Konsekwencje uznania spółki za państwową osobę prawną

Zgodnie z ustawą o zasadach zarządzania mieniem państwowym spółka, której akcjonariuszem jest wyłącznie Skarb Państwa lub państwowe osoby prawne, jest państwową osobą prawną. Abstrahując nawet od wątpliwych walorów poznawczych tej definicji, której definiendum jak i definiensis obejmują te same elementy (błąd logiczny idem per idem), podstawowym problemem z nią związanym jest to, że – jak się wydaje – winna ona być stosowana nie tylko na gruncie ustawy o zasadach zarządzania mieniem państwowym, ale w odniesieniu do całego systemu prawnego. Wskazuje na to, przede

wszystkim to, że definicja państwowej osoby prawnej – inaczej niż definicje zawarte w art. 2 ZasZarzMieniemPU – nie zawiera zastrzeżenia „ilekroć w niniejszej ustawie jest mowa”, a także to, że pierwotnie regulacje ustawy o zasadach zarządzania mieniem państwowym dotyczące państwowych osób prawnych nie miały zastosowania do spółek¹¹⁷.

Zgodnie z tą definicją do jednoosobowych spółek Skarbu Państwa znajdą zastosowanie imperatywne przepisy dotyczące państwowych osób prawnych. Podobne przepisy będzie się stosowało do spółek z udziałem Skarbu Państwa, o ile pozostałymi ich wspólnikami są wyłącznie państwowe osoby prawne. Na marginesie można zaznaczyć, że w świetle szerokiej definicji państwowej osoby prawnej, przyjętej na gruncie ustawy, za państwowe osoby prawne należy uznać również spółki wszystkich szczebli kontrolowane przez Skarb Państwa w sposób pośredni¹¹⁸. W doktrynie wskazuje się, że tak szeroka definicja państwowej osoby prawnej może prowadzić do paraliżu ich funkcjonowania oraz niemożliwości sprawowania nad nimi nadzoru¹¹⁹. Należy przy tym zauważyć, że o ile okoliczność bycia przez Skarb Państwa jedynym wspólnikiem spółki podlega ujawnieniu w rejestrze, to już sytuacja, w której status państwowej osoby prawnej uzyskiwany jest przez spółkę wskutek działania kilku podmiotów będących skarbem państwa lub państwowymi osobami prawnymi, może być nieznana kontrahentom spółki, a niekiedy nawet samej spółce. Niewątpliwie zaś poddanie istotnej części spółek Skarbu Państwa dodatkowemu reżimowi prawnemu właściwemu dla państwowych osób prawnych, zwłaszcza jeśli wziąć pod uwagę, że spółki te podlegają temu reżimowi z włączeniami, znacznie komplikuje opisanie jednorodnego reżimu prawnego zarówno dla tej pierwszej, jak i dla tej drugiej kategorii.

W tym kontekście zasadne wydaje się postawienie pytania, na ile użyteczne jest klasyfikowanie przez ustawodawcę jednoosobowych spółek Skarbu Państwa jako państwowych osób prawnych. Spółki handlowe, w tym jednoosobowe, są w założeniu odrębnymi od swoich wspólników podmiotami, regulowanymi w sposób kompletny przez KSH. Nie tylko nie ma tu więc luki, którą trzeba by uzupełniać, ale w wielu wypadkach reżim prawny właściwy dla państwowych osób prawnych wydaje się zaś być nie do pogodzenia z reżimem właściwym dla spółek. Świadczy o tym dobitnie fakt, że na gruncie pierwotnie przyjętej ustawy o zasadach zarządzania mieniem państwowym

117 Podobnie Ł. Węgrzynowski, Ustawa o zasadach…, art. 3 ZasZarzMieniemPU, Nb. 6.

118 Odmiennie J. Dąbrowska, Spółki Skarbu Państwa…, s. 393.

119 A. Kidyba, Komentarz aktualizowany do art. 301–633, art. 301.

przepisów ustawy dotyczących państwowych osób prawnych miano nie stosować do spółek¹²⁰. Skoro nawet w obrębie tego podstawowego aktu normatywnego uznano nieadekwatność reżimu prawnego właściwego dla państwowych osób prawnych do spółek, to tym bardziej można zakładać, że blankietowe odesłanie do całego systemu prawnego będzie prowadziło do nieracjonalnych rozwiązań. W świetle jednak przyjętej definicji państwowej osoby prawnej rozwiązania te trzeba będzie stosować do spółek.

Powyższej obserwacji nie zmienia późniejsza nowelizacja ustawy o zasadach zarządzania mieniem państwowym, wskutek której do spółek Skarbu Państwa stosuje się przepisy dotyczące państwowych osób prawnych w zakresie możliwości przekazania im wykonywania praw z akcji należących do Skarbu Państwa oraz wykonywania przez nie tych praw. W dalszym bowiem ciągu zakres różnic pomiędzy spółkami będącymi państwowymi osobami prawnymi a innymi niż spółki państwowymi osobami prawnymi, w obrębie nawet samej ustawy o zasadach zarządzania mieniem państwowym, pozostaje większy niż zakres podobieństw. Również w zakresie drugiej, fundamentalnej z punktu widzenia niniejszego opracowania, kwestii, tj. wynagradzania członków organów spółki, podlegające ustawie o zasadach kształtowania wynagrodzeń osób kierujących niektórymi spółkami wykazują istotną odrębność od innych państwowych osób prawnych, w których kwestia wynagrodzeń jest regulowana przez ustawę kominową¹²¹.

Na gruncie ustaw bardziej szczególnych możliwe jest wskazanie innych rozwiązań, które nie wydają się być adekwatne do formy organizacyjnej spółki. Tytułem przykładu można tu wskazać szczególne potestatywne prawa kształtujące państwowych osób prawnych do wyrównania lub zniesienia skutków prawnych czynności prawnych, w wyniku których podmiot niepaństwowy uzyskał ich kosztem niesłuszną korzyść¹²². Co ważne, uprawnienie to nie jest ograniczone żadnym terminem¹²³. Abstrahując nawet od wątpliwość co do konstytucyjności przepisów tej ustawy, w świetle zerwania z zasadą szczególnej ochrony mienia uspołecznionego należy stwierdzić, że jej założenia są całkowicie nieadekwatne do podmiotu prywatno-prawnego – jakim jest spółka Skarbu Państwa – występującego w obrocie prawnym. Ich utrzymywanie natomiast godzi

120 W doktrynie wskazuje się też na problemy, jakich może nastręczać próba określenia zakresu tego wyłączenia w praktyce (por. J. Dąbrowska, Spółki Skarbu Państwa…, s. 395).

121 M. Gazda, w: M. Gazda, R. Adamus, Kształtowanie wynagrodzeń osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi. Komentarz, Warszawa 2017, art. 1 WynKierPodmPrawnU, Nb. 4.

122 Ustawa z dnia 21 czerwca 1990 r. o zwrocie korzyści uzyskanych niesłusznie kosztem Skarbu Państwa lub innych państwowych osób prawnych (t.j. Dz.U. z 1990 r. Nr 44, poz. 255 z późn. zm.).

123 K. Osajda, Ustawa o zwrocie korzyści uzyskanych niesłusznie kosztem Skarbu Państwa lub innych państwowych osób prawnych. Komentarz, Warszawa 2018, art. 1, Nb. 66.

w pewność obrotu. Innym rozwiązaniem, w którym mechanizmy właściwe dla państwowych osób prawnych wchodzą w kolizję z zasadami prawa spółek, jest wyłączenie możliwości wniesienia przez państwową osobę prawną skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, która może kłócić się z obowiązkami organów spółki działania w jej interesie oraz z akceptowaną powszechnie koncepcją odrębności interesu spółki od interesu jej wspólnika¹²⁴.

Odmiennie uregulowano też w ustawie z dnia 15 grudnia 2016 r. o Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej zasady zapewniania przez Prokuratorię zastępstwa procesowego państwowym osobom prawnym oraz innym niż państwowe osoby prawne spółkom z udziałem Skarbu Państwa. Przepisy w tej kwestii dotyczą spraw, w których w pierwszej instancji sądem właściwym jest sąd okręgowy, oraz spraw prowadzonych przed sądami polubownymi, w których wartość przedmiotu sporu przekracza 5.000.000 zł. W odniesieniu do państwowych osób prawnych zastępstwo to ma charakter obowiązkowy, o ile zostaną one wskazane w rozporządzeniu wydanym na podstawie ustawy. Natomiast w odniesieniu do spółek z udziałem Skarbu Państwa niebędących państwowymi osobami prawnymi, zastępstwo wymaga ich zgody – przy czym w razie wyrażenia takiej zgody ma ona charakter generalny, tj. po jej wyrażeniu zakres zastępstwa obejmuje taki sam obszar jak, te dla których przewidziane jest przymusowe zastępstwo państwowych osób prawnych. Taka praktyka narzucania spółkom modelu obsługi prawnej wydaje się być sprzeczna z zasadą autonomii spółki oraz z kompetencją zarządu w zakresie prowadzenia spraw spółki. Może ona też rodzić praktyczne problemy w sytuacji, w której dojdzie do sporu pomiędzy dwoma podmiotami podlegającymi zastępstwu przez Prokuratorię Generalną. Wydaje się też, że wystarczające byłoby przewidzenie możliwości zastępstwa wszelkich spółek z udziałem Skarbu Państwa, za ich zgodą. Rozwiązanie takie byłoby także bardziej tożsame z koncepcją odrębności państwowych osób prawnych od państwa (SP), którą można wyprowadzić z art. 33 oraz 44 § 1 KC, a ewolucję w stronę niepodzielności mienia państwowego i centralnego nim zarządzania należy uznać za krok wstecz.

Również w wypadku innych, bardziej szczegółowych, ustaw należy stwierdzić, że ich postanowienia można by stosować do spółek Skarbu Państwa tam, gdzie jest to celowe, nawet w braku przypisania im statusu państwowych osób prawnych. Tytułem przykładu można wymienić tu ustawę o ochronie informacji niejawnych, której zakres

124 Postanowienie SN z dnia 10 lipca 2013 r., I CNP 55/12 (OSNC 2014/4, poz. 42), wyrok SN z dnia19 marca 2014 r., I CNP 32/13 (LEX nr 1521213).

obejmuje wprawdzie państwowe osoby prawne¹²⁵, ale również „przedsiębiorców zamierzających ubiegać się albo ubiegających się o zawarcie umów związanych z dostępem do informacji niejawnych lub wykonujących takie umowy albo wykonujących na podstawie przepisów prawa zadania związane z dostępem do informacji niejawnych”¹²⁶ – czyli de facto wszelkie spółki, które mogą mieć styczność z informacjami niejawnymi. Możliwe jest również wskazanie przepisów dotyczących państwowych osób prawnych, które w ocenie doktryny nie dotyczą jednoosobowych spółek Skarbu Państwa – np. przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami dotyczące „umajątkowienia” państwowych osób prawnych – których nie stosuje się do tworzenia jednoosobowych spółek Skarbu Państwa na zasadach ogólnych, ponieważ wyposażenie nie ma charakteru nieodpłatnego¹²⁷.

Podsumowując, należy stwierdzić, że stosowanie do jednoosobowych spółek Skarbu Państwa reżimu prawnego właściwego dla państwowych osób prawnych jest działaniem szkodliwymi i de lege ferenda należałoby postulować wyłączenie ich z kategorii państwowych osób prawnych. Twierdzenie to należy odnieść również do spółek kontrolowanych łącznie przez Skarb Państwa oraz państwowe osoby prawne, a także do spółek kontrolowanych w sposób pośredni. Przemawia za nim, po pierwsze, odmienny charakter spółek od innych państwowych osób prawnych, wynikający przede wszystkim z ich prywatno-prawnego charakteru. Po drugie, należy wskazać na to, że inaczej niż wiele innych państwowych osób prawnych, reżim prawny mający zastosowanie do spółek jest reżimem kompletnym, kształtowanym nie tylko przez przepisy, ale też przez bogaty dorobek doktryny i orzecznictwa. Mieszanie go z reżimem prawnym właściwym dla państwowych osób prawnych nie prowadzi więc do uzupełnienia luk, ale do powstania kolizji norm i związanych z nią wątpliwości interpretacyjnych. Co również istotne w ostatnim czasie – reżim prawny właściwy dla spółek Skarbu Państwa został w znacznym stopniu ukształtowany dedykowanymi ustawami. To, że ustawy te regulują ich status prawny inaczej niż państwowych osób prawnych, dowodzi nieadekwatności tego odesłania. W świetle tego, że odrębności pomiędzy tymi kategoriami podmiotów są większe niż podobieństwa funkcjonujące, przypisanie definicyjne jednoosobowych spółek Skarbu Państwa oraz innych spółek,

125 Ustawa z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 742 z późn.

zm), art. 1 ust. 2 pkt 4.

126 Art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie informacji niejawnych.

127 A. Tułodziecki, w: J. Jaworski [i in.] (red.), Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2017, art. 51, Nb. 1.

których wspólnikami są wyłącznie podmioty publiczne, do kategorii państwowych osób prawnych należy ocenić jako szkodliwe.

2.4.3 Konsekwencje uznania spółki za spółkę o istotnym znaczeniu dla