Kapitałowy charakter spółek z udziałem Skarbu Państwa

Kwestią kontrowersyjną, a mimo to rzadko poruszaną w doktrynie jest to, czy spółki z udziałem Skarbu Państwa muszą być spółkami kapitałowymi. W praktyce

28 E. Gniewek, w: E. Gniewek, P. Machnikowski, Kodeks cywilny. Komentarz, Warszawa 2014, art. 34, Nb. 1.

29 S. Grzybowski, Państwowe osoby prawne…, s. 387; E. Gniewek, Kodeks cywilny…, art. 34, Nb. 1.

30 G. Bieniek, H. Pietrzykowski, Reprezentacja Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2013, s. 9.

31 Tak również, M. Bałtwoski, Spółki Skarbu Państwa – próba typologii, w: A. Kidyba (red.), Spółki z udziałem Skarbu Państwa a Skarb Państwa, Warszawa 2015, s. 12; analogiczne stanowisko było również prezentowane w odniesieniu do innych zbliżonych terminów, por. ustawa z dnia 14 czerwca 1991 o spółkach z udziałem zagranicznym (t.j. Dz. U. z 1997 r. Nr 26, poz. 143 z późn. zm.); por. B. Ptak, Ustawa o spółkach z udziałem zagranicznym. Komentarz przepisy związkowe, Kraków 1997, s. 36.

32 M. Bałtowski, Spółki Skarbu Państwa – próba typologii, w: A. Kidyba (red.), Spółki z udziałem Skarbu Państwa a Skarb Państwa, Warszawa 2015, s. 12.

33 Tamże.

większość z nich należy do tej właśnie kategorii. Warto jednak zastanowić się, czy spółki mające za wspólnika Skarb Państwa mogą funkcjonować również w formie spółki osobowej. Inaczej niż w innych wypadkach (np. w odniesieniu do spółek samorządu województwa)³⁴, ustawodawca nie zdecydował się na wyraźne wprowadzenie zamkniętego katalogu rodzajów spółek, w jakich może uczestniczyć Skarb Państwa.

Może to prowadzić do wniosku, że podobnie jak inne podmioty wyposażone w osobowość prawną, jest on uprawniony do korzystania z wszelkich form i instytucji prawnych, a więc także do zawiązywania i przystępowania do wszelkiego rodzaju spółek³⁵. Na to, że kategoria spółek z udziałem Skarbu Państwa nie powinna być zawężana do spółek kapitałowych, wskazuje definicja spółki zawarta w ustawie o zasadach zarządzania mieniem państwowym, zgodnie z którą przez pojęcie spółki należy rozumieć spółkę handlową w rozumieniu KSH – a więc także spółkę osobową – spółkę europejską w rozumieniu ustawy z dnia 4 marca 2005 r. o europejskim zgrupowaniu interesów gospodarczych i spółce europejskiej oraz spółkę działającą zgodnie z przepisami prawa obcego³⁶. Również na gruncie wcześniej obowiązujących przepisów można było wywodzić dopuszczalność uczestniczenia przez Skarb Państwa w spółkach innych niż kapitałowe, na co wskazywał chociażby art. 2 pkt 6 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa , zgodnie z którym „Minister właściwy do spraw Skarbu Państwa składa w imieniu Skarbu Państwa oświadczenia woli o utworzeniu spółki handlowej [podkr.

F.O.] lub przystąpieniu do takiej spółki”. Dopuszczalność uczestniczenia przez Skarb Państwa w spółkach osobowych potwierdzają również ustawy szczególne. Dotyczy to chociażby spółek tworzonych dla celów partnerstwa publiczno-prywatnego³⁷.

34 Art. 13 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 505 z późn. zm.).

35 W. Szydło, Granice cywilnoprawnej odpowiedzialności Skarbu Państwa jako wspólnika spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, Zeszyty Prawnicze Biura Analiz Sejmowych Kancelarii Sejmu (1) (33) 2012, s. 42–43; tak również jak się wydaje J. Skorupka, Ochrona interesów majątkowych Skarbu Państwa w kodeksie karnym, Wrocław 2004, s. 35 oraz Z. Gawlik, Skarb Państwa jako shadow sharehgolder – czy Skarb Państwa może w kontrolowanej przez siebie spółce usunąć się w cień, w: A. Kidyba (red.), Spółki z udziałem Skarbu Państwa a Skarb Państwa, Warszawa 2015, s. 30; w doktrynie można jednak spotkać się też z poglądem, zgodnie z którym Skarb Państwa potrzebuje każdorazowo odrębnego umocowania ustawowego do utworzenia spółki (a przynajmniej takiej spółki, która jest POP); patrz np. W. Popiołek, Opinia w procesie konsolidacji spółek sektora elektroenergetycznego w ramach rządowego programu dla elektroenergetyki, niepubl., za: F. Grzegorczyk, Przedsiębiorstwo publiczne (public undertaking) kontrolowane przez państwo. Zagadnienia konstrukcyjne, Warszawa 2012, s. 230 oraz T. Strzyczkowski, Prawo gospodarcze publiczne…, s. 266; pogląd ten jednak nie znajduje poparcia w utrwalonej praktyce MSP.

36 Art. 2 pkt 1 ZasZarzMieniemPU.

37 Art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 9 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (t.j. Dz. U. z 2019 r.

poz. 1445 z późn. zm.).

Co oczywiste, swoboda Skarbu Państwa w tworzeniu poszczególnych typów spółek czy przystępowaniu do nich może podlegać pewnym ograniczeniom wynikającym z nakazu bądź zakazu ustawowego albo też ze specyfiki danej spółki. I tak, spółka powstała w wyniku komercjalizacji przedsiębiorstwa państwowego może być wyłącznie spółką kapitałową³⁸. Natomiast przystępując do spółki utworzonej w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego, Skarb Państwa nie może być komplementariuszem³⁹. Inne przepisy szczególne ograniczają formę prawną, w jakiej mogą działać spółki będące m.in.

jednostkami publicznej radiofonii i telewizji (w tym Telewizja Polska oraz Polskie Radio)⁴⁰, zarządcami portów o podstawowym znaczeniu dla gospodarki narodowej⁴¹, drogowymi spółkami specjalnego przeznaczenia⁴², spółkami prowadzącymi działalność w zakresie gier hazardowych⁴³, spółkami prowadzącymi specjalne strefy ekonomiczne⁴⁴. Ze względu na specyfikę danej spółki należy też wykluczyć możliwość uczestniczenia przez Skarb Państwa w spółce partnerskiej, ten typ spółki jest bowiem z założenia przeznaczony dla osób fizycznych wykonujących wolny zawód⁴⁵. Powyższe uwagi nie przeczą jednak tezie, że co do zasady Skarb Państwa ma swobodę tworzenia wszelkiego rodzaju spółek, w tym osobowych.

Przeciwnicy dopuszczalności uczestnictwa Skarbu Państwa w spółkach innych niż kapitałowe przywołują zasadniczo dwa argumenty. Zgodnie z pierwszym specyfika Skarbu Państwa wyklucza możliwość uczestniczenia przezeń w spółce osobowej w sposób typowy dla jej wspólnika. Zgodnie z drugim przeszkodą dla przystępowania przez Skarb Państwa do spółek osobowych jest związane z tym ryzyko ponoszenia osobistej i nieograniczonej odpowiedzialności za ich zobowiązania. Odnosząc się do pierwszego z przywołanych argumentów, należy wskazać, że można go w jednakowym

38 Art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 1 KomUprPU.

39 Art. 14 UPPP.

40 Art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 361 z późn. zm.), zgodnie z którym mogą one działać wyłącznie w formie jednoosobowych spółek akcyjnych SP.

41 Art. 6 i 13 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach morskich (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz.

1933 z późn. zm.), zgodnie z którą spółki te mogą być wyłącznie spółkami akcyjnymi z większościowym udziałem SP.

42 Art. 3 ustawy z dnia 12 stycznia 2007 r. o drogowych spółkach specjalnego przeznaczenia (Dz. U. z 2019 r. poz. 1348 z późn. zm.), zgodnie z którym spółki te mogą być wyłącznie jednoosobowymi spółkami akcyjnymi SP.

43 Spółki prowadzące działalność w obszarze objętym monopolem państwa, tj. w zakresie gier liczbowych, loterii pieniężnych i gry telebingo, mogą być wyłącznie jednoosobowymi spółkami SP (por. art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 847 z późn. zm.).

44 Art. 6 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (t.j. Dz. U. z 2019 r.

poz. 482 z późn. zm.), zgodnie z którym zarządcą specjalnej strefy ekonomicznej może być wyłącznie spółka akcyjna lub spółka z o.o., w której SP lub samorząd województwa posiada większość głosów na posiedzeniu organu właścicielskiego.

45 Art. 86 § 1 KSH.

stopniu odnieść do innych niż Skarb Państwa osób prawnych, w tym chociażby do jednostek samorządu terytorialnego, gdzie dopuszczalność tworzenia przez nie spółek osobowych czy przystępowania do takich spółek nie jest kwestionowana. W związku z tym ciężko jest uznać go za trafny. Zupełnie odrębną kwestią jest to, czy z prakseologicznego punktu widzenia spółka osobowa jest najwłaściwszą dla działań Skarbu Państwa formą.

Co do drugiego argumentu to przeciwko przystępowaniu przez Skarb Państwa do spółek osobowych przemawiać miałaby zasada ochrony dobra wspólnego⁴⁶. Skłania ona A. Szafrańskiego do przyjęcia, że forma spółki osobowej może być wykorzystana przez Skarb Państwa jedynie w szczególnych okolicznościach i tylko pod warunkiem, że wszystkimi wspólnikami takiej spółki będą podmioty władzy publicznej⁴⁷. Pogląd ten wydaje się być wątpliwy. Po pierwsze, zasadza się on na przeniesieniu bardzo ogólnej zasady prawa konstytucyjnego w ramy prawa prywatnego, w sposób który nie koniecznie współgra z fundamentalnymi zasadami prawa prywatnego.

Szczególnie kontrowersyjne może tu wydawać się założenie, że mieniu publicznemu winna z założenia przysługiwać szczególna ochrona⁴⁸. Po drugie, wydaje się, że status dobra publicznego przypisuje się mieniu publicznemu przede wszystkim ze względu na to, że może ono być wykorzystane jako instrument do realizacji działań publicznych, a nie jako dobru samemu w sobie. To zaś oznacza, że ochrona tego dobra przejawia się przede wszystkim w nakazie jego racjonalnego wykorzystania w sposób maksymalizujący jego utylitarność. Tym samym niedopuszczalne jest np. jego rozdawanie⁴⁹, ale już obciążenie go rozsądnym ryzykiem, powiązane w odpowiednimi korzyściami, wydaje się być jak najbardziej dopuszczalne. Za poprawnością takiej wykładni zdaje się również przemawiać to, że Skarb Państwa odpowiada już, bez ograniczeń, za zobowiązania pewnych podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, co ma miejsce w wypadku Banku Gospodarstwa Krajowego⁵⁰. Należy wreszcie zauważyć, że gdyby ustawodawca chciał wyłączyć możliwość przyjmowania przez Skarb Państwa nieograniczonej odpowiedzialności w związku z prowadzoną

46 A. Szafrański, Przedsiębiorca publiczny wobec wolności gospodarczej, Warszawa 2008, s. 108–109.

47 Tamże, s. 109.

48 Aczkolwiek warto podkreślić, że w pewnych okolicznościach mieniu temu przysługuje taka szczególna ochrona, czego wyrazem jest chociażby zawarta w art. 40 KC zasada rozdzielności.

49 M. Piechowiak, Dobro wspólne jako fundament polskiego porządku konstytucyjnego, Warszawa 2012, s. 419 i cytowane tam orzecznictwo.

50 Art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o Banku Gospodarstwa Krajowego (t.j. Dz. U. z 2019 r.

poz. 2144 z późn. zm.).

działalnością gospodarczą, mógłby to zrealizować, wprowadzając wyraźny zakaz, tak jak to zrobił w odniesieniu do spółek samorządu województwa czy jak uczynił to w odniesieniu do spółek z udziałem środków państwowych ustawodawca niemiecki⁵¹. Skoro de lege lata brak jest analogicznych przepisów, należy przyjąć, że Skarb Państwa, będący zasadniczo podmiotem prywatnoprawnym, korzysta co do zasady z pełnej swobody w zakresie wyboru form organizacyjnych. Przy czym oczywiście forma spółki osobowej winna być wykorzystywana ostrożnie i przy rozważeniu jej zalet i wad. R.

Lewandowski zwraca przykładowo uwagę na fakt, że spółka komandytowo-akcyjna może być atrakcyjną formą zachowania przez Skarb Państwa kontroli korporacyjnej przy jednoczesnym zmniejszeniu zaangażowania kapitałowego⁵². Wydaje się jednak, że w takich sytuacjach Skarb Państwa powinien raczej wykorzystać konstrukcję sp. z o.o.

SK-A, w której kapitałowa jednoosobowa spółka Skarby Państwa byłaby komplementariuszem. Należy przy tym zasygnalizować, że Skarb Państwa mógłby próbować zasłaniać się przed odpowiedzialnością za zobowiązania spółki osobowej mającej status państwowej osoby prawnej w oparciu o dyspozycję art. 40 KC, który statuuje zasadę nieodpowiedzialność Skarb Państwa za zobowiązania takich osób, szczegółowa analiza tej kwestii pozostaje jednak poza zamierzonym zakresem niniejszej pracy. Niezależnie od powyższych rozważań, prowadzących do wniosku, że sensu largo spółką z udziałem Skarbu Państwa może być spółka osobowa, w niniejszej pracy pojęcie to będzie używane przede wszystkim w ujęciu ścisłym, a więc w odniesieniu do spółek kapitałowych, co jest uzasadnione tym, że przewodnim tematem dysertacji jest zarząd, a więc organ występujący wyłącznie w spółkach kapitałowych i partnerskich, przy czym ta druga forma – jak już wskazano – nie może być wykorzystywana przez Skarb Państwa, jak również tym, że forma spółki kapitałowej jest najbardziej rozpowszechnioną formą spółki wykorzystywaną przez państwo.

Co do zasady dopuszczalne wydaje się również uczestniczenie przez Skarb Państwa w spółkach cywilnych, aczkolwiek w tym wypadku podstawą dla takiego uczestnictwa byłaby swoboda funkcjonowania w obrocie Skarbu Państwa jako osoby prawnej, brak jest bowiem bardziej szczegółowych przesłanek wskazujących na to, że ustawodawca dopuszczał taką formę prowadzenia działalności przez Skarb Państwa.

51 § 65 Niemieckiego Federalnego Prawa Budżetowego, który wyłącza możliwość przystępowania przez rząd federalny do spółek, w których jego odpowiedzialność nie byłaby ograniczona do z góry określonej kwoty (Bundeshaushaltsordnung vom 19. August 1969 (BGBl. I S. 1284)).

52 R. Lewandowski, Polska koncepcja legislacyjna spółki komandytowo akcyjnej, Warszawa 2007, s. 376–

378.

1.2.3 Klasyfikacja spółek z udziałem Skarbu Państwa ze względu na