Rola państwa w gospodarce Francji

Francuski model gospodarczy, określany mianem dirigisme, tradycyjnie charakteryzował się aktywnym angażowaniem się państwa w prowadzenie działalności gospodarczej. Zgodnie z danymi statystycznymi OECD udział tego państwa w gospodarce kształtuje się na jednym z najwyższych poziomów wśród państw organizacji⁴⁵⁵. Sektor SUSP we Francji jest również uważany za mający największą wartość wśród państw OECD⁴⁵⁶, a przy tym odpowiada za zatrudnianie około 1,6 miliona osób⁴⁵⁷, co daje mu też pierwsze miejsce wśród państw OECD pod względem zatrudnienia⁴⁵⁸. Co więcej, odpowiedź francuskiego rządu na kryzys finansowy była ukierunkowana na to, by sektor państwowy dalej rozwijać. W ostatnich latach francuski rząd podjął wprawdzie działania zmierzające do ograniczenia swojego zaangażowania w gospodarkę⁴⁵⁹. W wielu wypadkach prywatyzacja obejmowała jedynie część udziału państwa w spółce, a nawet po pełnym zrealizowaniu planów prezydenta Emanuela Macrona udział państwa w gospodarce będzie bardzo znaczący. Warto zresztą zaznaczyć, że nawet te ograniczone działania spotykają się z mocnym sprzeciwem – czego ilustracją może być żądanie referendum w sprawie choćby częściowej prywatyzacji spółki będącej operatorem paryskiego lotniska.

Obecnie bezpośrednio w rękach państwa znajduje się kilkadziesiąt spółek⁴⁶⁰, w większości działających jako spółki akcyjne (Société anonyme)⁴⁶¹. Jednocześnie

455 Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju, Corporate Governance of State-Owned Enterprises:

A Survey of OECD Countries, Paryż, Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju 2005.

456 Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju, OECD Comparative Report on Corporate Governance of State-Owned Enterprise, Paris 2005, s. 17.

457 APE, Rapport D’activité 2017–2018, s. 14.

458 Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju, The Size and Sectoral Distribution of SOEs in OECD and Partner Countries, Paris, OECD Publishing 2014, s. 11.

459 D. Kehone, France gears up for big privatisation drive, Financial Times, 3 stycznia 2018 r., https://www.ft.com/content/40446aa4-e4e9-11e7-97e2-916d4fbac0da [udostępnioniono 29 sierpnia 2019 r.].

460 Zgodnie z danymi OECD na rok 2012 w rękach Państwa znajduje się we Francji 48 spółek w tym: 3 spółki publiczne z większościowym udziałem SP, 11 spółek publicznych z mniejszościowym udziałem SP, 34 spółek niepublicznych z większościowym udziałem SP. Poza tym w rękach państwa jest 20 korporacji ustawowych. Cyt. za Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju, The Size and Sectoral Distribution..., s. 33.

461 66% spółek bezpośrednio kontrolowanych przez państwo działa w formie spółek akcyjnych. Pozostałe spółki działają w specyficznych formach prawnych, cyt. za Rząd jako Właściciel Raport za lata 2014–2015, s. 28.

jednak wiele z nich to spółki holdingowe i zgodnie z szacunkami INSEE, jeśli wziąć pod uwagę spółki kontrolowane pośrednio, to w rękach francuskiego skarbu państwa znajduje się 1750 spółek⁴⁶². Skarb państwa ma też pośrednie mniejszościowe udziały w 500 innych spółkach. Inaczej niż Norwegia, Francja bardzo często gwarantuje sobie nieproporcjonalnie wysoki do zaangażowania kapitałowego wpływ na sprawy spółki.

Należy przy tym zaznaczyć, że poza spółkami prawa handlowego działalność gospodarcza jest prowadzona przez państwo w innych formach organizacyjnych⁴⁶³. Warto również zasygnalizować, że w doktrynie dostrzega się także skłonność francuskiego rządu do wywierania nieformalnych nacisków na prywatnych przedsiębiorców, tak by podejmowali oni pożądane przez państwo działania⁴⁶⁴. W literaturze wskazano także, że znaczący udział państwa w gospodarce Francji odcisnął także piętno na prawie handlowym tego państwa, w którym pojawiły się istotne elementy prawa publicznego⁴⁶⁵.

Historycznych przyczyn tak znaczącego zaangażowania państwa francuskiego w gospodarkę można szukać w panującej w tym kraju tradycji silnej, scentralizowanej administracji, której przysługują rozległe kompetencje. Już w czasach Henryka IV państwo angażowało się w zakładanie manufaktur. Rozwój sektora państwowego był kontynuowany w czasach absolutyzmu francuskiego. Późniejsza rewolucja francuska stworzyła podwaliny pod wzrost majątku państwowego wskutek nacjonalizacji, choć szybko majątek ten zaczął być ponownie wyprzedawany na rzecz bogacącej się burżuazji⁴⁶⁶. Czasy Napoleońskie przyniosły ponowny wzrost sektora publicznego, a także istotny wzrost publicznej administracji. W późniejszych latach XIX wieku można zaś zaobserwować we Francji silne tarcia pomiędzy sprzyjającym rozrostowi sektora państwowego okresom, gdy w kraju dominowały poglądy lewicowe (zwłaszcza Saintsimonizm), a tym, w których dominowały poglądy prawicowe. Ostatecznie wiek XIX zamknęła Francja z relatywnie niewielkim udziałem kapitału państwowego

462 INSEE, Number of state-controlled companies continued to grow in 2017, https://www.insee.fr/en/statistiques/4180687 [udostępniono 29 sierpnia 2019 r.].

463 Szerzej na temat innych niż spółka form prowadzenia działalności gospodarczej we Francji przez państwo, por. F. Grzegorczyk, Przedsiębiorstwo publiczne…, s. 138–146.

464 M.J. Roe, Political determinants of corporate governance, Oxford University Press 2006, s. 65–66.

465 R. Houin, La Gestion des Enterprises Publiques et les Methods de Droit Commercial, Archives de philosophie du droit: la distinction du droit prive et du droit public et l’enterprise publique (79) 1952, s. 81 cyt. za M. Pargendler, State Ownership and Corporate Governance, Fordham Law Review (80) (6) 2012, s. 2953.

466 N. Ferguson, Niebezpieczne związki. Pieniądze i władza w świecie nowożytnym 1700–2000, Warszawa 2015, s. 84.

w gospodarce⁴⁶⁷. Dużą rolę ekonomiczną odgrywały natomiast spółki prywatne lub komunalne, w tym takie, które działały w kluczowych sektorach⁴⁶⁸. I wojna światowa wskazała na niedoskonałości takiego modelu gospodarczego, co wraz z nastrojami społecznym stworzyło sprzyjający klimat do ponownego rozkwitu sektora publicznego.

Początkowo państwo uczestniczyło w spółkach w charakterze wspólnika mniejszościowego, stopniowo jednak jego udział coraz częściej stawał się udziałem większościowym⁴⁶⁹. Sektor publiczny uległ znacznemu zwiększeniu w latach bezpośrednio poprzedzających wybuch II wojny światowej (1936–1937), kiedy to we Francji miała miejsce I fala nacjonalizacji, która dotknęła przede wszystkim spółek z sektora zbrojeniowego. Dalszy rozrost sektora publicznego można było zaobserwować w okresie powojennym, kiedy to w latach 1944–1947 nacjonalizacją objęto wiele przedsiębiorstw działających w kluczowych sektorach gospodarki, takich jak gaz i elektryczność, przemysł wytwórczy, finanse czy transport. Późniejszy okres, trwający mniej więcej do końca lat 60. określić można mianem złotego wieku francuskich spółek skarbu państwa. W sferze ideologicznej dominującym nurtem był neo-Colbertyzm, a państwo aktywnie uczestniczyło w gospodarce. Wśród dominujących celów polityki gospodarczej tamtego czasu wskazać można wspieranie rozwoju technologicznego, protekcjonizm oraz autarkię⁴⁷⁰. A dzięki polityce budowania narodowych championów państwowe spółki takie jak Renualt, EDF czy SNIAS odnotowały bezprecedensowy rozwój. Stopniowo jednak sektor państwowy zaczął odczuwać skutki nie zawsze racjonalnej ingerencji państwa, a także rosnącej konkurencji ze strony zarówno podmiotów krajowych, jak i spółek zagranicznych, zwłaszcza działających w innych krajach UE. W dalszym ciągu jednak odczuwalne były we Francji silne tendencje etatystyczne, czego przejawem było przeprowadzenie przez rząd Francisa Mitteranda tzw. „III Fali Nacjonalizacji”, która objęła kilkadziesiąt kluczowych koncernów i spółek.

Lata 80. to również okres instytucjonalnych reform i prób zwiększenia koncentracji biznesowej i autonomii państwowych spółek. Ostatecznie jednak w ich połowie nastąpił we Francji zwrot w stronę prywatyzacji, który – wpierw ze względów ideologicznych, później zaś ze względu na uwarunkowania ekonomiczne – utrzymywał się przez lata 90.

467 N. Ferguson, Niebezpieczne związki…, s. 87.

468 E. Chadeau, State-owned Industry…, s. 195.

469 M. Pargendler, State Ownership..., s. 2953.

470 H. Coutant, The State as a holding company? The rise of the Agence des Participations de l’Etat in the French industrial policy zaprezentowano podczas corocznej konferencji Society for the Advancement of Social-economics w Chicago (USA) dnia 10 lipca 2014 r., s. 2.

i 2000⁴⁷¹. Co ważne, pomimo iż francuski program prywatyzacyjny należał do największych na świecie⁴⁷², państwo w większości wypadków zbywało jedynie część udziałów⁴⁷³, zachowując przy tym kontrolę korporacyjną także nad tymi spółkami, w których było wspólnikiem mniejszościowym. Powrót w stronę aktywnej polityki gospodarczej, obejmującej także etatyzm, dał się zaobserwować w czasie rządów Nicolae Sarkozego, który otwarcie ingerował w bieżące sprawy kontrolowanych przez państwo spółek, a trend ten podtrzymał także jego następca⁴⁷⁴. W okresie rządów obecnego prezydenta, Emanuela Macrona, dokonano sprzedaży akcji w kilku istotnych z punktu widzenia francuskiej gospodarki spółkach. Działania te prowadziły jednak jedynie do ograniczenia skali kapitałowego zaangażowania państwa. Nawet przy założeniu pełnej realizacji planów obecnego prezydenta prywatyzacja powinna objąć nie więcej niż 10%

aktywów kontrolowanych przez francuski skarb państwa.

4.1.2 Model zarządzania francuskimi spółkami Skarbu Państwa –