Adekwatność stosowania zasad ogólnych postępowania administracyjnego

interesów konsumentów

Postępowanie przed Prezesem UOKiK w sprawach z zakresu ochrony zbiorowych interesów konsumentów, jak wykazano powyżej, jest postępowaniem administracyjnym szczególnym. Taki stan rzeczy prowadzi do sytuacji, w której Prezes UOKiK – jako organ administracji publicznej –zobowiązany jest do przestrzegania ogólnych zasad postępowania administracyjnego wskazanych w kpa.

Zasadniczym celem zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest wskazanie organom administracji publicznej wytycznych dotyczących sposobu prowadzenia postępowania administracyjnego. Do zawartego przez ustawodawcę katalogu zasad ogólnych należą takie zasady jak m.in.: (i) zasada praworządności; (ii) zasada prawdy obiektywnej; (iii) zasada szybkości postępowania; (iv) zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli; (v) zasada pisemności postępowania administracyjnego; (vi) zasada szybkości postępowania administracyjnego, czy wreszcie (vii) zasada przekonywania. Bez wątpienia dyrektywy postępowania zawarte w poszczególnych przepisach rozdziału drugiego kpa powinny znaleźć zastosowanie również w postępowaniu przed Prezesem UOKiK. Nieuzasadnione bowiem byłoby wyłączenie – w odniesieniu do prowadzonych przez organ antymonopolowy postępowań – zasad, które niejako kształtują obowiązujący w Polsce system procedury administracyjnej, w ramach której jednak Prezes Urzędu funkcjonuje.

Kwestię zastosowania w postępowaniu przed Prezesem UOKiK zasad ogólnych postępowania administracyjnego reguluje art. 83 uokik. Przepis ten wprowadza ogólną regułę stosowania przepisów kpa w toku postępowania przed Prezesem UOKiK w zakresie nieuregulowanym w ustawie. Wskazany powyżej przepis wprowadza zasadę ograniczonego stosowania przepisów kpa w toku postępowania przed Prezesem UOKiK. Możliwość zastosowania rozwiązań

456 W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego…, s. 37 i n.

zawartych w kpa przez organ ochrony konkurencji i konsumentów ogranicza się do następującego zakresu: (i) spraw nieunormowanych w ustawie antymonopolowej;

(ii) niektórych czynności postępowania dowodowego; (iii) samokontroli decyzji (postanowienia) po wniesieniu odwołania (zażalenia); oraz (iv) trybów nadzwyczajnych postępowania⁴⁵⁷. W doktrynie dominuje pogląd, zgodnie z którym do zakresu spraw nieuregulowanych w ustawie należą także zasady ogólne postępowania administracyjnego⁴⁵⁸.

Warto w tym miejscu odnieść się do zaproponowanego przez M. Błachuckiego podziału zasad ogólnych postępowania administracyjnego w kontekście możliwości ich zastosowania przez Prezes UOKiK w toku prowadzonego przed nim postępowania. Autor ten wyróżnił następujące kategorie zasad ogólnych: (i) zasady wspólne postępowania administracyjnego i postępowania antymonopolowego; (ii) zasady podobne, ale częściowo różniące się treścią; (iii) zasady odmienne⁴⁵⁹. Jakkolwiek zaprezentowany powyżej podział dotyczy zasadniczo postępowań antymonopolowych, to jednak za uzasadnione wydaje się ich przełożenie również na grunt postępowania przed Prezesem UOKiK w sprawach z zakresu ochrony zbiorowych interesów konsumentów.

Wykorzystując zaproponowany powyżej podział zasad ogólnych postępowania administracyjnego, należy stwierdzić, że do zasad wspólnych zarówno ogólnego postępowania administracyjnego, jak i postępowania przed Prezesem UOKiK zaliczyć można zasadę:

(i) praworządności, (ii) oficjalności, (iii) prawdy obiektywnej, (iv) budzenia zaufania do organów państwa; (v) czynnego udziału strony w postępowaniu, (vi) pisemności, (vii) przekonywania, (viii) szybkości postępowania, (ix) informowania stron i uczestników postępowania. Zasadniczo wyżej wymienione zasady bezpośrednio implikujące przebieg postępowania są realizowane przez Prezesa UOKiK w toku postępowania w sposób raczej nieodbiegający od praktyk przyjętych przez inne organy administracji publicznej⁴⁶⁰.

Natomiast do zasad różniących się treścią zaliczyć można następujące wytyczne: (i) zasadę jawności, oraz (ii) zasadę trwałości decyzji administracyjnej⁴⁶¹. Należy zgodzić się

457 J. Borkowski, B. Adamiak [w:] M. Kępiński (red.), System Prawa Prywatnego…, s. 1121. Podkreślenia jednocześnie wymaga, że zastosowanie trybów nadzwyczajnych postępowania na gruncie ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów zostało znacznie ograniczone i odnosi się wyłącznie do uprawnień organu ochrony konkurencji i konsumentów w tym zakresie.

458 T. Skoczny, M. Bernatt [w:] T. Skoczny (red.), Ustawa…, s. 1058; K. Róziewicz-Ładoń, Postępowanie…, s. 44.

459 M. Błachucki, Charakter prawny postępowania antymonopolowego [w:] J. Boć (red.), A. Chajbowicz (red.), Nowe problemy badawcze w teorii prawa administracyjnego, Wrocław 2009, s. 793.

460 Szczególny sposób realizacji przez organ ochrony konkurencji i konsumentów zasad ogólnych postępowania administracyjnego sygnalizowany będzie przy okazji analizowania poszczególnych działań Prezesa Urzędu podejmowanych na konkretnych etapach postępowania.

461 M. Błachucki, Charakter…, s. 795.

z zaproponowanym w tym zakresie podziałem. Ustanowiona w art. 73 i 74 kpa zasada jawności na gruncie uokik, zgodnie z jej art. 89, podlega dodatkowym ograniczeniom związanym z ochroną informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa lub inne tajemnice prawnie chronione, co jednak nie zwalnia Prezesa UOKiK z obowiązku udostępnienia stronie wglądu do akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów w pozostałym zakresie.

W odniesieniu zaś do zasady trwałości decyzji administracyjnych wskazać należy na treść art. 82 ust. uokik, który wprost wyłącza przysługujące stronie środki prawne dotyczące wzruszenia decyzji. Jednocześnie, jak podnosi się w piśmiennictwie, opisane powyżej środki prawne nadal przysługują organowi ochrony konkurencji i konsumentów⁴⁶². Okoliczności te prowadzą do sytuacji, w której jakkolwiek opisane są respektowane przez Prezesa UOKiK w toku prowadzonych przed nim postępowań, to jednak zakres ich zastosowania znacząco różni się od tego wskazanego w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Wśród dyrektyw, których zastosowanie w toku postępowania przed Prezesem UOKiK zostało wyłączone, M. Błachucki wyróżnia: (i) zasadę polubownego załatwiania spraw;

a także (ii) zasadę sądowej kontroli decyzji⁴⁶³. Nie sposób kwestionować powyżej zaprezentowanego stanowiska. Zasadniczo na gruncie ustawy nie jest dopuszczalne zawarcie ugody w toku postępowania przed Prezesem UOKiK. Niektórzy autorzy doszukują się wprawdzie pewnych elementów „ugodowego” lub „polubownego” załatwienia spraw w tzw.

zgodzie warunkowej na dokonanie koncentracji przedsiębiorcy oraz w decyzji zobowiązującej wydawanej także w toku postępowania przed Prezesem UOKiK w sprawach praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów⁴⁶⁴, to jednak wydaje się, że te instytucje prawne cechuje tak wysoki stopień odmienności od tradycyjnie ujmowanej na gruncie kpa ugody administracyjnej, że nie sposób uznać ten pogląd za słuszny. Przede wszystkim, co wymaga szczególnego podkreślenia, w postępowaniu przed Prezesem UOKiK co do zasady nie występują strony o spornych interesach, co więc w konsekwencji wyłącza możliwość zawarcia ugody w rozumieniu kpa⁴⁶⁵. Odnosząc się natomiast do zasady sądowej kontroli decyzji ustanowionej w art. 16 § 2 kpa, to jakkolwiek rozstrzygnięcia Prezesa UOKiK wydawane na podstawie ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów podlegają kontroli sądowej sprawowanej przez

462 Tak: E. Modzelewska-Wąchal [w:] T. Skoczny (red.), Ustawa…, s. 1054.

463 M. Błachucki, Charakter…, s. 793.

464 Por. np. E. Stawicki [w:] A. Stawicki (red.), E. Stawicki (red.), Ustawa…, s. 530, T. Skoczny, K. Kolasiński [w:] T. Skoczny (red.), Ustawa…, s. 679-681; P. Lissoń, Decyzja zobowiązaniowa – ugoda z przedsiębiorcą? – materiał z konferencji UOKiK: Prawo konkurencji – dla czy przeciw przedsiębiorcy, Poznań 2010; ftp://ftpf.uokik.gov.pl/konferencja-poznan/lisson.flv (dostęp na dzień 30 lipca 2018 r.);

K. Mrzygłód, Decyzja zobowiązująca w prawie konkurencji UE, cz. I i II, Europejski Przegląd Sądowy 2010, Nr 2 i 3, s. 15.

465 M. Błachucki, System…, s. 796; T. Ławicki, Nieadekwatność instytucji ugody w postępowaniu antymonopolowym, PiP 1995, z. 8, s. 57 i n.

SOKiK⁴⁶⁶, to jednak w doktrynie postępowania administracyjnego podnosi się, że zasada ta obejmuje uprawnienie do zaskarżania decyzji z powodu ich niezgodności z prawem jedynie do sądu administracyjnego⁴⁶⁷. Powyższe oznacza, że wprawdzie na gruncie postępowania przed Prezesem UOKiK zasada sądowej kontroli decyzji administracyjnej jest realizowana, to jednak sposób jej wykonywania przez organ ochrony konkurencji i konsumentów zasadniczo różni się od tego wyznaczonego w kpa.

3.5.3 Szczególne zasady postępowania przed Prezesem UOKiK w sprawach z zakresu ochrony