Aktualnie obowiązujące w Unii Europejskiej założenia ochrony konsumentów

Analiza wskazanych powyżej przepisów Konstytucji RP prowadzi do wniosku, że akt ten zawiera materialnoprawne podstawy działań podejmowanych przez Prezesa UOKiK w zakresie ochrony konkurencji i konsumentów. Niemniej jednak, Rzeczpospolita Polska jako państwo członkowskie Unii Europejskiej, związana jest również przepisami prawa unijnego zarówno pierwotnego, jak i wtórnego, które również zawierają ogólne wytyczne w zakresie ochrony konkurencji i konsumentów na rynku wewnętrznym.

Podstawowym aktem prawnym, wyznaczającym główne cele i założenia Unii Europejskiej i zrzeszonych w jej ramach państwa członkowskich, jest TUE³⁹. Unijny prawodawca, ustanawiając w art. 3 ust. 3 TUE rynek wewnętrzny, wprost wskazał na podstawy jego funkcjonowania, tj.: (i) zrównoważony wzrost gospodarczy oraz stabilność cen; (ii) społeczną gospodarkę rynkową o wysokiej konkurencyjności zmierzającej do pełnego zatrudnienia i postępu społecznego; (iii) wysoki poziom ochrony i jakości środowiska. Ponadto, przepis ten podkreśla wsparcie dla postępu naukowo-technicznego. Z traktatowych zasad unijnego rynku wewnętrznego wyprowadzić można także materialnoprawne podstawy zarówno ochrony konkurencji, jak i słabszych uczestników rynku (konsumentów).

Jak słusznie wskazuje się w doktrynie prawa europejskiego, art. 3 ust. 3 TUE wskazuje na dążenie zarówno unijnego ustawodawcy, jak i poszczególnych państw członkowskich do stworzenia na terytorium Unii Europejskiej społecznej gospodarki rynkowej, funkcjonującej zgodnie z wypracowanymi przez niemieckich ekonomistów założeniami⁴⁰. Odnotować w tym

38 Wyrok TK z dnia 11 lipca 2011 r., P 1/10, Dz. U. 2011 Nr 152 poz. 900.

39 Dz. Urz. UE z dnia 26 października 2012 r. C 326, s. 1-390.

40M. Ruffert [w:] C. Calliess (Hrg.), M. Ruffert (Hrg.), EUV/AEUV. Das Verfassungsrecht der Europäischer Grundrechtcharta. Kommentar, München 2016, Rn. 8.

miejscu należy, że – na gruncie TUE – zapewnienie wolnej i niezakłóconej konkurencji nie jest wskazane wprost jako główny cel Unii Europejskiej⁴¹. Regulacja ta przeniesiona obecnie została do dodatkowego „Protokołu (nr 27) w sprawie rynku wewnętrznego i konkurencji”, w którym stwierdzono, że rynek wewnętrzny ustanowiony na mocy art. 3 ust. 3 TUE obejmuje także niezakłóconą konkurencję, w celu ochrony której Unia uprawniona jest do podejmowania odpowiednich środków.

Omawiając unijne podstawy działania Prezesa UOKiK nie można zapominać o ustanowionych w TfUE⁴² unijnych regułach konkurencji, odnoszących się zarówno do zakazanych przez pierwotne prawo unijne praktyk ograniczających konkurencję, jak i przyznawania przez państwa członkowskie pomocy publicznej zakłócającej poziom konkurencji na rynku wewnętrznym. Warto w tym miejscu wskazać na pogląd wyrażony w polskim orzecznictwie antymonopolowym, zgodnie z którym „[z] dniem akcesji Polski do Unii Europejskiej przeciwdziałanie praktykom ograniczającym konkurencję odbywa się zarówno na podstawie przepisów prawa krajowego, jak i na podstawie prawa Unii Europejskiej”⁴³.

Wskazać w tym miejscu należy na wiele innych aktów prawnych, wydanych w oparciu o ustanowioną w art. 3 ust. 3 TUE zasadę rynku wewnętrznego, przyznających dodatkowe uprawnienia krajowym organom ochrony konkurencji. Przykładowo, wspomnieć można chociażby o rozporządzeniu Rady (WE) nr 1/2003 z dnia 16 grudnia 2002 r. w sprawie wprowadzenia w życie reguł konkurencji ustanowionych w art. 81 i 82 Traktatu⁴⁴, które określa szczegółowe wytyczne dla Komisji Europejskiej lub państw członkowskich w zakresie stosowania unijnych reguł konkurencji. Przykładem innego aktu prawnego, na podstawie którego krajowe organy konkurencji podejmują bądź odstępują od podjęcia właściwych działań, jest rozporządzenie Rady (WE) nr 139/2004 z dnia 20 stycznia 2004 r.

w sprawie kontroli koncentracji przedsiębiorców⁴⁵.

Analizując unijne podstawy działania Prezesa UOKiK, należy również wspomnieć o regulacjach odnoszących się do ochrony konsumentów. W tym kontekście szczegółowego omówienia wymaga zarówno art. 169 TfUE, jak i art. 38 KPP⁴⁶. Jednocześnie zaznaczyć należy, że zagadnienia związane z unijną ochroną konsumentów stanowią, zgodnie z art. 4 ust. 2 lit. f

41 A. Hatje (Hrg.), Europäisches Unionsrecht, Baden-Baden 2015, Rn 5.

42 Dz. Urz. UE z dnia 26 października 2012 r. C 326, s. 1-390.

43 Wyrok SOKiK z dnia 8 lipca 2011 r., XVII Ama 23/09, niepubl.

44 Dz. Urz. UE z dnia 4 stycznia 2003 r. L 1, s. 1-25.

45 Dz. Urz. UE z dnia 29 stycznia 2004 r. L 24, s. 1-22.

46 Dz. Urz. UE z dnia 26 października 2012 r. C 326, s. 391-407.

TfUE, kompetencje dzielone pomiędzy Unią Europejską a państwa członkowskie, co oznacza, że do stanowienia prawa w tym zakresie uprawnione są również państwa członkowskie, o ile Unia Europejska nie wykona swoich kompetencji⁴⁷.

Główna zasada ustanowiona w prawie pierwotnym Unii Europejskiej stanowi, że „[d]ążąc do popierania interesów konsumentów i zapewnienia wysokiego poziomu ochrony konsumentów, Unia przyczynia się do ochrony zdrowia, bezpieczeństwa i interesów gospodarczych konsumentów, jak również wspierania ich prawa do informacji, edukacji i organizowania się w celu zachowania ich interesów”⁴⁸. Reguła ta jest dodatkowo uzupełniona wyrażoną w art. 12 TfUE zasadą uwzględniania wymogów ochrony konsumentów przy określaniu i urzeczywistnianiu innych polityk i działań Unii.

Z przytoczonej powyżej treści art. 169 TfUE wyprowadzić można następujące elementy unijnej zasady ochrony konsumentów. Po pierwsze, ochrona ta obejmuje, w szczególności⁴⁹, wskazane w tym przepisie obszary: zdrowie, bezpieczeństwo, a także interesy gospodarcze. Dalej wywieść z tej zasady można podstawowe, przysługujące słabszym uczestnikom rynku prawa, tj. prawo do informacji, prawo do edukacji, a także prawo do organizowania się⁵⁰. W omawianym artykule wskazano także dwa rodzaje środków, które mogą być podejmowane przez Unię i państwa członkowskie w celu realizacji zasady określonej w art. 169 TfUE: (i) środki przyjmowane w ramach urzeczywistniania rynku wewnętrznego, oraz (ii) środki wspierające, uzupełniające i nadzorujące politykę prowadzoną przez państwa członkowskie. Pierwszy z tych mechanizmów, niebędący – jak podnosi się w doktrynie⁵¹ - normą kompetencyjną, stanowi pewnego rodzaju przesłankę do podejmowania przez Unię działań w zakresie ochrony konsumentów związanych bezpośrednio z urzeczywistnianiem rynku wewnętrznego. Drugie ze wskazanych narzędzi pozwala Unii przyjmować środki, których celem nadrzędnym nie jest realizacja założeń – określonego w art. 3 ust. 3 TUE – rynku wewnętrznego, lecz harmonizacja działań podejmowanych przez państwa członkowskie⁵².

47 Szerzej por. A. Wyrozumska, Państwa członkowskie a Unia Europejska [w:] J. Barcz (red.), Prawo Unii Europejskiej, Warszawa 2004; A. Kuś, Rodzaje kompetencji Unii Europejskiej a unijna polityka podatkowa, „Studia z polityki publicznej“ 2014, Nr 2, s. 79-95.

48 Por. art. 169 TfUE.

49 M. Jagielska [w:] A. Wróbel (red.), Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Komentarz. Tom II, s. 1440 i n. M. Dobrysz [w:] Z. Brodecki (red.), Traktat o Unii Europejskiej, Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską z komentarzem, Warszawa 2006, s. 351 i n. ; M. Rządkowski, ADR w sporach konsumenckich w świetle implementacji dyrektywy 2013/11/UE, ADR 2016, Nr 3 s. 61.

50 M. Tamm (Hrg.), K. Tonner (Hrg.), Verbraucherrecht, Baden-Baden 2016, Rn. 17-26.

51 Wyrok TSUE z dnia 7 marca 1996 r. w sprawie o sygn. C-192/94.

52 H. Grub [w:] C. O. Lenz (Hrg.), K. D. Borchardt (Hrg.), EU-Verträge. Kommentar, Berlin 2012, Rn 40.

Jako przykłady regulacji – przyjętych jako środki, o których mowa w art. 168 TfUE – wskazać można regulacje typowo „sektorowe” odnoszące się chociażby do nieuczciwych praktyk rynkowych⁵³, czy też warunków umów kredytów konsumenckich⁵⁴.

Co istotne, opisana powyżej zasada, doprecyzowana została tzw. „klauzulą minimalną”, która upoważnia państwa członkowskie do ustanawiania lub utrzymywania w mocy przepisów zapewniających konsumentom wyższy poziom ochrony niż ten przewidziany w prawie unijnym⁵⁵. Wskazanie rzeczonej klauzuli w połączeniu z obserwowaną w ostatnich czasach tendencją do zupełnej harmonizacji unijnych przepisów dotyczących ochrony konsumentów⁵⁶ doprowadzić ma – w ocenie unijnego ustawodawcy – do sytuacji, w której Unia Europejska, przy współudziale państw członkowskich, stosować będzie środki zapewniające wysoki poziom ochrony konsumentów.

Podkreślić jednocześnie należy, że art. 169 TfUE w żaden sposób nie można traktować jako podstawy dochodzenia przez konsumentów ich praw lub roszczeń. Jak trafnie wskazał TSUE w jednym ze swoich rozstrzygnięć – omawiana regulacja nie spełnia wymogów bezpośredniej skuteczności z uwagi na to, że postanowienie to nie jest wystarczająco jasne, precyzyjne i bezwarunkowe⁵⁷.

Również KPP⁵⁸ zawiera regulacje odnoszącą się do ochrony konsumentów. Zgodnie z jej art. 38, zapewnia się wysoki poziom ochrony konsumentów w politykach Unii. Jak wskazuje się w doktrynie, przepis ten należy interpretować łącznie z omówionym już wcześniej art. 12 TfUE, który nakazuje uwzględniać – przy tworzeniu i egzekwowaniu polityk Unii – wysoki poziom ochrony konsumentów⁵⁹. Warto w tym miejscu przytoczyć stanowisko jednego z autorów wyjaśniające relację art. 12 TfUE do art. 38 KKP, zgodnie z którym TfUE wskazuje na programowy charakter ochrony konsumentów podczas planowania i realizacji polityk Unii, podczas gdy KPP jednoznacznie przesądza o konieczności zapewnienia wysokiego poziomu ochrony konsumentów⁶⁰. Słuszne wydaje się stwierdzenie, że umieszczenie w KPP przepisu

53 Dyrektywa Rady 93/13/EWG z dnia 5 kwietnia 1993 r. w sprawie nieuczciwych warunków w umowach konsumenckich (Dz. Urz. UE z dnia 21 kwietnia 1993 r. L 95, s. 29-34).

54 Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/48/WE z dnia 23 kwietnia 2008 r. w sprawie umów o kredyt konsumencki oraz uchylająca dyrektywę Rady 87/102/EWG (Dz. Urz. UE z dnia 22 maja 2008 r.

L 133, s. 66-92).

55 M. Jagielska [w:] A. Wróbel (red.), Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Komentarz. Tom II, Warszawa, 2012, s. 1151.

56 Tamże.

57 Wyrok TSUE z dnia 7 marca 1996 r. w sprawie C-192/94.

58 Dz. Urz. UE z dnia 26 października 2012 r. C 326, s. 391

59 H. Jarass, Charta der Grundrechte der EU, München 2016, Rn. 1.

60 J. Ch. Pielow [w:] P. Tettinger (Hrg.), Kölner Gemeinschaftskommentar zur Europäischen Grundrechte-Charta, München 2016, s. 639.

niejako „powtarzającego” normę zawartą już w TfUE podkreśla doniosłość i szczególny charakter ochrony konsumentów w Unii Europejskiej. Ponadto, w art. 38 KPP doszukiwać się można swego rodzaju „obowiązku” nałożonego na organy i instytucje Unii Europejskiej oraz państwa członkowskiego do zapewnienia wysokiego poziomu ochrony konsumentów przy realizacji wszystkich politykach Unii⁶¹.

Podobnie, jak w przypadku art. 169 TfUE, również komentowane postanowienia KPP nie stanowią prawa podmiotowego, umożliwiającego konsumentom dochodzenie swoich roszczeń przed sądem. Argumentem przemawiającym za tym stanowiskiem jest chociażby charakter art. 38 KKP, który pozwala uznać przepis ten za swego rodzaju „zasadę”, wiążącą państwa członkowskie - sygnatariuszy KKP⁶². Jedyną możliwością „indywidualnego” skorzystania z normy ustanowionej w art. 38 KPP jest powoływanie się na określoną tam zasadę przy stosowaniu przepisów wdrażających prawo unijne, a także przy kontroli legalności aktów prawa pochodnego pod kątem wykonania przez Unię lub państwa członkowskie obowiązku zapewnienia wysokiego poziomu ochrony konsumentów⁶³.

Analizując przepisy KPP, nie sposób odnieść się do charakteru ich obowiązywania na gruncie polskiego porządku prawnego. Kwestia ta uregulowana została w „Protokole (nr 30) w sprawie stosowania Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej do Polski i Zjednoczonego Królestwa”⁶⁴ (tzw. „protokół brytyjski”), w którym to określono stosunek postanowień KPP do krajowych porządków prawnych Polski i Wielkiej Brytanii. Zasadniczym celem protokołu brytyjskiego było ograniczenie zastosowania wskazanych w KPP praw⁶⁵. Regulacje przyjęte w protokole brytyjskim przewidują skutek tego rodzaju, że: (i) KPP nie zmienia kompetencji ani Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, ani krajowych sądów polskich i brytyjskich w zakresie związanym z niezgodnością praw i praktyk stosowanych w tych państwach z prawami podstawowymi określonymi w KPP; (ii) prawa i zasady umieszczone w IV rozdziale KPP – w tym także obowiązek zapewnienia wysokiego poziomu ochrony konsumentów – nie stanowią praw zaskarżanych przed sądem, z wyjątkiem przypadków określonych w ustawodawstwie obu tych państw⁶⁶. Odnosząc wyżej wskazane regulacje do funkcjonowania polskiego organu ochrony konkurencji i konsumentów, podnieść należy, że zarówno polski

61 W. Berg [w:] J. Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Baden-Baden 2012, s. 2292.

62 C. Mik, Karta Praw Podstawowych: wyznaczniki standardów ochronnych [w:] J. Barcz (red.), Ochrona praw podstawowych w Unii Europejskiej, Warszawa 2008, s. 68.

63 J.Ch. Pielow, [w:] P. Tettinger (Hrsg.), Kölner Gemeinschaftskommentar…, s. 640.

64 Dz. Urz. UE z dnia 30 marca 2010 r. C 83, s. 313-314.

65 M. Księżniakiewicz, Stosowanie Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej: Protokół brytyjski i Sprawozdania ze stosowania KPP UE, Rocznik Integracji Europejskiej 6 (2012).

66 A. Wyrozumska, Protokół w sprawie stosowania Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej w stosunku do Polski i Zjednoczonego Królestwa [w:] J. Barcz (red.), Ochrona praw podstawowych…, s. 88.

ustawodawca – wyznaczający ramy prawne działania Prezesa UOKiK – jak i sam organ obracają się w rzeczywistości prawnej ukonstytuowanej zarówno przez art. 12 TfUE, jak i art. 38 KPP.

Jakkolwiek, z prawnego punktu widzenia, KPP nie stanowi prawnej podstawy wykonywania przez Prezesa UOKiK jego ustawowych kompetencji, to jednak nieuzasadnione byłoby stwierdzenie, że polski organ ochrony konkurencji i konsumentów w ramach swoich działań nie realizuje zasad ustanowionych w KPP zasady.

Omówione powyżej przepisy, a także przykłady wydanych na ich podstawie aktów prawnych potwierdzają, że wykonując wskazane przez ustrojodawcę zadania, Prezes UOKiK jako krajowy organ ochrony konkurencji i konsumentów działa na podstawie przepisów prawa unijnego.

Dokładnym potwierdzeniem tego stwierdzenia może być chociażby przyznanie Prezesowi UOKiK – na gruncie ustawy – kompetencji do wykonywania zadań przewidzianych w uokik⁶⁷, bezpośrednio związanych ze stosowaniem przepisów prawa unijnego.

1.2.2.2 Planowane zmiany legislacyjne w zakresie publicznoprawnej ochrony (zbiorowych)