Charakter prawny i przedmiot postępowania wyjaśniającego

Prezes UOKiK, zgodnie z treścią art. 47 ust. 2 uokik, może wszcząć postępowanie wyjaśniające.

Postępowanie to może zarówno poprzedzać postępowanie w sprawach w praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów, jak i stanowić oddzielny etap procedowania przed organem ochrony konkurencji i konsumentów w danej sprawie⁴⁹⁶.

Ustawa wskazuje cztery podstawowe przypadki, w których uzasadnione jest wszczęcie postępowania wyjaśniającego. Zgodnie z art. 48 ust. 1 uokik, postępowanie to może być wszczęte, gdy: (i) okoliczności wskazują na możliwość naruszenia przepisów ustawy;

(ii) w sprawach dotyczących określonej gałęzi gospodarki; (iii) w sprawach dotyczących ochrony interesów konsumentów; (iv) w innych przypadkach, gdy ustawa tak stanowi. Powyższe okoliczności przesądzają o istocie postępowania wyjaśniającego, które w głównej mierze stanowi narzędzie służące ustaleniu, czy dane działanie w ogóle miało miejsce i czy można

495 Por. Komunikat prasowy UOKiK pt. Telefon na kartę – UOKiK bada reklamy – treść komunikatu dostępna jest pod adresem https://www.uokik.gov.pl/aktualnosci.php?news_id=12681 (dostęp na dzień 6 sierpnia 2018 r.).

496 Podobnie: E. Modzelewska-Wąchal, Ustawa…, s. 216.

wstępnie zakwalifikować je jako niezgodne z prawem ochrony konkurencji i konsumentów⁴⁹⁷. Oznacza to, że postępowanie wyjaśniające jest przysługującym Prezesowi UOKiK narzędziem do dokonania wstępnych ustaleń w konkretnej sprawie.

Poza wskazaniem okoliczności, których zaistnienie uzasadnia wszczęcie postępowania wyjaśniającego, ustawodawca zdecydował się na określenie otwartego katalogu celów, jakie powinny zostać osiągnięte poprzez podjęcie tego rodzaju działań. I tak, zgodnie z art. 48 ust. 2 uokik, postępowanie wyjaśniające – w kontekście pozostającej w głównym ośrodku zainteresowań niniejszej rozprawy publicznoprawnej ochrony zbiorowych interesów konsumentów – może mieć na celu, w szczególności: (i) wstępne ustalenie, czy nastąpiło naruszenie uzasadniające wszczęcie postępowania w sprawach praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów; (ii) ustalenie, czy miało miejsce naruszenie chronionych prawem interesów konsumentów uzasadniające podjęcie działań określonych w odrębnych ustawach.

Dodatkowo, Prezes UOKiK – w ramach publicznoprawnej ochrony konsumentów realizowanej na gruncie uokik – może przeprowadzić postępowanie wyjaśniające – badanie rynku, o którym mowa w art. 48 ust. 2 pkt 3 uokik⁴⁹⁸.

Należy w tym miejscu poddać analizie wskazane powyżej rodzaje postępowania wyjaśniającego związane z publicznoprawną ochroną zbiorowych interesów konsumentów. Założeniem postępowania wyjaśniającego, mającego na celu wstępne ustalenie, czy nastąpiło naruszenie uzasadniające wszczęcie postępowania w sprawach praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów, jest badanie, czy konkretne zachowanie (działanie lub zaniechanie) przedsiębiorcy, o którym powziął wiadomość Prezes UOKiK, spełnia przesłanki uzasadniające postawienie takiemu przedsiębiorcy zarzutu naruszenia zakazu stosowania praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów, a w konsekwencji, czy zasadne będzie wszczęcie przez organ ochrony konkurencji i konsumentów postępowania właściwego⁴⁹⁹. Kolejny rodzaj postępowania wyjaśniającego dotyczy ustalenia, czy miało miejsce naruszenie chronionych prawem interesów konsumentów uzasadniające podjęcie działań określonych w odrębnych ustawach. W doktrynie wskazuje się, że postępowanie to powinno zmierzać do zebrania przez Prezesa UOKiK materiału dowodowego uzasadniającego podjęcie przez ten

497 C. Banasiński (red.), E. Piontek (red.), Ustawa…, s. 608.

498 Wskazać w tym miejscu należy, że wszczęte w tym zakresie postępowanie wyjaśniające dotyczyło przestrzegania przez przedsiębiorców (operatorów telekomunikacyjnych) przepisów upk, w szczególności w zakresie realizacji obowiązków informacyjnych oraz prawa konsumentów do odstąpienia od umowy.

499 C. Banasiński (red.), E. Piontek (red.), Ustawa…, s. 609; J. Borkowski, B. Adamiak [w:] M. Kępiński (red.), Prawo konkurencji…, s. 1136.

organ działań określonych w innych, aniżeli uokik, aktach prawnych⁵⁰⁰. Odpowiednim przykładem chronionego prawem interesu konsumentów jest ochrona przed stosowaniem przez przedsiębiorców niedozwolonych postanowień umownych, o których mowa w art. 385¹ kc.

Niemniej jednak, z uwagi na nowelizację ustawy z 2016 r., przykład ten stracił na aktualności, bowiem w obecnym stanie prawnym to Prezes UOKiK jest organem uprawnionym do wydawania rozstrzygnięć w przedmiocie uznawania abuzywności poszczególnych postanowień wzorców umów. Niektórzy autorzy wskazują, że podstawy do podjęcia przez Prezesa UOKiK określonych działań, o których mowa w art. 48 ust. 2 pkt 5 uokik, stanowią takie ustawy jak np. upnpr, upk, czy też ustawa z dnia 12 grudnia 2003 r. o ogólnym bezpieczeństwie produktów⁵⁰¹. W praktyce jednak ten rodzaj postępowania bardzo rzadko wszczynany jest przez Prezesa UOKiK, bowiem w odniesieniu ww. aktów prawnych możliwe jest wykazanie sprzeczności zachowania przedsiębiorcy z prawem jako przesłanki uznania takiego działania lub zaniechania przedsiębiorcy za praktykę naruszającą zbiorowe interesy konsumentów, co w konsekwencji uzasadnia wszczęcie postępowania wyjaśniającego, które zostało omówione w pierwszej kolejności.

Postępowanie wyjaśniające mające na celu badanie rynku, w tym określenie jego struktury i stopnia koncentracji, ukierunkowane jest na identyfikację występujących na rynku zjawisk i zagrożeń oraz wykrywanie naruszeń przepisów ustawy⁵⁰². Co istotne, podstawą do wszczęcia takiego postępowania mogą być sygnały pochodzące z rynku (np. od przedsiębiorców lub konsumentów), które jednak nie przekładają się w takiej sytuacji na podjęcie władczych działań przez organ ochrony konkurencji i konsumentów. Wydaje się, że również w odniesieniu do podejmowanej w interesie publicznym ochrony zbiorowych interesów konsumentów, omawiany rodzaj postępowania wyjaśniającego również może znaleźć zastosowanie. W przywołanym już wcześniej postępowaniu wyjaśniającym - badaniu rynku, mającym na celu badanie rynku usług telekomunikacyjnych pod kątem przestrzegania przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych przepisów – konkretnie – upk, organ ochrony konkurencji i konsumentów analizował praktyki przedsiębiorców wynikające ze zmiany powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Przekrojowe badanie aktywności przedsiębiorców, również w zakresie łączących ich relacji z konsumentami, uznać można za odpowiedni przykład zastosowania badania rynku również w odniesieniu do ochrony słabszych uczestników rynku.

500 Tamże, s. 1136.

501 A. Jurkowska-Gomułka [w:] T. Skoczny (red.), Ustawa…, s. 914.

502 J. Krüger [w:] A. Stawicki (red.), E. Stawicki (red.), Ustawa…, s. 860.

Analiza wyżej wskazanych celów postępowania wyjaśniającego prowadzi do wniosku, że przedmiot tego postępowania sprowadza się do potwierdzenia lub zaprzeczenia zasadności wszczynania postępowania w sprawach praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów⁵⁰³. Wszczęcie postępowania wyjaśniającego powinno zostać poprzedzone analizą, czy Prezes UOKiK nie dysponuje wystarczającym materiałem dowodowym pozwalającym na wszczęcie tzw. postępowania właściwego, bez konieczności prowadzenia postępowania wyjaśniającego⁵⁰⁴. W doktrynie dodatkowo podnosi się, że podstawę wszczęcia postępowania wyjaśniającego powinna stanowić okoliczność wskazująca na podejrzenie możliwości naruszenia ustawy, nie zaś samo podejrzenie naruszenia przepisów⁵⁰⁵. Warto w tym miejscu wskazać na dwie teorie występujące w doktrynie i odnoszące się do zakresu postępowania wyjaśniającego. Z jednej strony podnosi się, że postępowanie wyjaśniające powinno dotyczyć wyłącznie badania zjawisk rynkowych, sytuacji faktycznych, a nie weryfikacji rozstrzygnięć podjętych w przeszłości⁵⁰⁶. Z drugiej natomiast wskazuje się, że przepis art. 48 ust. 1 odnosi się do wszystkich przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, w tym ustanowionych w niej zakazów lub niewykonania decyzji wydanych przez Prezesa UOKiK⁵⁰⁷. Wydaje się jednak, że tak wąskie rozumienie zakresu postępowania wyjaśniającego nie jest uzasadnione.

Ustawodawca nie przewidział odrębnego trybu weryfikacji zachowań przedsiębiorców po wydaniu przez Prezesa UOKiK decyzji administracyjnej. Niecelowe w takiej sytuacji byłoby również stawianie – w toku postępowania w sprawach praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów – zarzutu niedopełnienia przez przedsiębiorcę nałożonych na niego obowiązków (np. w formie decyzji zobowiązującej) lub niewykonania decyzji organu antymonopolowego, głównie z uwagi na pewną dozę niepewności w zakresie wystąpienia potencjalnego naruszenia przepisów ustawy. Dlatego też, uznać należy, że to postępowanie wyjaśniające – jako jedna z form działania organu ochrony konkurencji i konsumentów – służyć powinno wstępnemu badaniu wszelkiego rodzaju spraw pozostających w zakresie działalności Prezesa UOKiK.