Postępowanie przed Prezesem UOKiK jako przykład „postępowania hybrydowego”

Szczególny charakter postępowania przed Prezesem UOKiK potwierdza pojawiający się w doktrynie pogląd, że postępowanie to przyjmuje charakter procedury hybrydowej.

Pod pojęciem procedury hybrydowej rozumie się postępowanie, w którym sprawa na początku rozpatrywana jest przez organ administracji publicznej, a w wyniku odwołania jest rozpatrywana przez sąd powszechny⁴²⁹. Z. Kmieciak określa natomiast mianem procedury hybrydowej „administracyjno-sądowy wariant postępowania”, w którym to prowadzenie postępowania administracyjnego powierzono Prezesowi UOKiK, przy zapewnieniu jednak

428 J. Krüger [w:] A. Stawicki, E. Stawicki (red.), Ustawa…, s. 862.

429 Por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2009 r., sygn. II GSK 749/08.

środka zaskarżenia do SOKiK⁴³⁰. Zasadniczo zatem o procedurze hybrydowej należy mówić wówczas, gdy typowo administracyjnoprawny tryb procedowania przed organem administracji publicznej łączony jest z trybem sądowym. Zauważyć w tym miejscu należy, że przyjmowanie przez ustawodawcę postępowania hybrydowego jest dość częste przy określaniu trybu procedowania przed organami regulacyjnymi. Takie modele postępowania przyjęte zostały chociażby na gruncie ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne⁴³¹ lub ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne⁴³². W obu tych przypadkach procedowanie w niektórych kategoriach spraw⁴³³ odbywa się najpierw przed właściwym organem (odpowiednio Prezes UKE lub Prezes URE), a następnie – na skutek wniesienia odwołania bądź zażalenia na rozstrzygnięcie tego organu – sprawa jest rozpoznawana przez sąd powszechny – sąd ochrony konkurencji i konsumentów.

Przy rozstrzyganiu o „hybrydowości” – w zaprezentowanym powyżej rozumieniu – postępowania przed Prezesem UOKiK, decydujące znaczenie ma treść art. 81 ust. 1 uokik, który przesądza o kognicji sądów powszechnych w zakresie rozpoznawania środków prawnych przysługujących od rozstrzygnięć organu ochrony konkurencji i konsumentów.

W praktyce oznacza to, że jedynym organem administracji publicznej i jednocześnie organem pierwszej instancji w sprawach z zakresu ochrony konkurencji i konsumentów jest Prezes UOKiK, zaś organem „odwoławczym”, dokonującym sądowej kontroli rozstrzygnięć tego organu jest SOKiK. Skutkiem przyjęcia takiego modelu sądowej kontroli władczych działań podejmowanych przez Prezesa UOKiK jest wyłączenie możliwości zaskarżenia decyzji Prezesa UOKiK w drodze administracyjnej i sądowoadministracyjnej⁴³⁴. Wyżej wskazane okoliczności potwierdzają, że postępowanie przed Prezesem UOKiK przybiera charakter postępowania

„hybrydowego”.

Zaznaczyć jednocześnie należy, że opisana powyżej zasada dotyczy wyłącznie rozstrzygnięć wydawanych przez Prezesa UOKiK na podstawie ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Nieco inaczej uregulowany został bowiem tryb postępowania przed Prezesem UOKiK w sprawie ogólnego bezpieczeństwa produktów. Zgodnie z art. 26 ustawy z dnia 12

430 Z. Kmieciak, Postępowanie w sprawach ochrony konkurencji a koncepcja procedury hybrydowej, PiP 2002, z. 4, s. 33; M. Niziołek, S. Famirska, Procedura hybrydowa w sprawach ochrony konkurencji a ostateczność i wykonalność decyzji, PPH 2008, Nr 4, s. 34-39.

431 Dz. U. z 2018 r., poz. 1118, t.j.

432 Dz. U. z 2018 r., poz. 1356, t.j.

433 W odniesieniu do postępowania przed Prezesem UKE kwestia właściwości sądu przy rozpatrywaniu środka odwoławczego od rozstrzygnięcia organu jest zagadnieniem złożonym. Pewien zakres spraw podlega rozpoznaniu – w postępowaniu odwoławczym – przez sądy administracyjne, inne zaś podlegają rozpatrzeniu przez sąd powszechny – Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Szerzej na ten temat por. M. Chołodecki, Kontrola sądowa decyzji Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej, Warszawa 2013.

434 Por. postanowienie NSA z dnia 11 lutego 2009 r., sygn. II GSK 749/08, CBOSA.

grudnia 2003 r. o ogólnym bezpieczeństwie produktów⁴³⁵ w zakresie nieuregulowanym w tym akcie stosuje się przepisy kpa. Oznacza to, że w odniesieniu do wydawanych na podstawie tej ustawy rozstrzygnięć Prezesa UOKiK zastosowanie znajdą przepisy kpa, a sprawy te podlegać będą właściwości sądów administracyjnych.

Jak wynika z wyżej przedstawionych rozważań, autorzy opowiadający się za uznaniem postępowania przed Prezesem UOKiK jako procedury hybrydowej zasadniczo odnoszą się do powiązania trybu rozpoznawania środków prawnych przysługujących od rozstrzygnięć organu ochrony konkurencji i konsumentów. Tymczasem zastanowić się należy, czy samo już ukształtowanie procedury postępowania przed Prezesem UOKiK nie nosi znamion postępowania hybrydowego. Otóż, zgodnie z art. 84 uokik, w sprawach dotyczących dowodów w postępowaniu przed Prezesem UOKiK – w zakresie nieuregulowanym w ustawie – odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy art. 227-315 kpc. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że celem takiego zabiegu legislacyjnego było wprowadzenie do postępowania przed Prezesem UOKiK najwyższych standardów proceduralnych, tzn. standardów procesu cywilnego z całym arsenałem zasad jego postępowania dowodowego i środków dowodowych, które nie mogą być zastępowane dowodami pośrednimi bądź oświadczeniami stron⁴³⁶. Oznacza to, że Prezes UOKiK uprawniony jest do stosowania w toku postępowania zasad obowiązujących w procesie cywilnym. Rozwiązanie to prowadzi do sytuacji, w której organ administracji publicznej może korzystać z obowiązującego na gruncie postępowania cywilnego zakresu uprawnień i instytucji procesowych. Zasadne zatem wydaje się być stwierdzenie, że już samo przyznanie Prezesowi UOKiK uprawnienia do stosowania przepisów art. 227-315 kpc czyni z procedury obowiązującej przed tym organem „postępowania hybrydowe”⁴³⁷. Przypomnieć w tym miejscu należy również treść art. 83 uokik, zgodnie z którym w zakresie nieuregulowanym w ustawie odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy kpa⁴³⁸.

435 Dz. U. z 2016 r., poz. 2047, t.j.

436 M. Król-Bogomilska, Zasady procedury cywilnej w postępowaniu przed Urzędem Antymonopolowym, Glosa 1995, nr 8.

437 Pogląd ten zdaje się prezentować również K. Kowalik-Bańczyk, która definiuje „postępowanie hybrydowe” jako niemające charakteru czysto administracyjnego, ze względu na system odesłań do innych aktów prawa procesowego w ustawie oraz ze względu na zasady składania i rozpatrywania odwołan od rozstrzygnięć Prezesa UOKiK; por. K. Kowalik-Bańczyk, Prawo do obrony w ubijnych postępowaniach antymonopolowych, Warszawa 2012, s. 127.

438 Warto w tym miejscu zasygnalizować, że ustawa przewiduje możliwość zastosowania przez Prezesa UOKiK, w toku postępowania antymonopolowego, także przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego w zakresie dotyczącym przeszukania (por. art. 91 ust. 4 uokik). Z uwagi jednak na okoliczność, że w toku postępowania w sprawach z zakresu ochrony zbiorowych interesów konsumentów instytucja przeszukania nie znajduje zastosowania, zagadnienie to ograniczone zostało wyłącznie do wskazania tej kwestii.

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić można, że zarówno z uwagi na przepisy proceduralne obowiązujące w toku postępowania przed Prezesem UOKiK, jak i na system rozstrzygania środków prawnych przysługujących od decyzji i – podlegających zaskarżeniu – postanowień wydanych przez organ ochrony konkurencji i konsumentów, postępowanie przed Prezesem UOKiK określić można mianem „procedury hybrydowej”. Jakkolwiek funkcjonowanie takiego modelu postępowania może budzić uzasadnione wątpliwości, w szczególności w zakresie nieograniczonego uprawnienia sądów powszechnych do ingerowania w rozstrzygnięcia organu ochrony konkurencji i konsumentów⁴³⁹, to jednak taka procedura zapewnia stronom (tak przedsiębiorcy-stronie postępowania przed Prezesem UOKiK, jak i temu organowi) możliwość korzystania z szeregu gwarancji proceduralnych obowiązujących w procesie cywilnym⁴⁴⁰.

3.5 Zasady postępowania przed Prezesem UOKiK w sprawach z zakresu ochrony zbiorowych