Rodzina jako główny komponent środowiska wychowawczego
9. aktualna polityka prorodzinna w Polsce 273
Realizacja polityki prorodzinnej w warunkach polskich wydaje się być zadaniem wyjątkowo prostym, gdyż w systemie wartości polskiego społeczeństwa najważniejszą i najtrwalszą deklarowa-ną wartością jest rodzina, małżeństwo, wychowanie potomstwa itp274. Również Polski system konstytucyjny zawiera wyjątkowo rozbudowane gwarancje ochrony rodziny. Najistotniejsze
znacze-273 Pojęcie „polityka prorodzinna” jest terminem potocznym, przy pomocy, którego oceniamy politykę społeczną państwa wobec rodziny. Nie występu-je ono samodzielnie w literaturze przedmiotu z zakresu polityki społecznej.
Polityka społeczna państwa może być uznana za politykę prorodzinną, jeśli realizuje ona jasno wytyczone cele, które państwo chce realizować w zakre-sie tworzenia warunków dla rozwoju rodziny i zaspokajania potrzeb bytowych i kulturalnych rodziny.
274 Zob. D. Graniewska (red.), Sytuacja rodzin i polityka rodzinna w Polsce.
Uwarunkowania demograficzne i społeczne, Warszawa 2004.
nie mają art. 18. i 71. Konstytucji, gwarantujące rodzinie ochronę i opiekę Rzeczypospolitej Polskiej oraz że „rodziny wielodzietne mają prawo do szczególnej pomocy władz publicznych”, a „pań-stwo w swojej polityce gospodarczej i społecznej uwzględnia do-bro rodziny”. Regulacje te mają rangę konstytucyjną, dlatego też wszelkie przepisy prawne muszą być z nimi zgodne, także przepi-sy prawa podatkowego. Niektórzy autorzy zastanawiają się zatem, dlaczego polityka społeczna wobec rodzin w naszym kraju jest tak mało wydolna275.
Prasa codzienna w Polsce bije na alarm. Przytaczane są infor-macje, według których co trzecie polskie dziecko żyje poniżej lub blisko ustawowego progu ubóstwa. Kraj przeznacza na wsparcie rodzin najmniejszą część PKB w całej Unii Europejskiej, mniejszą nawet niż Ukraina czy Rosja. Średni dochód na osobę w gospo-darstwie domowym z trojgiem dzieci wynosi 717 zł i jest o 40%
niższy niż średnia krajowa276. Dotychczasowy system polityki rodzinnej w Polsce można określić jako model redystrybucyjny z dużą dozą centralizacji i biurokracji. Niestety, priorytety kolej-nych rządów cechowały się na tym polu ciągłą zmiennością. Nie-wielkie nakłady wraz z niską koncentracją działań skutkują niską jakością usług i brakiem efektywności wsparcia. Przekazywanie świadczeń socjalnych niekiedy skutkowało efektem odwrotnym do zamierzonego i uzależnieniem beneficjentów od pomocy.
Pierwsze działania o charakterze polityki rodzinnej wynika-ły z przesłanek natury demograficznej i ekonomicznej związa-nych z niskim przyrostem naturalnym i ubóstwem wielu rodzin.
Z czasem w europejskiej polityce rodzinnej przesunięto akcent,
275 Wielu przeciwstawia się tezie, jakoby istniała opozycja pomiędzy opo-datkowaniem rodziny i równowagą budżetową. Opodatkowanie uwzględnia-jące interesy rodziny nie może być, bowiem przeciwstawne interesom budżetu państwa. Patrz L. Bosek, Neutralny czy prorodzinny system podatkowy?, w: Sytu-acja rodzin wielodzietnych w Polsce a polityka rodzinna, red. J. Krynicka, J. Rudz-ka, Warszawa 2006, s. 35.
276 Zob. T. Elbanowski, Polityka prorodzinna, czyli powód do wstydu, http://www.rp.pl/artykul/9157,882585-Polityka-prorodzinna--czyli-powod--do-wstydu.html (24.10.2012 r.).
wysuwając na plan pierwszy jakościowy aspekt rozwoju rodziny277. Następnie scharakteryzowane zostały główne modele polityki społecznej w ich odniesieniu do rodziny, jakie występują zarówno w krajach kapitalistycznych, jak i socjalistycznych. W istniejących strukturach gospodarki rynkowej na świecie wykształciły się trzy podstawowe modele (strategie) polityki społecznej: liberalny, so-cjaldemokratyczny i konserwatywny278.
Model liberalny jest najbardziej bliski klasycznym teoriom kapitalizmu. Zakłada on poddanie wszystkich dziedzin usług i świadczeń społecznych procesom komercjalizacji i urynkowie-nia. Zwolennicy takiego modelu są przeświadczeni, że najlepszą polityką społeczną jest dobra polityka gospodarcza oparta na wol-nym rynku i własnej przedsiębiorczości obywateli. Postuluje się jak najmniejszą ingerencję państwa w sferę życia rodzinnego. Po-moc państwa powinna ograniczać się tylko do osób najbardziej potrzebujących, a w świadczeniu tej pomocy dużą rolę mają pełnić instytucje charytatywne. Wynika stąd, że polityka rodzinna po-winna być prowadzona poprzez stosowanie świadczeń selektyw-nych, adresowanych do najuboższych.
Koncepcja socjaldemokratyczna jest zgoła odmiennym podej-ściem do zadań państwa wobec rodziny. W tym modelu zakłada się, że państwo winno przejąć dużą część odpowiedzialności za sytuację, w jakiej znajdują się obywatele. Zwolennicy tego modelu nie podzielają zdania jakoby wolny rynek był najskuteczniejszym sposobem zaspokojenia potrzeb obywateli. Z tego powodu lan-sowana jest idea, iż to państwo ma być podstawowym podmio-tem polityki społecznej, odpowiadające za dostarczanie świadczeń i usług wszystkim obywatelom na zasadzie redystrybucji pozy-skanych dochodów. Celem polityki rodzinnej w tej perspektywie byłoby nie tylko dobro rodziny jako instytucji, ile dobro poszcze-gólnych jej członków. W omawianym modelu państwo miałoby, zatem prawo i obowiązek ingerować w życie rodzinne tam, gdzie występuje w nim przemoc i dominacja.
277 Zob. B. Balcerzak-Paradowska, Polityka rodzinna między dwoma mode-lami, Opracowania PBZ, z. 10, Warszawa 1999.
278 Zob. M. Księżopolski, Modele polityki społecznej, Warszawa 1999.
Modelem poniekąd łączącym wymienione wyżej rozwiązania byłby model konserwatywno-korporacyjny. Odwołuje się on do tradycyjnych wartości rodziny jako grupy pierwotnej, o wyraźnym podziale ról społecznych jej członków. Podobnie, jak w modelu liberalnym, wychodzi się tutaj z założenia indywidualnej odpo-wiedzialności każdego za zaspokojenie własnych potrzeb, przy czym jednostka byłaby odgórnie motywowana do pewnych dzia-łań zabezpieczających na wypadek ryzyka życiowego. Optuje się za prorodzinną polityką społeczną państwa. W tym kontekście byłoby ono niezbędnym elementem ładu ekonomicznego i po-litycznego łagodzącym zbytnie różnice i destrukcyjne nastroje społeczne. Potrzeby rodziny, jej rozwój i trwanie stanowią prymat wobec potrzeb jednostki. Nie chodzi, więc o wyręczanie rodziny, lecz o to, by ją wspierać i aby jak najlepiej funkcjonowała w spo-łeczeństwie279.
W okresie po 1989 r. w Polsce nastąpiły istotne zmiany, które stały się przesłankami do wykreowania nowej polityki rodzinnej państwa. Z. Tyszka wyróżnił trzy okresy w sytuacji rodzin w Pol-sce w okresie po transformacji ustrojowej:
a) lata 1989-1994 – okres „szokowy”. W tym czasie przeciętna polska rodzina zmaga się z wysoką inflacją, z dużym bezrobociem, wzrostem ubóstwa rodzin, początkiem problemu spadku urodzin, pogarszającej się sytuacji mieszkaniowej młodych rodzin;
b) lata 1995-1998 – okres „adaptacyjny”. Rodziny zmuszone są do dostosowania się do nowych reguł funkcjonowania w życiu społecznym. Następuje spadek bezrobocia i inflacji, zauważalny jest postępujący proces rozwarstwienia dochodowego społeczeń-stwa, dalsza kontynuacja niekorzystnych trendów demograficz-nych, polityka rodzinna ograniczona głównie do wydawania za-siłków rodzinnych;
c) lata 1999 aż do chwili obecnej – okres narastających róż-nic i piętrzących się rozbieżności pomiędzy oczekiwaniami ogó-łu społeczeństwa, a rzeczywistą kondycją rodzin. Obok pewnych oznak pozytywnych zmian, można dostrzec rozczarowanie, niski
279 Zob. G. Firlit-Fesnak, Rodziny polskie i polityka rodzinna; stan i kierun-ki przemian, dz. cyt., s. 195.
stan służby zdrowia, niewielkie wsparcie ze strony państwa, spa-dek liczby urodzeń oraz liczby zawieranych małżeństw280.
W latach 1989-2006 w Polsce wielokrotnie zmieniały się prio-rytety polityki rodzinnej. Syntetyczna analiza instrumentów poli-tyki rodzinnej stosowanych w latach 1989-2010 może wskazywać na następujące formy działań:
1) świadczenia pieniężne (zasiłki rodzinne, dodatki z tytułu nie-pełnosprawności dzieci, dodatki z racji urlopu macierzyńskiego czy samotnego wychowywania dziecka, świadczenia z okazji podjęcia nauki przez dziecko poza miejscem zamieszkania, becikowe)281;
2) instrumenty umożliwiające godzenie obowiązków zawodo-wych i rodzinnych (urlop i zasiłek macierzyński, zasiłek zawodo- wycho-wawczy, opiekuńczy);
3) ulgi podatkowe (wspólne opodatkowanie małżonków oraz osób samotnie wychowujących dzieci, zwolnienie od podatku świadczeń rodzinnych);
4) usługi społeczne (opieka zdrowotna, usługi edukacyjne i opiekuńcze – żłobek, przedszkole, szkoły, placówki oświatowo--kulturalne, służba zdrowia)282.
Warto zauważyć, że w pierwszym okresie transformacji, przy-padającym na lata 1989-1993, podjęcie radykalnych reform go-spodarczych wiązało się ze zmianami o charakterze liberalnym.
Popieranie wolnego rynku i wolnej konkurencji prowadziło do koniecznej restrukturyzacji państwowych zakładów pracy oraz li-kwidacji wielu instytucji, które pracowały na rzecz rodziny. W tym okresie państwo zaczęło wycofywać się z pomocy rodzinie oraz ograniczać ingerencję i odpowiedzialność instytucji zewnętrz-nych w stosunku do rodziny. Realizacja modelu liberalnego w po-lityce społecznej ograniczona była niewielką stopą zamożności społeczeństwa. Zachowywano, więc wiele świadczeń rodzinnych
280 Z. Tyszka (red.), Współczesne rodziny polskie – ich stan i kierunek prze-mian, Poznań, 2004, s. 19-22.
281 Patrz B. Kłos, J. Szymańczyk, Świadczenia na rzecz rodziny w latach 1990-1996, Raport nr 111, Warszawa 1997.
282 Zob. G. Firlit-Fesnak, Rodziny polskie i polityka rodzinna; stan i kierun-ki przemian, dz. cyt., s. 196-197.
gwarantowanych przez państwo. Do najbardziej charakterystycz-nych cech polityki rodzinnej lat 90. w Polsce należy zaliczyć m.in.:
a) zmienność priorytetów rządowych programów polityki rodzin-nej; b) selektywność przyznawanych świadczeń; c) koncentrację na ochronie socjalnej rodzin najuboższych283.
Rozpoczęty w Polsce proces decentralizacji, doprowadził do podziału kompetencji instytucji państwowych w polityce rodzin-nej. Częściowo przejęły je samorządy, organizacje pozarządowe, wreszcie same rodziny. Bardzo duże znaczenie w tym względzie miała przeprowadzona w 1992 roku reforma administracyjna, która w drugiej części (1999), doprowadziła do trójstopniowego podziału administracyjnego kraju, co z punktu widzenia polityki rodzinnej było bardzo pozytywne (powołano Powiatowe Centra Pomocy Rodzinie oraz Gminne Ośrodki Pomocy Rodzinie).
Z dostępnej literatury wynika, że procesom transformacji ustro-jowych aż do 2001 roku, nie towarzyszyła spójna wizja urzeczy-wistniania polityki rodzinnej odpowiadająca nowym realiom poli-tycznym, społecznym i ekonomicznym. Brało się to stąd, że w tym okresie w centrum uwagi były przede wszystkim problemy gospo-darcze, natomiast znacznie mniej uwagi poświęcano problemom polityki społecznej. Innym ważnym mankamentem było również to, iż u steru władzy stawali wciąż nowi zwolennicy przemian, za-równo spadkobiercy dawnego socjalistycznego ustroju, jak również politycy odnoszący się w swej działalności do wartości tradycyj-nych. Dowodem takiego stanu rzeczy jest fakt, że analiza sytua-cji polskich rodzin w postaci Raportu powstała dopiero w 1995, a spójny program polityki rodzinnej opracowano w 1997 roku.
Od kilku już lat w Polsce trwają zabiegi, aby stworzyć opty-malny model polityki rodzinnej, sprzyjającej zarówno wydajności ekonomicznej, zaspokojeniu aspiracji życiowych obojga rodzi-ców, a jednocześnie optymalnej z punktu widzenia potrzeb wy-chowawczych284. W okresie ostatnich kilku lat powstało szereg
283 Zob. G. Firlit-Fesnak, Rodziny polskie i polityka rodzinna; stan i kierun-ki przemian, dz. cyt., s. 195.
284 W ostatnich latach w kontekście pracy socjalnej pojawiły się w Polsce różne koncepcje odwołujące się do mocnych stron grup i społeczności. Nacisk
rozwiązań: warto chociażby w tym miejscu wspomnieć o ustawie wprowadzającej nowe formy opieki nad dziećmi do 3 roku życia, czy też wprowadzenie do polskiego systemu prawa dwutygodnio-wego urlopu ojcowskiego285.
Kierunek, w jakim winna iść obecnie polska polityka proro-dzinna, wiąże się przede wszystkim ze zmianami umożliwiają-cymi dalszą rozbudowę infrastruktury opieki nad dzieckiem.
W debacie publicznej i naukowej nie brakuje głosów dotyczących potrzeby krajowego programu polityki prorodzinnej, która po-zwoliłaby na lepsze łączenie życia rodzinnego z pracą zawodową.
Zdaniem prof. I.E. Kotowskiej, polityka rodzinna po 1989 r. cha-rakteryzuje się niedostatkiem opieki instytucjonalnej. Zauważal-ne jest wciąż przypisywanie ról opiekuńczych niemal wyłącznie kobietom, a państwo nie dba o stworzenie rozwiązań prawnych pozwalających na zrównoważenie odpowiedzialności za opiekę na mężczyznę i kobietę. Autorka wskazuje też na fakt, że dominuje model rodziny z tzw. podwójnym obciążeniem kobiet (najpierw praca, potem dziecko). B. Balcerzak-Paradowska zauważa, że pra-wie połowa samorządów nie jest zadowolona z lokalnej polityki rodzinnej. Pomoc rodzinom oferują Caritas i PCK, brakuje jed-nak organizacji tworzonych przez samych mieszkańców, którzy najlepiej znają swoje problemy286.
kładzie się, zatem na to, by koncentrować się na mocnych stronach rodziny, która znajduje się w sytuacji problemowej. Zob. M. Ciczkowska-Giedziun, Wydobywanie mocnych stron rodziny znajdującej się w sytuacji problemowej, w: Między negacją a afirmacją – czy kryzys oddziaływań pedagogicznych?, red.
J. Rutkowiak, D. Wajsprych, Kraków 2012, s. 112-117.
285 Zob. M. Rusewicz, Polska polityka prorodzinna – wyzwania i zagroże-nia, http://pkpplewiatan.pl/opinie/aktualnosci/2011/1/polska_polityka_pro-rodzinna__wyzwania_i_zagrozenia_ (24.10.2012 r.).
286 Redakcja KAI, Specjaliści debatowali o polityce prorodzinnej, http://ekai.
pl/wydarzenia/polska/x23724/specjalisci-debatowali-o-polityce-prorodzinnej/
(25.10.2012 r.).