Akty zawierające ramy prawne funkcjonowania unii energetycznej

energetycznym zostały ustanowione organy w celu zapewnienia współpracy między operatorami systemów przesyłowych i organami regulacyjnymi m.in. Agencja ds. Współpracy Organów Regulacji Energetyki (ACER), która jest niezależnym organem UE posiadającym osobowość prawną oraz zdolność do czynności prawnych w każdym z państw członkowskich.

Początkowo uprawnienia ACER były dość ograniczone – większość zadań miała charakter rekomendacji i wytycznych dla operatorów, regulatorów lub KE z nielicznymi wyjątkami np.

w przypadku wyłączenia zasady TPA dla nowej infrastruktury połączeń międzysystemowych, ACER podejmuje prawnie wiążącą decyzję, do której regulatorzy krajowi powinni się dostosować. Wobec tak ograniczonych kompetencji zasadnym było wzmocnienie roli i uprawnień ACER, dlatego też w 2019 r. zostało wydane nowe rozporządzenie ustanawiające Agencję Unii Europejskiej ds. Współpracy Organów Regulacji Energetyki³⁰⁶. Poza

305 B. Supernak, KE proponuje, by 40% energii wytwarzanej w UE pochodziło z OZE do 2030,

https://inwestycje.pl/gospodarka/ke-proponuje-by-40-energii-wytwarzanej-w-ue-pochodzilo-z-oze-do-2030/, (dostęp: 08.08.2021).

306 Komisja Europejska, Dekarbonizacja naszego systemu energetycznego w celu osiągnięcia naszych celów klimatycznych, Lipiec 2020

143

kosmetyczną zmianą nazwy kompetencje Agencji zostały wzmocnione i rozszerzone. Przede wszystkim może wydawać decyzje dotyczące następujących kwestii: zatwierdzania warunków i metod stosowanych we wszystkich krajach UE, przewidzianych w kodeksach sieci i w wytycznych; przeglądów obszarów rynkowych; rozstrzygania sporów pomiędzy organami regulacyjnymi w regulacyjnych kwestiach transgranicznych; zwolnienia z pewnych zasad rynku; infrastruktury; kwestii związanych z integralnością i przejrzystością rynku; dla celów wniosków o udzielenie informacji. Dodatkowo do jej podstawowych zadań należy wspieranie organów regulacyjnych w wykonywaniu na poziomie unijnym zadań regulacyjnych w krajach UE oraz w razie potrzeby koordynowanie zadań tych organów i przeprowadzanie mediacji w sporach między nimi oraz ich rozstrzyganie. Dzięki wzmocnieniu kompetencji ACER może ona skuteczniej czuwać nad integracją wewnętrznego rynku energii w ramach unii energetycznej, jednak w dalszym ciągu to państwa członkowskie a dokładniej Rada Organów Regulacyjnych składająca się z regulatorów z państw członkowskich sprawuje nadzór merytoryczny nad pracami Agencji. Oznacza to, że proces integracji wewnętrznego rynku energii pozostaje pod kontrolą organów regulacyjnych z państw UE³⁰⁷. Sytuacja ta pozwala na stwierdzenie, że Agencja nie jest w pełni niezależnym ogólnoeuropejskim operatorem energetycznym jaki chciała stworzyć Komisja Europejska w celu nadzoru unijnego rynku energii.

Z punktu widzenia unii energetycznej najistotniejszym z aktów prawnych Pakietu Zimowego jest rozporządzenie w sprawie zarządzania unią energetyczną³⁰⁸. Określa ono niezbędne podstawy prawne pozwalające na skuteczne zarządzanie unią energetyczną i jej funkcjonowanie. Rozporządzenie ustanawia mechanizm zarządzania, którego podstawowym celem jest wdrożenie strategii i środków służących realizacji założeń i osiągnięciu celów unii energetycznej, pobudzenie współpracy między państwami członkowskimi, zapewnienie terminowości, przejrzystości, dokładności, spójności, porównywalności i kompletności składania przez Unię i jej państwa członkowskie sprawozdań do Sekretariatu UNFCCC i Porozumienia Paryskiego oraz przyczynianie się do większej pewności regulacyjnej i do

https://ec.europa.eu/commission/presscorner/api/files/attachment/869626/Energy_factsheet_PL.pdf.pdf (dostęp:01.09.2021)

307 Sukces negocjatorów Ministerstwa Energii w sprawie nowych kompetencji Europejskiej Agencji Regulatorów Energii (ACER), https://www.gov.pl/web/aktywa-panstwowe/sukces-negocjatorow-ministerstwa-energii-w-sprawie-nowych-kompetencji-europejskiej-agencji-regulatorow-energii-acer, (dostęp: 24.01.2021).

308Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/1999 z dnia 11 grudnia 2018 r. w sprawie zarządzania

144

większej pewności dla inwestorów oraz do pełnego wykorzystania możliwości rozwoju gospodarczego, stymulowania inwestycji, tworzenia miejsc pracy i spójności społecznej.

Mechanizm opiera się przede wszystkim na: strategiach długoterminowych, zintegrowanych krajowych planach w dziedzinie energii i klimatu obejmujących okresy dziesięcioletnie, począwszy od okresu 2021–2030, na odpowiadających im przygotowywanych przez państwa członkowskie zintegrowanych krajowych sprawozdaniach z postępów w dziedzinie energii i klimatu oraz na zintegrowanym systemie monitorowania przez Komisji.

Rozporządzenie zobligowało państwa członkowskie do opracowania zintegrowanych krajowych planów w dziedzinie energii i klimatu do dnia 31.12.2019 r. Kolejne plany będą opracowywane w odstępie 10 lat. Krajowe plany w dziedzinie energii i klimatu zawierają główne założenia, cele i wkłady poszczególnych państw członkowskich w realizację unii energetycznej i pomagające w realizacji celów unijnych przede wszystkim w ramach polityki klimatyczno-energetycznej do 2030 r. oraz Porozumienia Paryskiego. Zintegrowane krajowe plany po złożeniu podlegają ocenie Komisji, która w szczególności stwierdza czy cele, założenia i wkłady są wystarczające do zbiorczego osiągnięcia celów unii energetycznej oraz do osiągnięcia celów unijnych na rok 2030. Krajowe plany do dnia 30 czerwca 2024 roku powinny zostać zaktualizowane i przedłożone Komisji, a następnie aktualizuje się je co 10 lat począwszy od 1 stycznia 2034 r. Jednak po złożeniu zintegrowanych planów przez państwa członkowskie okazało się, że wytyczne zawarte w rozporządzeniu oraz w załączniku odnośnie schematu przygotowywania planów nie były dość sprecyzowane np. odnośnie minimalnych wymogów co do długości opisów lub ich szczegółowości. Bardzo często brakowało w nich oczekiwanego poziomu szczegółowości oraz ilościowego określenia polityk i środków³⁰⁹.

Rozporządzenie obliguje państwa członkowskie do przeprowadzania konsultacji publicznych oraz organizacji wielopoziomowego dialogu w dziedzinie energii i klimatu, w którym mogą uczestniczyć zarówno samorządy lokalne, organizacje społeczne, przedsiębiorcy jak też ogół społeczeństwa. W pierwszym przypadku wszystkie państwa członkowskie w pewnej części wywiązały się z obowiązku. Konsultacje społeczne zostały przeprowadzone albo w ramach ankiety (tj. odpowiadania na pytania wielokrotnego wyboru) lub dokumentów konsultacyjnych skupiających się jedynie na niektórych obszarach, a w niektórych państwach (np. Szwecji i Holandii) zainteresowane podmioty mogły przekazywać ogólne opinie na temat

309 LIFE PlanUp (2021) Gotowi na porażkę/osiągniecie celu 55: Doświadczenia płynące z krajowych planów w dziedzinie energii i klimatu na drodze do uczynienia Europy neutralną dla klimatu 2021.

145

planu³¹⁰. Natomiast w zakresie wielopoziomowego dialogu dotyczącego klimatu i energii niektóre państwa całkowicie zignorowały postanowienia wynikające z rozporządzenia. Jak podają autorzy projektu LIFE PlanUp finansowanego ze środków Komisji Europejskiej żadne z państw uczestniczących w projekcie tj. Rumunia, Włochy, Hiszpania, Węgry i Polska nie uruchomiło takiego dialogu.

Przede wszystkim jednak rozporządzenie ustanawia współpracę regionalną pomiędzy państwami członkowskimi jeszcze przed ukończeniem krajowych planów. Każde państwo członkowskie określa możliwości współpracy regionalnej i zasięga opinii sąsiadujących państw członkowskich, w tym na forach współpracy regionalnej. Co więcej, w ostatecznych zintegrowanych planach państwa członkowskie biorą pod uwagę otrzymane komentarze od innych państw członkowskich i muszą wyjaśnić w jaki sposób uwagi te zostały uwzględnione.

Państwa członkowskie zostały zobligowane do opracowania i przedłożenia Komisji strategii długoterminowych obejmujących okres co najmniej 30 lat. Obejmują przede wszystkim łączną redukcję emisji gazów cieplarnianych, zmiany użytkowania gruntów i leśnictwa (LULUCF), postępy w przechodzeniu na gospodarkę niskoemisyjną, oczekiwany społeczno-gospodarczy wpływ środków obniżania emisyjności oraz powiązania z innymi długoterminowymi krajowymi założeniami.

Państwa członkowskie mają obowiązek składać sprawozdania z wdrażania swoich zintegrowanych planów krajowych co dwa lata. Sprawozdania składane są w formie zintegrowanego krajowego sprawozdania z postępów w dziedzinie energii i klimatu, obejmującego wszystkie pięć kluczowych wymiarów unii energetycznej. Na podstawie sprawozdań Komisja dokonuje oceny postępów na poziomie unijnym w realizacji założeń unii energetycznej oraz postępów poszczególnych państw członkowskich. Dodatkowo dokonuje oceny w zakresie ogólnego wpływu lotnictwa na klimat na świecie, ogólnego wpływu polityk i środków przewidzianych w zintegrowanych krajowych planach w dziedzinie energii i klimatu na funkcjonowanie unijnych środków w dziedzinie polityki klimatyczno-energetycznej oraz ogólnego wpływu polityk i środków przewidzianych w zintegrowanych krajowych planach w dziedzinie energii i klimatu na funkcjonowanie unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji (EU ETS) oraz na równowagę popytu i podaży uprawnień do emisji na europejskim rynku emisji dwutlenku węgla. Do celów sprawozdawczości, a także dla ułatwienia kontaktu pomiędzy Komisją a państwami członkowskimi utworzono E-platformę wspierającą

310 Ibidem.

146

współpracę między państwami członkowskimi oraz ułatwiającą publiczny dostęp do informacji. Dodatkowo Komisja zobligowana jest do przedkładania Parlamentowi Europejskiemu i Radzie sprawozdania na temat stanu unii energetycznej do dnia 31 października każdego roku.

Rozporządzenie nakłada wymóg ustanowienia krajowych i unijnych systemów wykazów gazów cieplarnianych. Na szczeblu UE zajmuje się tym Komisja, która zarządza nimi, prowadzi je oraz dąży do ich ulepszania. Państwa członkowskie i Komisja mają obowiązek prowadzić także, odpowiednio, krajowe i unijne systemy służące sprawozdawczości w zakresie polityk i środków oraz prognoz dotyczących antropogenicznych emisji gazów cieplarnianych z różnych źródeł i pochłaniania emisji przez pochłaniacze.

Rozporządzenie szczególnie angażuje Komisję Europejską do koordynacji, monitorowania, sprawozdawczości oraz zarządzania unią energetyczną. Przede wszystkim uprawnia Komisję do przyjmowania aktów delegowanych w celu zmiany ogólnych ram wzoru zintegrowanych krajowych planów w dziedzinie energii i klimatu, z myślą o dostosowaniu tego wzoru do zmian w ramach polityki energetyczno-klimatycznej UE bezpośrednio i wyraźnie powiązanych z wkładami Unii wynikającymi z Ramowej konwencji ONZ w sprawie zmian klimatu (UNFCCC) i z Porozumienia Paryskiego oraz o określaniu istotnych wymogów dotyczących unijnego systemu wykazów i utworzenia rejestrów.

Rozporządzenie o zarządzaniu unią energetyczną ustanawia zasady tworzenia i funkcjonowania unii energetycznej. Wyznacza kierunek dalszych działań – od współpracy regionalnej do osiągnięcia unii energetycznej. Wzmocniony system zarządzania unią energetyczną ma za zadanie ujednolicić, scentralizować oraz uprościć sprawozdawczość, raportowanie i podejmowanie działań w zakresie unii energetycznej³¹¹. Natomiast zintegrowane krajowe plany energetyczno-klimatyczne mają na celu przede wszystkim wspomóc osiągnięcie celów określonych na 2030 r. i w kolejnych latach. Stanowią także istotny wyznacznik dla inwestorów oraz innych uczestników rynku energii odnośnie dalszych planów realizacji polityki energetycznej. Rozporządzenie wyznacza nowy sposób planowania polityk krajowych, które muszą być zgodne z celami energetyczno-klimatycznymi. Nie bez znaczenia jest fakt, że Komisja Europejska wybrała rozporządzenie a nie dyrektywę. Wybierając rozporządzenie, ustanowione obowiązki są bezpośrednio wiążące dla państw członkowskich w

311 A. Gawlikowska-Fyk, Zarządzanie unią energetyczną – transfer kompetencji do UE, Biuletyn PISM Nr 113 (1686), 22.08.2018

147

momencie przyjęcia i nie dają swobody odnośnie metod i środków oraz transpozycji do porządku prawnego państw członkowskich³¹².

4.2.5. Akty prawne realizujące politykę energetyczno-klimatyczną unii