Charakter współpracy transgranicznej na pograniczu polsko-rosyjsko-litewskim

Współpraca na pograniczu Polski, Litwy i Rosji realizowana była w programie trójstronnym w ramach Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa i Partnerstwa 2007-2013. Wyróżniał się on bardzo dużą powierzchnią³⁶, ponad 156 tys. km², a przez to bardzo zróżnicowanymi uwarunkowaniami przyrodniczymi i społeczno-gospodarczymi. Program obejmował obszary bardzo od siebie odległe, jak np.

Trójmiasto, Bydgoszcz, Białystok i litewskie miasta Kłajpeda czy Kowno (pomiędzy którymi odległość w linii prostej wynosi kilkaset kilometrów)³⁷. Ponadto program objął cały Obwód Kaliningradzki, specyficzną jednostkę terytorialną z uwagi na rolę w Federacji Rosyjskiej oraz położenie i uwarunkowania rozwoju społeczno-ekonomicznego. Status członka Federacji Rosyjskiej wpływał m.in. na bardzo duży dystans administracyjny między nim a regionami polskimi i litewskimi. Do pozostałych, istotnych barier współpracy należy zaliczyć m.in. silną formalizację granicy Rosji z Polską i Litwą z uwagi na fakt, iż stanowi ona zewnętrzną granicę UE i strefy Schengen. Towarzyszyły temu przeszkody natury politycznej (geopolitycznej) i ich konsekwencje (np. ograniczenia dla małego ruchu granicznego, czy też handlu).

Dodatkowo jednostki lokalne w Obwodzie Kaliningradzkim były silniej uzależnione od szczebli wyższych, szczególnie w wymiarze finansowym.

Biorąc pod uwagę strukturę tematyczną współpracy transgranicznej zdecydowanie udział stanowiły projekty z zakresu wsparcia turystyki (ok. 18%), przy tym był on nieznacznie wyższy niż średnio w kraju (Ryc. 50). Przyczynił się do tego w dużej mierze potencjał turystyczny obszaru warunkowany szeregiem walorów przyrodniczych (m.in. obszary nadmorskie, pojezierza, tereny leśne, tereny bagienne) oraz antropogenicznych (m.in. zabytki Gdańska, zamki krzyżackie na całym obszarze, Kanał Augustowski). Dodatkowo było to konsekwencją potrzeb związanych z koniecznością intensywnego rozwoju infrastruktury turystycznej, a także promocji turystyki. Ważną rolę odgrywały przedsięwzięcia z zakresu ochrony środowiska (ok.

11%), co należy ocenić pozytywnie z uwagi na wiele obszarów cennych przyrodniczo i objętych ochroną (osiem parków narodowych), w tym także występujących na styku sąsiadujących krajów, jak np. transgraniczny park narodowy (Białowieski Park Narodowy). Powyższe zakresy tematyczne były zgodne z zapisami priorytetów programu współpracy dla pogranicza Polski, Rosji i Litwy. Pomimo znacznych możliwości realizacji projektów transportowych (pierwszy priorytet zakładał projekty

36 W ogólnej powierzchni obszaru wsparcie prawie połowę stanowiły regiony przyległe do jednostek NUTS3 wzdłuż granicy funkcjonujących w programie według reguły 20%.

37 Pewne wątpliwości co do zasadności może budzić utworzenie programu trójstronnego łączącego regiony przygranicze z Polski, Rosji i Litwy (w efekcie powstał program o bardzo dużym obszarze wsparcia), biorąc pod uwagę, iż współpraca polsko-litewska była realizowana osobno w ramach programu Litwa-Polska. W ramach współpracy w Interreg VA 2014-2020 realizowane są na tym pograniczu dwa osobne programy: ‘Polska – Rosja’ i ‘Polska-Litwa’.

w sferze środowiska i transportu z alokacją ok. 50% całości programu³⁸), tego rodzaju działań zrealizowano względnie niewiele, stanowiły one ok. 7% ogólnej ich liczby.

Jakkolwiek przez obszar pogranicza przebiegają ważne korytarze transportowe, to jednak jest on bardzo słabo powiązany wewnętrznie. Również pomimo zapisów programowych związanych z poprawą infrastruktury oświatowej, projektów w tym zakresie było względnie niewiele (ok. 5%). Znaczny udział stanowiły natomiast przedsięwzięcia dotyczące poprawy infrastruktury ochrony zdrowia (prawie 11%) i pozostałej infrastruktury społecznej (10%). Generalnie widoczna była więc zdecydowana przewaga projektów inwestycyjnych nastawionych na rozwój i poprawę bazy materialnej w sferze społecznej. Charakterystyczne było bardzo niewielkie znaczenie działań mających na celu rozwój kapitału ludzkiego oraz wsparcie przedsiębiorczości co z punktu widzenia potrzeb obszaru (m.in. wysokie bezrobocie, niski poziom aktywności społeczności lokalnych) należy ocenić negatywnie.

W zakresie projektów tzw. ‘miękkich’ znaczniejszy udział miały imprezy kulturalne i edukacyjne (po ok. 5%). Należy podkreślić, iż przy istotnych barierach politycznych i administracyjnych we współpracy ze stroną rosyjską, realizacja działań inwestycyjnych była relatywnie łatwiejsza, niż projektów ‘miękkich’ wymagających znacznego zaangażowania aktorów lokalnych. Miało to swoje przełożenia na strukturę beneficjentów zaangażowanych we współpracę (Ryc. 51). Dużo mniejszą rolę niż średnio w kraju odgrywały jednostki administracji lokalnej, z kolei większą - jednostki finansowane z budżetu państwa oraz jednostki organizacyjne samorządu (głównie regionalnego). Z uwagi na słabość sektora pozarządowego, szczególnie po rosyjskiej stronie, stowarzyszenia i fundacje miały względnie niewielkie znaczenie dla współpracy. Prawie w ogóle nie występowały euroregiony, związki samorządów i kościoły. Biorąc pod uwagę główny przedmiot działalności beneficjentów charakterystyczny był względnie wyższy niż na innych pograniczach udział jednostek ze sfery ochrony zdrowia (ok. 10%) oraz nauki i badań (ok. 7,5%). Porównując struktury beneficjentów w układzie poszczególnych państw wyraźnie wyższy był udział administracji centralnej po stronie rosyjskiej. Było to konsekwencją ich organizacyjnych oraz finansowych możliwości pokonywania barier współpracy związanych z dużą formalizacją granicy z Rosją. Dotyczyło to zresztą nie tylko administracji centralnej, ale także jednostek sfery kultury, ochrony zdrowia i nauki, które w przypadku badanego pogranicza były w większości dużymi organizacjami finansowanymi głównie z budżetu państwa (a nie lokalnymi stowarzyszeniami i małymi domami kultury, jak np. na pograniczu południowym). Charakterystyczny był znikomy udział jednostek działających w sferze otoczenia biznesu, które z reguły wchodzą w skład sektora prywatnego. Również w odniesieniu do sfery ochrony środowiska zdecydowana większość przedsięwzięć była realizowana przez administrację publiczną.

38 Drugi priorytet programu zakładał wsparcie rozwoju turystyki, wzmocnienie potencjału ludzkiego przez poprawę dostępu do usług społecznych, wsparcie konkurencyjność przedsiębiorstw oraz planowanie przestrzenne i społeczno-gospodarcze.

0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20 Energia

Poprawa dostępu do zatrudnienia Transport pozostały Dokumenty strategiczne Pozostałe imprezy tematyczne Adaptacyjność pracowników i firm Społeczeństwo informacyjne Poprawa jakości i dostępności do kształcenia Poprawa systemów kształcenia Imprezy wielotematyczne Imprezy edukacyjne Inne Promowanie partnerstw Dziedzictwo kulturowe Rewitalizacja Ścieżki rowerowe Infrastruktura ochrony zdrowia Pozostała infrastruktura społeczna Potencjał ludzki w zakresie B+R Infrastruktura oświatowa Badanie i rozwój firm Infrastruktura kulturalna Imprezy kulturalne Ochrona środowiska Infrastruktura bezpieczeństwa publicznego Drogi Wsparcie usług turystycznych

wszystkie programy Litwa-Polska-Rosja

Ryc. 50. Projekty realizowane na pograniczach Polski oraz w ramach programu Litwa - Polska - Rosja 2007-2013 według kategorii interwencji, stan w 2016 r. (%).

Źródło: opracowanie własne na podstawie danych Ministerstwa Rozwoju i WST.

A

0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50

euroregiony stowarzyszenia i

związki jst jst poziomu regionalnego jednostki finansowane z budżetu państwa

stowarzyszenia i fundacje samorządowe jednostki

organizacyjne jst poziomu lokalnego

beneficjenci polscy beneficjenci zagraniczni

B

0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50

parki narodowe edukacja (bez wyższej) euroregiony ochrona środowiska opieka społeczna otoczenie biznesu związki i stowarzyszenia jst administracja centralna inne jst poziomu regionalnego turystyka, sport nauka i badania kultura służba zdrowia jst poziomu lokalnego

beneficjenci polscy beneficjenci zagraniczni

Ryc. 51. Struktura beneficjentów programu Litwa - Polska - Rosja 2007-2013 według kategorii formalno-prawnych (A) oraz przedmiotu działalności (B), stan w 2016 r. (%).

Źródło: opracowanie własne na podstawie danych WST programu.

Rozmieszczenie przestrzenne beneficjentów zaangażowanych we współpracę na pograniczu charakteryzowało się bardzo małą ich liczbą i niską aktywnością, przy wyraźnej dominacji jednostek rosyjskich (Ryc. 52). Instytucje z Litwy oraz z Polski brały udział w niewielu projektach. Mogło to być konsekwencją faktu, iż polskie i litewskie pogranicze objęte było osobnymi programami współpracy transgranicznej, a dla Obwodu Kaliningradzkiego był to jedyny program transgraniczny. Efektem tego była więc większa mobilizacja instytucji rosyjskich niż litewskich i polskich.

Czynnikiem ograniczającym aktywność były też zapewne problemy w realizacji projektów w konsorcjach instytucji z tych trzech państw³⁹.

0 20 40 60 Obszar wsparcia Granice państwowe Liczba projektów według beneficjentów

8 1 16

km Ryc. 52. Rozmieszczenie instytucji według liczby projektów realizowanych w ramach

programu współpracy transgranicznej Litwa – Polska – Rosja 2007-2013.

Źródło: opracowanie własne na podstawie danych WST programu.

Istotnym uwarunkowaniem w tym kontekście była niska gęstość zaludnienia oraz gęstość sieci osadniczej obszaru oraz koncentracja aktywności gospodarczej, społecznej, naukowej, itd. w głównych i mocno ograniczonych przestrzennie (tj.

Trójmiasto, Kaliningrad, Kaunas, Klaipeda).

39 Niesprzyjające było także bardzo późne rozpoczęcie wdrażania programu współpracy, uzgodnienia jego zapisów trwały bardzo długo i w efekcie został on zatwierdzony przez Komisję Europejską dopiero w grudniu 2008 r.)

W wymiarze przestrzennym współpraca na pograniczu była zdominowana przez Kaliningrad (głównie z uwagi na aktywność administracji regionalnej i Uniwersytetu im. Immanuela Kanta). Relatywnie dużą liczbą projektów realizowano w rosyjskiej gminie Ozersk zlokalizowana w pobliżu granicy polsko-rosyjskiej, ok. 25 km od przejścia granicznego Gołdap-Gusiew. Wyróżnić należy także litewską Kłajpedę, w której swoją działalność prowadziło szereg instytucji, ponadto rosyjskie Neman i Sovetsk przy granicy rosyjsko-litewskiej oraz litewskie miasto Pagegiai. Po stronie polskiej jedynie nieznaczną aktywnością wyróżniało się Trójmiasto oraz Stegna, Sztutowo i Krynica Morska.

Czynnik bliskość granicy nie odgrywał istotnej roli w nawiązywaniu współpracy (z nielicznymi wyjątkami), znaczna część instytucji pochodziła przede wszystkim z największych miast obszaru i tam też koncentrowała się realna współpraca. Potwierdza to negatywny wpływ silnej formalizacji granicy zewnętrznej UE i strefy Schengen na kreowanie współpracy w obszarach bezpośrednio sąsiadujących ze sobą.

Mała liczba beneficjentów w stosunku do relatywnie dużego budżetu programu może wskazywać na realizację przez nich projektów dużych, o znacznych kwotach dofinansowania. Jednocześnie jednak przekłada się na niską gęstość współpracy, czego efektem jest mocno ograniczony terytorialnie, "wyspowy" jej charakter i prawdopodobnie bardzo słaba percepcja współpracy przez społeczności lokalne.

Należy podkreślić, iż bardzo duża powierzchnia obszaru wsparcia (poszerzona dodatkowo w ramach reguły 20%) w ogóle nie przełożyła się na zwiększenie aktywności instytucji. Szczególnie było to widoczne w przypadku podregionów znacznie oddalonych od granicy, jak np. podregion słupski, czy litewski Telsiais, z których pochodzili jedynie pojedynczy beneficjenci albo w których w ogóle nie stwierdzono jednostek współpracy, jak np. w podregionach bydgoskim, toruńsko-włocławskim, czy też litewskim Siauliais. Wskazuje to, iż przyjęcie tak dużego zasięgu obszaru wsparcia było nieuzasadnione i nie powinno być kontynuowane w przyszłości.

4.6.2. Sieci współpracy transgranicznej na pograniczu