Charakter współpracy transgranicznej na pograniczu polsko-ukraińsko-białoruskim

Analizując charakter współpracy transgranicznej na wschodnim pograniczu Polski można stwierdzić występowanie szeregu prawidłowości zarówno w odniesieniu do zakresu tematycznego, jak i struktur beneficjentów zrealizowanych projektów.

Biorąc pod uwagę zakres tematyczny wspólnych przedsięwzięć zauważalna była, tak jak na innych pograniczach w Polsce, dominacja projektów zorientowanych na wsparcie usług turystycznych (ok. 14%) (Ryc. 38). Specyfiką pogranicza był wyraźnie wyższy, niż średnio w kraju, udział przedsięwzięć z zakresu ochrony zdrowia (prawie 12%), pozostałej infrastruktury społecznej (ok. 9%) i potencjału ludzkiego w zakresie badań i rozwoju (ok. 8%). Dotyczyło to też częściowo projektów z zakresu infrastruktury bezpieczeństwa publicznego (ok. 9%) i ochrony środowiska (ok. 8%).

Zauważalna była natomiast bardzo mała liczba różnego rodzaju imprez (m.in. imprezy kulturalne stanowiły niespełna 1%, przy ponad 6% dla wszystkich pograniczy) oraz działań związanych z promowaniem partnerstw i budową ścieżek rowerowych (około sześciokrotnie mniejszy udział). Mniej było także przedsięwzięć w obrębie infrastruktury kulturalnej, oświatowej oraz dziedzictwa kulturalnego.

Zdecydowana dominacja projektów infrastrukturalnych (w tym głównie z zakresu infrastruktury społecznej oraz rozwoju potencjału straż pożarnej i policji) wynikała z faktu, iż działania te były realizowane głównie przez jednostki administracji publicznej. Ponadto była efektem centralizacji systemu administracyjnego na Białorusi i Ukrainie oraz silnej formalizacji granicy państwowej, która stanowiła zewnętrzną granicą UE i strefy Schengen. Różnorodne bariery rozwoju współpracy były w tych warunkach łatwiejsze do pokonania dla instytucji administracji rządowej lub administracji terytorialnej, niż dla lokalnych stowarzyszeń czy instytucji kultury.

Potencjał przyrodniczy i kulturowy pogranicza wschodniego jest bardzo duży (biorąc pod uwagę m.in. liczne obszary bardzo cenne przyrodniczo oraz występowanie szeregu walorów kulturowych, w tym warunkowanych obecnością mniejszości narodowych). Stanowi to o atrakcyjności turystycznej tych obszarów. Natomiast z pewnością znacząco niedostosowany do tego potencjału był poziom zagospodarowania (także turystycznego), szczególnie po stronie białoruskiej i ukraińskiej. Stąd potrzeby w zakresie wsparcia usług turystycznych były bardzo duże, natomiast uwarunkowania polityczne, administracyjne i gospodarcze w istotny sposób ograniczały możliwości ich kształtowania (wpływające też w efekcie na rozwój turystyki transgranicznej).

Pozytywnym zjawiskiem był relatywnie znaczny udział projektów z zakresu potencjału ludzkiego, badań i rozwoju firm realizowanych głównie przez instytucje naukowe. Również pozytywnie ocenić należy rolę przedsięwzięć związanych z ochroną środowiska, jakkolwiek biorąc pod uwagę dużą wartość przyrodniczą znacznych obszarów pogranicza i istotnych potrzeb związanych z ich zagospodarowaniem i ochroną wydaje się, iż powinna być ona jeszcze większa.

0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 Energia

Poprawa dostępu do zatrudnienia Transport pozostały Dokumenty strategiczne Pozostałe imprezy tematyczne Adaptacyjność pracowników i firm Społeczeństwo informacyjne Poprawa jakości i dostępności do kształcenia Poprawa systemów kształcenia Imprezy wielotematyczne Imprezy edukacyjne Inne Promowanie partnerstw Dziedzictwo kulturowe Rewitalizacja Ścieżki rowerowe Infrastruktura ochrony zdrowia Pozostała infrastruktura społeczna Potencjał ludzki w zakresie B+R Infrastruktura oświatowa Badanie i rozwój firm Infrastruktura kulturalna Imprezy kulturalne Ochrona środowiska Infrastruktura bezpieczeństwa publicznego Drogi Wsparcie usług turystycznych

wszystkie programy Polska-Białoruś-Ukraina

Ryc. 38. Projekty realizowane na pograniczach Polski oraz w ramach programu Polska - Białoruś - Ukraina 2007-2013 według kategorii interwencji, stan w 2016 r. (%).

Źródło: opracowanie własne na podstawie danych Ministerstwa Rozwoju i WST.

A

0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50

brak danych jst poziomu regionalnego kościoły i zw. wyznaniowe pozostałe jednostki finansów prywatnych euroregiony samorządowe jednostki organizacyjne stowarzyszenia i fundacje jednostki finansowane z budżetu państwa jst poziomu lokalnego

beneficjenci polscy beneficjenci zagraniczni

B

0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50

edukacja (bez wyższej) gospodarka komunalna ochrona środowiska działalność religijna firmy jst poziomu regionalnego inne euroregiony opieka społeczna turystyka, sport kultura służba zdrowia nauka i badania otoczenie biznesu administracja centralna jst poziomu lokalnego

beneficjenci polscy beneficjenci zagraniczni

Ryc. 39. Struktura beneficjentów programu Polska - Białoruś-Ukraina 2007-2013 według kategorii formalno-prawnych (A) oraz przedmiotu działalności (B), stan w 2016 r. (%).

Źródło: opracowanie własne na podstawie danych Ministerstwa Rozwoju.

Zidentyfikowana dominacja projektów infrastrukturalnych stanowiła konsekwencję istniejących bardzo dużych potrzeb, szczególnie w zakresie rozbudowy infrastruktury społecznej, drogowej i środowiskowej. Była ona także wynikiem istniejącego układu instytucjonalnego związanego z instytucjami administracji publicznej oraz jednostkami finansowanymi z budżetu państwa, dominującymi w strukturze beneficjentów, które preferowały przedsięwzięcia infrastrukturalne.

W strukturze beneficjentów współpracy transgranicznej widoczne były pewne specyficzne cechy (Ryc. 39). Jakkolwiek podobnie jak na pozostałych pograniczach dominowała administracja terytorialna, to jej udział był zauważalnie niższy, szczególnie po ukraińskiej i białoruskiej stronie. Większą rolę natomiast odgrywały jednostki finansowane z budżetu państwa, co wynikało m.in. z silnej centralizacji struktur administracyjnych w tych państwach (szczególnie na Białorusi) oraz słabości samorządności terytorialnej lub wręcz zupełnego jej braku (Białoruś). Porównywalny ze średnią krajową i relatywnie wysoki był udział stowarzyszeń i fundacji, co stanowiło efekt ich dużej aktywności na po stronie ukraińskiej oraz polskiej (w tym w szczególności w sferze ekologii).

Biorąc pod uwagę struktury przedmiotowe beneficjentów można zauważyć, iż największe znaczenie miały instytucje władzy publicznej, z czego administracja centralna odgrywała ważniejszą rolę po stronie białoruskiej i ukraińskiej, natomiast administracja lokalna - po stronie polskiej. Relatywnie wysoki w relacji do reszty kraju był udział jednostek naukowych i służby zdrowia (finansowanych z budżetu państwa w białoruskiej i ukraińskiej części pogranicza), oraz instytucji otoczenia biznesu (aktywnych zwłaszcza po polskiej i ukraińskiej stronie pogranicza). Na podstawie uzyskanych wyników można stwierdzić, iż w sytuacji, gdy jednostki samorządu terytorialnego (czy też generalnie administracji lokalnej) są relatywnie słabe, a słabość ta wynika z ich wyposażenia kompetencyjnego, większe znaczenie odgrywają pozostałe instytucje (sektora rządowego, jak i pozarządowego). Natomiast tam, gdzie ich posiadają one duże uprawnienia kompetencyjne i realizują szeroki zakres zadań widoczna jest tendencja do dominowania przez nie struktur współpracy.

Głównym czynnikiem kształtującym rozkład przestrzenny beneficjentów współpracy (co w większości przypadków było tożsame z miejscem realizacji projektów) była obecność dużych ośrodków miejskich (Ryc. 40). Koncentracja beneficjentów w największych miastach pogranicza oraz wokół nich była obserwowana m.in. w odniesieniu do Lublina, Rzeszowa, Lwowa, Grodna, Łucka, Brześcia, Białej Podlaski (przy tym można zauważyć, iż istniejący potencjał współpracy nie wykorzystał Białystok). Nie obserwowano przy tym znaczącej koncentracji przestrzennej w kontekście całego obszaru pogranicza. Czynnik bliskości granicy nie odgrywał istotnej ważnej roli w inicjowaniu współpracy - co interesujące, również obecność przejść granicznych, jakkolwiek zaznaczająca się w rozkładzie przestrzennym, również miała charakter drugorzędny. Większa koncentracja beneficjentów występowała jedynie w okolicach Hrubieszowa i Włodzimierza Wołyńskiego (przejście graniczne Zosin-Uściług), Brześcia i Białej Podlaskiej, które łączy droga przez Terespol oraz Jaworowa (po stronie ukraińskiej) w pobliżu przejścia w Korczowej. Jedynie pojedyncze projekty realizowane były w Dorohusku i Włodawie.

Podkreślić należy relatywnie dużą koncentrację beneficjentów w rejonie Puszczy

Białowieskiej, co świadczy o istotnej roli w tym wypadku czynnika przyrodniczego i ochrony środowiska w rozwoju współpracy transgranicznej.

0 60 km

Obszar wsparcia Granice państwowe Liczba projektów

według beneficjentów 8 1 16

Ryc. 40. Rozmieszczenie instytucji według liczby projektów realizowanych w ramach programu współpracy transgranicznej Polska – Białoruś – Ukraina 2007-2013.

Źródło: opracowanie własne na podstawie danych MR.

Obserwowane małe znaczenie bliskości granicy wynikały z wielkości obszaru wsparcia na pograniczu wschodnim (powierzchnia 316,3 tys. km², maksymalna odległość od granicy przekraczająca 500 km). Było także konsekwencją bardzo silnej formalizacji granicy państwowej. W przypadku słabej przepuszczalności granicy (w tym m.in. ograniczenia możliwości jej przekraczania tylko do przejść granicznych, wymogów wizowych, itd.) oraz słabej dostępności transportowej, jej bliskość nie

stanowiła istotnego czynnika aktywizującego potencjalnych beneficjentów. Elementem w ograniczonym stopniu wpływającym na lokalizacją układu instytucjonalnego współpracy była bliskość przejść granicznych.

4.4.2. Sieci współpracy transgranicznej na pograniczu