zagrożeń bezpieczeństwa powszechnego
2. ciągłość działania a funkcjonowanie administracji publicznej
Istnieje wiele sposobów definiowania administracji publicznej8. Jedno z właściwych określeń traktuje o zespole działań, czynności i przedsięwzięć organizatorskich i wykonawczych, które są prowadzone celem realizacji interesu publicznego przez różne podmioty, organy oraz instytucje na podstawie regulacji prawnych9. W przedstawionym
8 Szerzej: E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 2006, s. 19–24.
9 Por. H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna. Zagadnienia ogóle, Warszawa 1999, s. 79. Źródło: opracowanie własne
2. ciągłość działania a funkcjonowanie administracji publicznej
istnieje wiele sposobów definiowania administracji publicznej8. jedno z wła-ściwych określeń traktuje o zespole działań, czynności i przedsięwzięć
zatorskich i wykonawczych, które są prowadzone celem realizacji interesu pu-blicznego przez różne podmioty, organy oraz instytucje na podstawie regulacji prawnych9. w przedstawionym sposobie rozumienia przejawia się systemowy charakter przedmiotu rozważań, do czego nawiązuje wprost kolejna definicja. Mówi ona o tym, że administracja to system złożony z ludzi zorganizowanych z ukierunkowaniem na stałą, systematyczną i perspektywiczną realizację do-bra wspólnego ujmowanego w świetle misji publicznej, która polega głównie na praktycznym wdrażaniu w życie regulacji ustawowych, przy czym ludzie współtworzący omawiany system są wyposażeni we władztwo państwowe oraz środki materialno-techniczne niezbędne z punktu widzenia realizacji swo-ich zadań10.
w nawiązaniu do powyższego, wyróżnić można następujące cechy admini-stracji publicznej (m.in.)11:
• złożoność ilościowo-jakościową,
• prowadzenie działalności w imieniu państwa oraz w interesie publicznym, • posiadanie władztwa administracyjnego,
• prowadzenie działalności na podstawie regulacji prawnych, • ciągłość i stabilność działań,
• organizacyjne oddziaływanie na życie społeczne w odniesieniu do właści-wości terytorialnej,
• monopolistyczność.
wymienione cechy nakreślają kontekst organizacyjny administracji publicznej. Świadczą o jej istotnym udziale w perspektywie materializacji najważniejszych potrzeb publicznych. z oczywistych przyczyn jedną z takich potrzeb oraz kon-stytucyjnym obowiązkiem państwa (w tym administracji publicznej działającej w imieniu państwa) jest zapewnienie bezpieczeństwa jego obywatelom. stąd też nie powinna dziwić najwyższa ranga organów administracji publicznej w zarzą-dzaniu bezpieczeństwem (państwa, narodowym, wewnętrznym, publicznym, społecznym, powszechnym, ekonomicznym, militarnym itd.). na uwagę zasługuje chociażby fakt, że system zarządzania kryzysowego składa się wyłącznie z tego rodzaju podmiotów12.
w świetle przedstawionej roli administracji publicznej jeszcze jedna jej cecha zdaje się wyróżniać na tle pozostałych. to ciągłość i stabilność działań. skoro
9 por. H. izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna. Zagadnienia ogóle, warszawa 1999, s. 79.
10 por. z. niewiadomski (red.), Prawo administracyjne. Część ogólna, warszawa 2007, s. 29.
11 por. j. zimmermann, Prawo administracyjne, warszawa 2010, s. 29; e. Ura, Prawo
admini-stracyjne, warszawa 2010, s. 86.
12 Ustawa z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1166 z późn. zm.), art. 2.
112
bowiem organy administracji publicznej są wykonawcami zadań publicznych, to na najwyższym poziomie ogólności od ciągłości ich działań zależy ciągłość funkcjonowania całego państwa. Uwidaczniają się w tym miejscu dwa wymiary ciągłości działania administracji publicznej. właściwe organy powinny bowiem zapewniać ciągłość funkcjonowania państwa jako instytucji (wymiar zewnętrz-ny), przy równoczesnym zachowywaniu ciągłości działań własnych (wymiar wewnętrzny).
na tej podstawie można podjąć próbę zdefiniowania ciągłości działania ad-ministracji publicznej. pod terminem tym należy rozumieć zdolność organów administracji publicznej do kontynuowania swojej działalności (świadczenia usług publicznych) po wystąpieniu zdarzenia zakłócającego ich funkcjonowanie, na po-ziomie jakości określonym uprzednio jako minimalny akceptowalny w odniesieniu do stanu funkcjonowania państwa oraz stanu funkcjonowania tych podmiotów.
sformułowana definicja może posłużyć za punkt odniesienia w toku bada-nia zależności zachodzących pomiędzy działalnością administracji publicznej a problematyką ciągłości działania. nawiązując do wyników zastosowania in-tuicyjnej odmiany analizy morfologicznej tego zagadnienia, wpierając się przy tym zasygnalizowaną dualnością wymiarów przedmiotu rozważań, wyróżnia się następujące podejścia do omawianego zagadnienia wraz z charakteryzującymi je założeniami:
1. podejście teoretyczne:
• w szerokim ujęciu cechy administracji publicznej jednoznacznie wskazu-ją na jej powiązanie z aparatem władczym (kierowniczym, zarządczym) państwa. z tego powodu właściwe organy mają realne przełożenie na funkcjonowanie całego narodu oraz współkonstytuowanej przez niego jednostki instytucjonalnej. ciągłość działania administracji publicznej jest w tym kontekście równoznaczna z ciągłością działania państwa.
• w wąskim ujęciu świadomość istotnej roli organów administracji publicz-nej skłania ku stwierdzeniu, że do katalogu interesów narodowych należy zaliczyć ciągłość ich działania. w niniejszej perspektywie ciągłość działania administracji publicznej jest utożsamiana z ciągłością działania jej organów. 2. podejście praktyczne:
• w szerokim ujęciu należy nawiązać do bezpośredniego przełożenia oddzia-ływania organów administracji publicznej na bezpieczeństwo systemów, obiektów, urządzeń, instalacji i usług kluczowych z punktu widzenia nie-zakłócalności funkcjonowania całego państwa. Mowa o infrastrukturze krytycznej. w przedmiotowym świetle ciągłość działania administracji pu-blicznej wiąże się nierozerwanie z kreowaniem i utrzymywaniem warunków zapewniania ciągłości działania infrastruktury krytycznej.
113 • w wąskim ujęciu systemy zapewniające ciągłość działania administracji
publicznej są wymieniane wprost jako te wpisujące się do ogólnego kata-logu elementów infrastruktury krytycznej. szerzej, organy administracji publicznej również można traktować jako zasób infrastruktury krytycznej. pomimo zdecydowanego przekroczenia ram interpretacyjnych ustalonych w ustawie o zarządzaniu kryzysowym, taki sposób rozumienia zdaje się wychodzić naprzeciw aktualnym trendom rozwoju problematyki ciągłości działania w polsce i na całym świecie13.
na rysunku 2 zobrazowano ideę badania relacji zachodzących w obrębie problematyki ciągłości działania w funkcjonowaniu administracji publicznej, uwzględniającą wskazane perspektywy i ujęcia badawcze.
Rysunek 2. idea badania relacji zachodzących w obrębie problematyki ciągłości działa-nia w funkcjonowaniu administracji publicznej