teoretyczne podstawy zarządzania w administracji

za twórcę zarządzania w administracji uważa się powszechnie H. Fayola, który pogrupował czynności administracyjne w takie funkcje jak:

• przewidywanie, badanie przyszłości i ustalenie odpowiedniego do niej programu działania;

• organizowanie, tworzenie materialnego i społecznego organizmu podmiotu; • rozkazywanie, oddziaływanie na jednostki;

• koordynowanie, jednoczenie i harmonizowanie wszystkich czynności i wy-siłków;

• kontrolowanie, czuwanie nad tym, aby wszystko odbywało się w zgodzie z przyjętym wzorcem.

Ustalił ponadto, że każda grupa czynności wykonywana w organizacji wymaga specyficznych uzdolnień, które w instytucjach mają zasadnicze zna-czenie dla kierowników wysokiego szczebla. Kierować bowiem to znaczy przewidywać i wskazywać przyszłe cele, nie zawsze pewne, co warunkuje, że dobry menedżer stojący na czele organizacji musi mieć odwagę podejmo-wania ryzyka i ponoszenia odpowiedzialności. w innym przypadku może on być jedynie urzędnikiem, który sprawuje władzę kierowniczą, zubażając przy tym siebie i podwładnych5.

Kierunek administracyjny w teorii organizacji i zarządzania wiąże się tak-że z badaniami niemieckiego uczonego, socjologa, ekonomisty i metodologa nauk społecznych M. webera, którego powszechnie kojarzy się z koncep-cją idealnego typu organizacji biurokratycznej. za typ idealny uważa on celowo obmyśloną, abstrakcyjną konstrukcję, opisującą strukturę i zasady funkcjonowania instytucji „doskonale racjonalnej”, do których zalicza się między innymi:

• czynność urzędową, która jest działalnością stałą, a jej zakres jest określony stosownymi uregulowaniami prawnymi;

• kompetencję, która oznacza wyraźne rozgraniczenie sfer uprawnień i obo-wiązków urzędowych;

• hierarchię urzędową, która wyraża się w odpowiedzialności urzędników niższych instancji wobec urzędników wyższych instancji;

• działalność urzędową opartą na dokumentowaniu wszystkich czynności realizowanych na podstawie utrwalonych pisemnie formalnych przepisów; • oddzielenie urzędników od własności środków administracji i środków

utrzymania.

72

weber założył sprawne i wolne od zakłóceń funkcjonowanie administracji, do której mniej lub bardziej mogą zbliżać się organizacje realnie funkcjonują-ce6. Każde odchylenie od założonego modelu jest niesprawnością działania. w tym przypadku biurokracja jest nie tylko typem idealnej instytucji, ale także sposobem sprawowania władzy organizacyjnej, a jedynie władza racjonalna może być stosowana elastycznie. tylko ją można bez większych komplikacji nadawać, przekazywać, odbierać, zwiększać i uszczuplać. pojawia się zatem sens odróżnienia zakresu aktywności państwa obejmującego zbiór rozmaitych funkcji i celów, począwszy od siły władzy państwowej, tzn. zdolności państwa od planowania i realizowania polityki do egzekwowania prawa w sposób jasny, dla wszystkich zrozumiały7, co nazywane jest potencjałem państwa i jego instytucji.

obecnie w wielu krajach zagadnienia te rozpatrywane są w ramach tzw. sub-dyscypliny: zarządzanie bezpieczeństwem publicznym, które zapoczątkowane zostało przez amerykańskie stowarzyszenie administracji publicznej (aspa) oraz pracowników i przedstawicieli uczelni i wydziałów w dziedzinie zarządza-nia. podkreślają oni adekwatność metod zarządzania ogólnego w administracji publicznej, między innymi w odniesieniu do projektowania organizacji, motywo-wania, wydajności, przywództwa i zarządzania strategicznego.

Rozwój teorii i praktyki zarządzania w administracji publicznej, niewątpliwie powiązanego z zarządzaniem bezpieczeństwem, wiąże się z działaniami, które powinny zapewnić efektywność systemu, jako rezultat podjętych działań opisa-nych relacją uzyskaopisa-nych efektów do poniesioopisa-nych nakładów. efektywność należy rozpatrywać w dwóch aspektach:

• sprawności, co oznacza „robienie rzeczy we właściwy sposób”. Umiejęt-ność właściwego działania, która związana jest z nakładami i efektami. sprawne działanie to minimalizowanie kosztów nakładów zużytych do osiągniętych celów;

• skuteczności, co oznacza „robienie właściwych rzeczy”. Umiejętność wy-boru właściwych celów.

Można tego dokonać, modyfikując istniejące struktury organizacyjne oraz nowe rozwiązania prawne. obowiązek ten spoczywa na administracji publicznej, co wynika bezpośrednio z przyjętej koncepcji funkcjonowania państwa. wypeł-niając to zadanie, państwo powinno posiadać dobre, transparentne i właściwe dla każdej sytuacji prawo, sprawną administrację współpracującą z wszelkimi podmiotami oraz sprawnie działające służby. podejście takie wskazuje na

podsta-6 zob.: R. bendix, Max Weber. Portret uczonego, pwn, warszawa 1975, s. 378 i nast.

wową zasadę, jaką jest cykl działania zorganizowanego wszystkich niezależnych podmiotów systemu.

zasada ta nie ma sobie przeciwstawnej w odniesieniu do antynomii spraw-nego działania, gdzie wyróżnia się pary8: specjalizacja – uniwersalizacja, ak-tywizacja – ograniczenie działań, oczekiwanie właściwej chwili (kunktacja) – antycypacja, utrzymywanie określonego poziomu zasobów – pełne wy-korzystanie zasobów, koncentracja sił – zabezpieczenie wszystkich kierun-ków działania. specjalizacja w pewnych sytuacjach (według podziału zadań) usprawnia działanie w czasie i przestrzeni, w innych zaś usprawnia kumulo-wanie działań na mniejszej przestrzeni i rozszerzonej specjalizacji. nadmierna specjalizacja wiąże się często z brakiem uniwersalnej wiedzy, czym charakte-ryzują się wybitni specjaliści w konkretnej dziedzinie, co czasami powoduje obniżenie sprawności działania pracy zespołowej. nadmierna uniwersalizacja jest również niebezpieczna, bowiem często staje się formą wszechstronnego dyletantyzmu.

z kolei aktywizacja działań polega na jak najbardziej czynnym zachowaniu się z wykorzystaniem całej swojej energii. przeciwstawnym aktywizacji są ograni-czenia przyjmujące różne formy działań. odwrotnością oczekiwania właściwej chwili jest antycypacja polegająca na uprzedzaniu okoliczności, które wpływają na sprawność działania w przyszłości. podobnie zresztą jak posiadanie rezerw czy też wybranie pola działania i skoncentrowanie na nim całej uwagi i zasobów, związane z zabezpieczeniem kierunków działania.

przedstawione zasady sprawnego działania są ogólnymi i uniwersalnymi. stanowią normatywną cześć prakseologii stosowaną przy wszelkich rodzajach działań, adaptowaną przez nauki organizacji i zarządzania. w każdym przypadku stosowania antynomii sprawnego działania trzeba ocenić, która z zasad dominu-je, i ustalić sposób działania leżący między dwoma skrajnościami, jak to się stosuje np. w administracji publicznej funkcjonującej w systemie scentralizowanym bądź zdecentralizowanym.

w społeczeństwie scentralizowanym prawdopodobieństwo ryzyka sys-temowego jest równe prawdopodobieństwu błędnej decyzji podejmowanej przez władzę publiczną. Każda błędna decyzja dotyczy nie tylko jednej sfery, a co najmniej kilku podsystemów, a jeśli poszczególne etapy kontroluje jeden biurokrata, to pomyłka staje się bardziej prawdopodobna. wówczas przedsta-wiciele państwa nie rozdzielają ryzyka, tylko je kumulują. nie tworzą warun-ków do samoregulacji, lecz dążą do administrowania wszystkim, przenosząc przy tym swoje decyzje na podwładnych. wtedy efektywność zarządzania

74

zdecydowanie maleje, a tym samym maleje także poziom bezpieczeństwa, będącego jednym z zasadniczych działań państwa. bezpieczeństwa, które od transformacji ustrojowej nabrało nowego znaczenia, a które obecnie nie może być postrzegane jedynie jako ochrona przed klasycznymi zagrożeniami. na globalny poziom bezpieczeństwa mają bowiem wpływ zagrożenia9 technolo-giczne, społeczne, ekonomiczne i inne (rys. 1) bezpośrednio odczuwane przez społeczeństwo, którego rola jest znacząca. systemy bezpieczeństwa bowiem bez zaangażowania społeczności lokalnych nigdy nie będą efektywne, a nie-stety w wielu przypadkach władza i administracja publiczna uważa, iż lepiej zna potrzeby i pragnienia społeczeństwa.

Rys. 1. współczesne zagrożenia

przez społeczeństwo, którego rola jest znacząca. Systemy bezpieczeństwa bowiem bez zaangażowania społeczności lokalnych nigdy nie będą efektywne, a niestety w wielu przypadkach władza i administracja publiczna uważa, iż lepiej zna potrzeby i pragnienia społeczeństwa.

Rys. 1. Współczesne zagrożenia. Źródło: opracowanie własne

Ta sytuacja stawia przed administracją publiczną i wszystkimi podmiotami uczestniczącymi w systemie bezpieczeństwa nowe szczególne wymagania, zwrócone na spójność i przejrzystość na poziomie planowania i podejmowania działań. Sytuacje zagrożeń w jednym podsystemie powodują bowiem reperkusje niebezpieczeństw w innych podsystemach. Tym samym istnieje bezwzględna potrzeba integrowania wszystkich wyodrębnionych podsystemów funkcjonujących w państwie. Tak ważna dziedzina współczesnego życia nie może przecież być pozostawiona działaniu intuicyjnemu.

3. System zarządzania w administracji publicznej

Z historycznego punktu widzenia reformowanie instytucji publicznych zazwyczaj owocowały sukcesem, kiedy w społeczeństwie istniał silny wewnętrzny popyt na te instytucje. Tworzono je wtedy na nowo, importowano lub adaptowano z obcych wzorców10. Tak też było i w Polsce, kiedy to w latach 90. ubiegłego wieku rozpoczął się proces

10 F. Fukuyama, dz. cyt., s. 50.

Źródło: opracowanie własne

ta sytuacja stawia przed administracją publiczną i wszystkimi podmiotami uczestniczącymi w systemie bezpieczeństwa nowe szczególne wymagania, zwrócone na spójność i przejrzystość na poziomie planowania i podejmowania działań. sytuacje zagrożeń w jednym podsystemie powodują bowiem reperku-sje niebezpieczeństw w innych podsystemach. tym samym istnieje bezwzględna potrzeba integrowania wszystkich wyodrębnionych podsystemów funkcjonują-cych w państwie. tak ważna dziedzina współczesnego życia nie może przecież być pozostawiona działaniu intuicyjnemu.

9 badania ankietowe przeprowadzone zostały z wykorzystaniem techniki internetowej wśród

społeczeństwa oraz ankiet dostarczonych do poszczególnych jednostek administracji publicznej szczebla gminnego, powiatowego i wojewódzkiego. przy opracowywaniu wyników autor zasto-sował normalny rozkład prawdopodobieństwa.

75