Pojęcie zarządzania kryzysowego w zarysie

W świecie, w którym zagrożenia naturalne przeplatają się z zagrożeniami technicznymi, będącymi konsekwencją rozwoju cywilizacyjnego1, podlegamy od-działywaniu szerokiej gamy zagrożeń. Decydenci odpowiedzialni za zapewnienie szeroko rozumianego bezpieczeństwa do najtrudniejszych sytuacji zaliczają te o charakterze kryzysowym. Kryzys jest zjawiskiem szczególnym, występującym w ramach ogólnego, czasami bardzo długiego procesu zmian występujących wokół nas. Mimo że w literaturze przedmiotowej można odnaleźć wiele defi-nicji kryzysu2, każdy zawiera załamanie funkcjonującego systemu – przestają sprawdzać się dotychczas istniejące zasady i procedury – jak również silną presję czasu i nieoznaczoność alternatywnych scenariuszy rozwoju zdarzeń, będących konsekwencją podejmowanych działań. Zarządzanie bezpieczeństwem obywa-teli w aspekcie ciągłego wzrostu liczby i intensywności występujących zagrożeń stało się nie lada wyzwaniem na początku XXI stulecia i w chwili obecnej jest

Prof. nzw. dr hab. Marcin M. Smolarkiewicz – Wydział Inżynierii Bezpieczeństwa Cywilnego, Szkoła Główna Służby Pożarniczej w Warszawie.

1 J. Wojnarski, Kryzys konsekwencją zagrożeń cywilizacyjnych, [w:] Zarządzanie kryzysowe w Polsce, (red.) M. Jabłonowski, L. Smolak, Akademia Humanistyczna im. A. Gieysztora, Pułtusk 2007, s. 301–331.

2 J. Ziarko, J. Walas-Trębacz, Podstawy zarządzania kryzysowego. Cz. I. Zarządzanie kryzysowe

w administracji publicznej, Krakowka Akademia im. A. Frycza Modrzejewskiego, Krakowskie

86

typem zarządzania strategicznego3. w teorii zarządzania kryzysowego odchodzi się powoli od czterofazowego, ciągłego procesu zarządzania (w skład którego wchodzi zapobieganie, przygotowanie, reagowanie i odbudowa) na rzecz podej-ścia progresywnego4, polegającego m.in. na podejmowaniu szerszych działań w fazie przygotowania i zapobiegania, a nie poleganiu przede wszystkim na prze-ciwdziałaniu skutkom zdarzeń niekorzystnych, które już wystąpiły. Utrzymanie akceptowalnego poziomu ryzyka i wystarczającego poziomu bezpieczeństwa wymaga koordynacji działań wielu podmiotów zaangażowanych w proces nie-sienia pomocy w sytuacji wystąpienia zdarzenia niekorzystnego.

Każda klęska, katastrofa lub stan zagrożenia, które możemy określić mianem sytu-acji kryzysowej, bez względu na przyczynę powstania dezorganizuje normalne życie, powoduje załamanie lub przeciążenie administracji i infrastruktury państwa lub jego części. stan przygotowania państwa i jego obywateli na takie sytuacje można określić stopniem, w jakim wykazują oni gotowość do podjęcia kroków zmierzających do ochro-ny życia i mienia zarówno przed spodziewaochro-nym kataklizmem, jak i bezpośrednio po nim. w ujęciu analizy systemowej5 bezpieczeństwo można rozpatrywać jako własność obiektu charakteryzująca jego odporność na powstanie sytuacji niebezpiecznej. w ta-kim ujęciu można mówić o zawodności bezpieczeństwa obiektu, czyli jego podatności na powstanie sytuacji niebezpiecznych. zgodnie z przedmiotową literaturą zarządza-nie kryzysowe jest jednym z bardziej złożonych rodzajów zarządzania. zarządzazarządza-nie kryzysowe w odróżnieniu od typowego zarządzania (w skład którego wchodzą fazy planowania, organizowania, motywowania i kontroli) charakteryzuje się tym, że6:

• jest integralną częścią zarządzania systemem, • realizowane jest pod presją,

• związane jest z rozwiązywaniem napięć,

• stanowi przeciwdziałanie eskalacji kłopotliwych zjawisk, • przeciwdziała konfliktom,

• dąży do przywrócenia stanu „normalnego”, odrzucając problemy marginalne.

3 a. Dawidczyk, j. Gryz, s. Koziej, Zarządzanie strategiczne bezpieczeństwem. Teoria – Praktyka

– Dydaktyka, wydawnictwo wyższej szkoły Humanistyczno-ekonomicznej, Łódź 2006, s. 7–54.

4 p. żebrowski, p. abramowicz, a. Filipowska, D. wróblewski, M.M. smolarkiewicz, j. wolanin,

M. wiśniewski, a. bassara, Progresive crisis management system, [w:] the 9th world Multi-confer-ence on systemics, cybernetics and informatics, orlando, Usa, 2005, s. 419–424.

5 p. sienkiewicz, Badania naukowe bezpieczeństwa systemów, [w:] Wyzwania bezpieczeństwa

cywilnego XXI wieku – Inżynieria działań w obszarze nauki, dydaktyki i praktyki, (red.) b. Kosowski,

a. włodarski, Fundacja edukacja i technika Ratownictwa, warszawa 2007, s. 41–52.

6 w. lidwa, w. Krzeszowski, w. więcek, Zarządzanie w sytuacjach kryzysowych, wydawnictwo

87 Mimo że sytuacje kryzysowe nie są powszechne, nie da się im całkowicie za-pobiec. w razie ich wystąpienia szczególnie istotne staje się zapewnienie funk-cjonowania najważniejszych elementów infrastruktury krytycznej państwa7.

w prawodawstwie polskim sytuacją kryzysową, zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy o za-rządzaniu kryzysowym8 z dnia 26 kwietnia 2007 r., nazywa się „sytuację wpływającą negatywnie na poziom bezpieczeństwa ludzi, mienia w znacznych rozmiarach lub środowiska, wywołującą znaczne ograniczenia w działaniu właściwych organów administracji publicznej ze względu na nieadekwatność posiadanych sił i środków”.

Rys. 1. cykl 4-fazowego zarządzania kryzysowego

M.M. Smolarkiewicz „Nowoczesne techniki w służbie zarządzania kryzysowego – nauka, dydaktyka, praktyka”

3

Mimo że sytuacje kryzysowe nie są powszechne, nie da się im całkowicie zapobiec. W razie ich wystąpienia szczególnie istotne staje się zapewnienie funkcjonowania

najważniejszych elementów infrastruktury krytycznej państwa7.

W prawodawstwie polskim sytuacją kryzysową, zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy

o zarządzaniu kryzysowym8 z dnia 26 kwietnia 2007 r., nazywa się „sytuację wpływającą

negatywnie na poziom bezpieczeństwa ludzi, mienia w znacznych rozmiarach lub środowiska, wywołującą znaczne ograniczenia w działaniu właściwych organów administracji publicznej ze względu na nieadekwatność posiadanych sił i środków”.

Rys. 1. Cykl 4-fazowego zarządzania kryzysowego.

Źródło: M.M. Smolarkiewicz, Teoria matryc stowarzyszonych i N-wymiarowa matryca

bezpieczeństwa – nowe metody matrycowe na potrzeby zarządzania kryzysowego, WSZiP,

Warszawa 2013, s. 9, za: K. Sienkiewicz-Małyjurek. i F.R. Krynojewski, Zarządzanie

kryzysowe w administracji publicznej, Wydawnictwo Difin, Warszawa 2010, s. 21

7 W. Wójtowicz, Bezpieczeństwo infrastruktury krytycznej, Ministerstwo Obrony Narodowej, Departament Polityki Obronnej, Warszawa 2006, s. 63–68.

8 Ustawa z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 89, poz. 590 z późn. zm.).

Źródło: M.M. smolarkiewicz, Teoria matryc stowarzyszonych i N-wymiarowa matryca

bezpieczeń-stwa – nowe metody matrycowe na potrzeby zarządzania kryzysowego, wszip, warszawa 2013, s. 9,

za: K. sienkiewicz-Małyjurek. i F.R. Krynojewski, Zarządzanie kryzysowe w administracji publicznej, wydawnictwo Difin, warszawa 2010, s. 21

7 w. wójtowicz, Bezpieczeństwo infrastruktury krytycznej, Ministerstwo obrony narodowej,

Departament polityki obronnej, warszawa 2006, s. 63–68.

8 Ustawa z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (Dz. U. z 2007 r. nr 89, poz.

88

zgodnie z art. 2 tej ustawy „zarządzanie kryzysowe to działalność organów administracji publicznej będąca elementem kierowania bezpieczeństwem narodowym, które polega na zapobieganiu sytuacjom kryzysowym, przygo-towaniu do przejmowania nad nimi kontroli w drodze zaplanowanych działań, reagowania w przypadku wystąpienia sytuacji kryzysowych, usuwania ich skutków oraz odtwarzaniu zasobów i infrastruktury krytycznej”. z zapisu tego jasno wynika, że ustawodawca określa zarządzanie kryzysowe jako proces cykliczny złożony z czterech faz: zapobiegania, przygotowania, reago-wania i odbudowy. na rysunku (rys. 1) przedstawiono schemat 4-fazowego zarządzania kryzysowego9, wraz z opisem zadań realizowanych w ramach poszczególnych faz.

w literaturze przedmiotu niejednokrotnie przytaczano już i zbierano w jed-nym zestawieniu wiele różnych, aczkolwiek zwykle bardzo bliskoznacznych definicji pojęcia zarządzania kryzysowego10. niezależnie od przyjętej defini-cji semantycznej, wartym i godnym podkreślenia jest tutaj fakt, że ustawa o zarządzaniu kryzysowym wprowadza do obszaru zarządzania kryzysowe-go i ochrony ludności zasady szczególnie istotne dla uporządkowania tekryzysowe-go procesu11:

• prymatu układu terytorialnego;

• jednoosobowego kierownictwa i odpowiedzialności;

• kierowania i ponoszenia odpowiedzialności przez jednoosobowe organy sprawujące władzę administracji ogólnej;

• adekwatności w zakresie reakcji właściwego szczebla administracyj-nego;

• powszechności;

• oddzielenia systemu gotowości cywilnej od gotowości militarnej.

9 K. sienkiewicz-Małyjurek, F.R. Krynojewski, Zarządzanie kryzysowe…, s. 21.

10 tamże, s. 11–12.

11 w. skomra, Zarządzanie kryzysowe – praktyczny przewodnik po nowelizacji ustawy, pResscoM,

89 Rys. 2. Fazy zarządzania kryzysowego – zarządzanie progresywne

M.M. Smolarkiewicz „Nowoczesne techniki w służbie zarządzania kryzysowego – nauka, dydaktyka, praktyka”

5

Rys. 2. Fazy zarządzania kryzysowego – zarządzanie progresywne.

Źródło: P. Żebrowski,, P. Abramowicz, A. Filipowska, D. Wróblewski, M.M. Smolarkiewicz, J. Wolanin, M. Wiśniewski, A. Bassara, Progressive crisis management system, [w:] The 9th World Multi-Conference on Systemics, Cybernetics and Informatics, Orlando, USA, 2005, s. 422

Wszystkie publikacje dziedzinowe podkreślają, że zarządzanie kryzysowe jest procesem ciągłym. W każdej z faz zarządzania kryzysowego podejmowane są decyzje, które w mniejszy lub większy sposób wpływają na podatność na zagrożenia systemu podlegającego ochronie (zwykle w zarządzaniu bezpieczeństwem obywateli system taki sprowadza się do pojęcia społeczności lokalnej). Zarządzanie kryzysowe odbywa się zatem na szczeblach od lokalnego (gmina), przez pośredni (powiat, województwo) aż do centralnego (kraj). Wraz ze wzrostem szczebla zarządzania zmniejsza się rola bezpośredniego kierowania (dowodzenia), rośnie zaś rola koordynacji działań. Dzieje się tak, gdyż od działań na poziomie operacyjnym przechodzi się do działań na poziomie taktycznym i strategicznym. Uwzględnienie obu wyżej opisanych strategii w obszarze zarządzania kryzysowego nosi miano wspomnianego wcześniej zarządzania progresywnego (Rys. 2), które to podejście stanowi kolejną alternatywę jego opisu.

Źródło: p. żebrowski, p. abramowicz, a. Filipowska, D. wróblewski, M.M. smolarkiewicz, j. wolanin, M. wiśniewski, a. bassara, Progressive crisis management system, [w:] the 9th world Multi-confe-rence on systemics, cybernetics and informatics, orlando, Usa, 2005, s. 422

wszystkie publikacje dziedzinowe podkreślają, że zarządzanie kryzysowe jest procesem ciągłym. w każdej z faz zarządzania kryzysowego podejmowa-ne są decyzje, które w mniejszym lub większym stopniu wpływają na podat-ność na zagrożenia systemu podlegającego ochronie (zwykle w zarządzaniu bezpieczeństwem obywateli system taki sprowadza się do pojęcia społecz-ności lokalnej). zarządzanie kryzysowe odbywa się zatem na szczeblach od lokalnego (gmina), przez pośredni (powiat, województwo) aż do centralnego (kraj). wraz ze wzrostem szczebla zarządzania zmniejsza się rola bezpośred-niego kierowania (dowodzenia), rośnie zaś rola koordynacji działań. Dzieje się tak, gdyż od działań na poziomie operacyjnym przechodzi się do działań na poziomie taktycznym i strategicznym. Uwzględnienie obu wyżej opisanych strategii w obszarze zarządzania kryzysowego nosi miano wspomnianego wcześniej zarządzania progresywnego (rys. 2), które to podejście stanowi kolejną alternatywę jego opisu.

90