Właściwość skargi ratione personae

Artykuł 2 Protokołu Fakultatywnego definiuje, że legitymację czynną do wniesienia skargi do Komitetu posiadają „podlegające jurysdykcji Państwa Strony

osoby lub grupy osób albo w imieniu osób lub grup osób twierdzących, że stały się ofiarami naruszenia przez to Państwo Stronę któregokolwiek z praw wymienionych w Konwencji”. W art. 67 Regulaminu Komitetu stwierdzono natomiast, że skargi mogą

być wniesione przez „jednostki bądź grupy jednostek twierdzących, że stały się ofiarami

naruszenia praw wymienionych w Konwencji lub przez ich upoważnionych pełnomocników, bądź też przez inne osoby działające w imieniu domniemanej ofiary za jej zgodą”. Na podstawie powyższych przepisów, a także orzecznictwa Komitetu można

wyróżnić następujące przypadki:

• Skarga zostaje wniesiona przez działającą we własnym imieniu jednostkę. W tej sytuacji zachodzi tożsamość podmiotu wnoszącego skargę, nazywanego dalej „skarżącym”⁷²⁰ oraz podmiotu na rzecz którego wniesiono skargę, określanego w orzecznictwie jako „domniemana ofiara” (alleged victim). Skarżący jest przy tym jedyną „domniemaną ofiarą”. Skarżący nie korzysta z pomocy pełnomocnika. Z przykład mogą tu służyć skargi B.-J. p. Niemcom⁷²¹ czy A. T. p. Węgrom⁷²².

720

W polskim tekście Protokołu użyte zostało pojęcie „autor” będące kalką terminologii angielsko- i francuskojęzycznej (the author, l’auteur), jednak w konsekwencji posłużenia się w niniejszej pracy terminem „skarga” trafniejszym wydaje się zastąpienie terminu „autor” terminem „skarżący”.

721

B. J. p. Niemcom, decyzja z dn. 14 lipca 2004 r., skarga nr 1/2003.

722

193 • Skarga zostaje wniesiona przez grupę jednostek twierdzących, że są ofiarami naruszeń, zachodzi zatem tożsamość „skarżących” i „ofiar naruszeń”. Problem interpretacji pojęcia „grupa jednostek”, w szczególności w kontekście locus

standi organizacji pozarządowych, zostanie szerzej omówiony poniżej.

• Skarga zostaje wniesiona przez jednostkę bądź grupę jednostek działającą za pośrednictwem pełnomocnika. Pomimo, że art. 68 Regulaminu Komitetu wymienia „upoważnionych pełnomocników” na równi z innymi podmiotami uprawnionymi do wniesienia skargi, nie otrzymują oni statusu „skarżącego”, ich rola ograniczona jest do klasycznej roli pełnomocników procesowych. Pełnomocnik zatem sporządza i wnosi skargę oraz podejmuje czynności związane z przebiegiem procedury, jednak jako „skarżący” i jednocześnie „domniemana ofiara” występuje jego mocodawca. Zarówno Protokół Fakultatywny jak i Regulamin Komitetu nie określają żadnych formalnych wymogów kto może pełnić funkcję pełnomocnika, należy zatem przyjąć, że nie musi to być pełnomocnik zawodowy. Z praktyki orzeczniczej Komitetu wynika, że w roli pełnomocników występują najczęściej adwokaci⁷²³, pełnomocnikiem może być także np. pracownik naukowy⁷²⁴ albo organizacja pozarządowa⁷²⁵. • Skarga zostaje wniesiona przez osobę albo grupę osób działających w imieniu

innej osoby lub grupy osób twierdzących, iż stały się ofiarami naruszenia praw wymienionych w Konwencji. W takiej sytuacji w roli „skarżącego” i „domniemanej ofiary” występują dwa różne podmioty. Zgodnie z art. 2 Protokołu dla legitymizacji działań skarżącego potrzebna jest zgoda domniemanej ofiary, gdyż w przypadku wniesienia skargi w imieniu osób trzecich „powinno to odbywać się za ich zgodą”. Skarżący może działać bez takiej zgody, jeśli „potrafi uzasadnić działanie w ich [domniemanych ofiar]

imieniu”. Komentując treść wersji roboczej Protokołu Fakultatywnego, wiele

723

W tekstach skarg opublikowanych przez Komitet posłużono się terminem „counsel”, por. np. Kayhan p. Turcji, decyzja z dn. 27 stycznia 2006 r., skarga nr 8/2005; Vicuña p. Hiszpanii, decyzja z dn. 9 sierpnia 2007 r., skarga nr 7/2005.

724

Np. Nguyen p. Holandii, decyzja z dn. 14 sierpnia 2006 r., skarga nr 3/2004.

725

Np. A. S. p. Węgrom, decyzja z dn. 14 sierpnia 2006 r., skarga nr 4/2004. W sprawie tej skarżąca była reprezentowana przez dwie organizacje pozarządowe: European Roma Rights Center i Legal Defence Bureau for National and Ethnic Minorities.

194 państw złożyło oświadczenia co do sposobu interpretacji postanowień art. 2 Protokołu, w tym również w odniesieniu do kwestii wymogu zgody domniemanej ofiary. Kanada stwierdziła, że w jej rozumieniu „Komitet posiada

kompetencję do dokonania oceny istnienia zgody w świetle szczególnych okoliczności każdej sprawy, Komitet powinien również interpretować art. 2 w sposób nie mniej korzystny, niż wynika to z ustanowionej praktyki i procedury postępowania przed pozostałymi organami traktatowymi”. W podobnym duchu

wypowiedziała się Kostaryka podkreślając, że „w celu określenia kto jest

uprawniony do wniesienia skargi należy stosować interpretację rozszerzającą, tak by zapewnić efektywny dostęp do wymiaru sprawiedliwości”⁷²⁶. Artykuł 68 Regulaminu Komitetu precyzuje, że w przypadku wniesienia skargi bez zgody domniemanej ofiary skarżący „powinien przedłożyć pisemne uzasadnienie” wyjaśniające przyczyny braku zgody domniemanej ofiary. Postanowienie to ma na celu umożliwienie działania na rzecz osób niebędących w stanie wnieść skargi osobiście i znajduje niewątpliwie genezę w orzecznictwie Komitetu Praw Człowieka. Jakkolwiek MPPOiP nie przewiduje możliwości wniesienia skargi w imieniu osoby trzeciej, w punkcie 96(b) Regulaminu Komitetu Praw Człowieka dopuszczono taką ewentualność stanowiąc, że Komitet może przyjąć skargę złożoną w imieniu domniemanej ofiary, jeśli nie jest ona w stanie złożyć jej osobiście. Przyjęcie niniejszej zasady miało w szczególności na celu umożliwienie rozpatrywania skarg składanych przez krewnych osób pozbawionych wolności⁷²⁷, zmarłych⁷²⁸ bądź zaginionych⁷²⁹ (chodzi tu przede wszystkim o liczne przypadki tzw. wymuszonych zaginięć w krajach Ameryki Południowej). Czasami w takich przypadkach skarżący występuje jako domniemana ofiara obok osoby, na rzecz której wniesiono skargę⁷³⁰. Ma to zwykle miejsce w sytuacjach, w których skarga została wniesiona przez członka rodziny, którego prawa mogły również zostać naruszone na skutek naruszenia praw osoby, w imieniu której wniesiono skargę. Przykładowo Komitet Praw Człowieka orzekł, że naruszono art. 7 MPPOiP (zakaz tortur i nieludzkiego

726

Report of the Secretary-General submitted to the Commission on the Status of Women at its 43rd session, 1-12 marca 1999 r., E/1999/27, Aneks II.

727

Np. Zheludkova p. Ukrainie, decyzja z dn. 29 października 2002 r., skarga nr 726/1996.

728

Np. Lantsova p. Federacji Rosyjskiej, decyzja z dn. 26 marca 2002 r., skarga nr 763/1997.

729

Np. Lopez p. Urugwajowi, decyzja z dn. 29 lipca 1981 r., skarga nr 052/1979.

730

A. Michalska i P. Daranowski posługują się w swoich pracach pojęciem „ofiary pośredniej”; zob.: A. Michalska, Komitet…, s. 65; P. Daranowski, Międzynarodowa ochrona…, s. 92.

195 traktowania) w stosunku do matki, której odmówiono informacji o losie jej zaginionej córki⁷³¹ lub kobiety, której nie poinformowano o dacie egzekucji i miejscu pochówku skazanego na śmierć syna⁷³². Taka sytuacja jest możliwa również na gruncie rozpatrywania naruszeń Konwencji, w takim przypadku jednakże oba podmioty musiałyby być dotknięte jedną z określonych w Konwencji form dyskryminacji ze względu na płeć. Do chwili obecnej Komitet rozpatrzył dwie skargi wniesione w imieniu osób trzecich, ofiar przemocy domowej zabitych przez mężów⁷³³. Skarżącymi były dzieci ofiar reprezentowane przez organizacje pozarządowe, które zajmowały się wcześniej sprawami zmarłych kobiet. Uzasadniając swoją legitymację do występowania przed Komitetem organizacje posłużyły się dwoma przesłankami: o charakterze indywidualnym (organizacje świadczyły pomoc ofiarom za ich życia, były zatem bezpośrednio zaangażowane w ich sprawy) oraz generalnym (sprawy dotyczyły przemocy domowej będącej obszarem działań obu organizacji, które wnosząc skargę zamierzały przyczynić się do poprawy w państwie-stronie prawnej i faktycznej ochrony kobiet będących ofiarami przemocy).

Od samego początku prac nad Protokołem Fakultatywnym środowisko organizacji pozarządowych występowało na rzecz przyznania legitymacji do wniesienia skargi nie tylko jednostkom, ale również organizacjom. Wśród argumentów przemawiających na rzecz przyjęcia takiego rozwiązania wskazywano przede wszystkim na potrzebę stworzenia instrumentu, który umożliwiałby organizacjom efektywne działanie, zarówno na rzecz ochrony praw poszczególnych jednostek, jak i w interesie ogółu, szczególnie w przypadku masowych naruszeń. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, w których ofiarami naruszeń są kobiety ubogie, często niepiśmienne i nieświadome swoich praw⁷³⁴. Zwrócono także uwagę na względy praktyczne, argumentując że wnoszenie „grupowych skarg” przyczyni się do redukcji kosztów i czasu pracy Komitetu⁷³⁵. Stanowisko to spotkało się z poparciem niektórych państw,

731

Almeida p. Urugwajowi, decyzja z dn. 21 lipca 1983 r., skarga nr 107/1981.

732

Staselovich p. Białorusi, decyzja z dn. 3 kwietnia 2003 r., skarga nr 887/1999.

733

Goecke p. Austrii, decyzja z dn. 6 sierpnia 2007 r., skarga nr 5/2005; Yildirim p. Austrii, decyzja z dn. 6 sierpnia 2007 r., skarga nr 6/2005.

734

Report of the Secretary-General submitted to the Commission on the Status of Women at its 40^th session, 11-22 marca 1996 r., E/CN.6/1996/10, pkt. 71.

735

Report of the Commission on the Status of Women at its 40^th session, 11-22 marca 1996 r., E/1996/26, Aneks II, pkt 32.

196 m.in. Holandii, duża część rządów zgłosiła natomiast w trakcie procesu negocjacji liczne uwagi, niekiedy odrzucając w zupełności możliwość objęcia prawem do skargi grup jednostek lub organizacji (m.in. Meksyk, Kolumbia, Japonia)⁷³⁶.

Ostateczne brzmienie art. 2 Protokołu Fakultatywnego jest wynikiem kompromisu wypracowanego z wielu różnych propozycji. Sugestia nr 7 przedstawiona przez Komitet, będąca punktem wyjścia dyskusji przewidywała przyznanie prawa do skargi „jednostce, grupie lub organizacji cierpiącej z powodu naruszeń praw

zagwarantowanych w Konwencji lub twierdzącej że jest bezpośrednio dotknięta niewypełnieniem przez państwo obowiązków nałożonych przez Konwencję bądź też osobie lub grupie w stopniu wystarczającym zainteresowanej sprawą”⁷³⁷. Propozycja ta zawierała wiele niejasnych określeń, jak chociażby „osoba lub grupa w stopniu

wystarczającym zainteresowana sprawą”. Wśród propozycji dotyczących omawianej

kwestii pojawiła się m.in. sugestia wprowadzenia takiego sformułowania jak „grupy lub

organizacje zajmujące się kobietami”⁷³⁸. Koncepcje te zatem jednoznacznie zakładały przyznanie organizacjom pozarządowym legitymacji czynnej do wniesienia skargi. W toku negocjacji pojęcie „organizacja” zostało zastąpione przez termin „grupa jednostek”. Podczas prac nad Protokołem nie udzielono jednak czytelnych wskazówek dotyczących interpretacji tego terminu. Również w trakcie prac Komitetu nie zaistniała jak dotychczas potrzeba przeprowadzenia jego wykładni.

Niewątpliwie złożenie skargi przez „grupę jednostek” może oznaczać sytuację, kiedy skarga zostaje wniesiona przez grupę określonych indywidualnie osób fizycznych twierdzących, że każda z nich jest ofiarą takiego samego naruszenia. W takiej sytuacji skarżący działają w imieniu własnym będąc jednocześnie „domniemanymi ofiarami”. Za przykład takich spraw przed Komitetem mogą służyć dwie skargi wniesione przez grupę obywatelek francuskich kwestionujących przepisy dotyczące nazwisk⁷³⁹. Jest to także praktyka stosowana w postępowaniach przed pozostałymi komitetami, np. Komitetem Praw Człowieka⁷⁴⁰. Nie jest natomiast jasne czy przepis ten dopuszcza

736

Report of the Secretary-General submitted to the Commission on the Status of Women at its 40^th session, 11-22 marca 1996 r., E/CN.6/1996/10, pkt 66-70.

737

Sugestia nr 7, Sprawozdanie z 14 sesji Komitetu, która odbyła się w dn. 16 stycznia – 3 lutego 1995 r., A/50/38, pkt 7.

738

Report of the Commission on the Status of Women at its 40^th session, 11-22 marca 1996 r., E/1996/26, Aneks II, pkt 30.

739

Dayras i inne p. Francji, decyzja z dn. 4 sierpnia 2009 r., skarga nr 13/2007; Duvauferrier i Frey p. Francji, decyzja z dn. 4 sierpnia 2009 r., skarga nr 12/2007.

740

Np. Shirin Aumeeruddy-Cziffra i inne p. Mauritiusowi, decyzja z dn. 9 kwietnia 1981 r., skarga nr 035/1978.

197 możliwość wniesienia skargi w imieniu własnym w sytuacji gdy domniemaną ofiarą jest osoba prawna rozumiana jako „grupa jednostek”. W takiej sytuacji podmiot taki musiałby wykazać, iż jest ofiarą naruszenia przepisów Konwencji. Przyjęcie takiej interpretacji napotyka na zrozumiałe przeszkody, bowiem materialne postanowienia Konwencji opierają się na głównej zasadzie jaką jest zakaz dyskryminacji kobiet, w więc na szczególnym aspekcie zakazu dyskryminacji ze względu na płeć, gdzie „płeć” jest atrybutem ściśle związanym z osobą fizyczną. Wydaje się jednak, że nie można wykluczyć sytuacji, gdy przedmiotem skargi będzie naruszenie praw zagwarantowanych w Konwencji, których podmiotem może być osoba prawna, jak np. prawo do stowarzyszania się. Można założyć sytuację, że skarżącym jest organizacja pozarządowa zajmująca się prawami kobiet, której funkcjonowanie napotyka na przeszkody ze strony państwa noszące znamiona dyskryminacji kobiet (np. odmowa rejestracji, groźba rozwiązania etc.) i która wnosi zarzut naruszenia art. 7c Konwencji.

Otwarta natomiast pozostaje kwestia możliwości wnoszenia skarg przez organizacje pozarządowe. Rezygnacja w toku prac nad Protokołem z pierwotnych propozycji jednoznacznie przyznających organizacjom legitymację czynną wskazuje raczej na odejście od tej koncepcji. Brak podstaw ku temu by termin „grupa jednostek” móc interpretować jako oznaczający organizację pozarządową. Także dotychczasowe orzecznictwo Komitetu nie potwierdziło wyraźnie takiej możliwości. Należy jednak zauważyć, że praktyka wskazuje na sprawy, w których pozycja organizacji pozarządowych wykraczała poza funkcję pełnomocnika, sytuując je w pozycji skarżącego. Chodzi tutaj o wspomniane wcześniej skargi wniesione w imieniu zmarłych ofiar przemocy domowej⁷⁴¹. Jakkolwiek organizacje pozarządowe wystąpiły tutaj formalnie w imieniu dzieci zmarłych ofiar, w praktyce ich status był tożsamy ze statusem skarżącego. Potwierdza to w decyzji sam Komitet, który wyraźnie stwierdził, że „skarżącymi w sprawie (…) są dwie organizacje (…)”⁷⁴². Zastrzeżenie, że organizacje występowały w imieniu dzieci ofiar nie pozwala definitywnie potwierdzić, iż w przywołanych decyzjach Komitet zdecydował się na udzielenie organizacjom pozarządowym prawa do wnoszenia skarg. Sprawy te mają jednak bezsprzecznie duże znaczenie jeśli chodzi o umacnianie roli organizacji pozarządowych w postępowaniu przed Komitetem, jak i organami traktatowymi w ogólności. Tę linię rozwoju

741

Goecke p. Austrii, decyzja z dn. 6 sierpnia 2007 r., skarga nr 5/2005; Yildirim p. Austrii, decyzja z dn. 6 sierpnia 2007 r., skarga nr 6/2005.

742

198 orzecznictwa organów traktatowych potwierdza np. orzeczenie Komitetu LDR, w którym przyznano status skarżącego dwóm organizacjom broniących praw Romów. W sprawie dotyczącej publikacji podżegającej do nienawiści rasowej, Komitet stwierdził, że należy uznać, iż stowarzyszenia złożyły skargę w imieniu swoich członków jako jednostek, których prawa zostały w bezpośredni sposób naruszone poprzez stwierdzenia zawarte w artykule. Uznając skargę za dopuszczalną ratione personae Komitet stwierdził, że „Komitet nie uważa, żeby fakt, iż skarga została wniesiona przez dwie

organizacje stanowił przeszkodę dla uznania jej za dopuszczalną. Artykuł 14 Konwencji odnosi się w szczególności do kompetencji Komitetu do rozpatrywania skarg wniesionych przez „grupy jednostek”, a Komitet uważa, że mając na względzie rodzaj działalności organizacji oraz grupy jednostek, które reprezentują, spełniają one kryterium „ofiary” określone w art. 14 ust. 1 Konwencji” ⁷⁴³.

Na gruncie orzecznictwa Komitetu nie ulega wątpliwości, że to do ofiary (lub ew. skarżącego jeśli nie zachodzi tożsamość podmiotu) należy wykazanie, że jest ona „potencjalną ofiarą”, a zatem że jest podmiotem wobec którego mogło dojść do naruszeń praw zawartych w Konwencji. Odwołać należy się do wspomnianych już decyzji w sprawach wniesionych przeciwko Francji. W przypadku sprawy Dayras i inne p. Francji skarga została wniesiona przez grupę kobiet twierdzących, że francuskie ustawodawstwo dotyczące nadawania dziecku nazwiska dyskryminuje kobiety uprzywilejowując w przypadku dziecka małżeńskiego w tej materii ojca wobec matki dziecka⁷⁴⁴. Pośród skarżących znajdowały się dwie niezamężne i bezdzietne kobiety, które przedstawiły argument, że kwestionowane przepisy prawa miały wpływ na ich osobistą sytuację, bowiem niemożność przekazania dziecku własnego nazwiska poskutkowała podjęciem decyzji o bezdzietności. Komitet słusznie uznał skargę za niedopuszczalną ratione personae w stosunku do tych osób odmawiając im statusu ofiary. Również w sprawie Duvauferrier i Frey p. Francji⁷⁴⁵ dotyczącej tego samego problemu prawnego Komitet uznał skargę za niedopuszczalną ratione personae. Komitet stwierdził, że skarżącym nie przysługuje status ofiary, dlatego że w związku z obowiązującym ustawodawstwem były zmuszone nosić nazwiska swoich ojców zamiast nazwisk matek. Komitet zauważył, że przepisy te mogły dotykać matek skarżących i stawiać je w pozycji potencjalnej ofiary naruszenia Konwencji, natomiast ich dzieci,

743

Zentralrat Deutscher Sinti und Roma i inni p. Niemcom, decyzja z dn. 22 lutego 2008 r., skarga nr 38/2006, pkt 7.2.

744

Dayras i inne p. Francji, decyzja z dn. 4 sierpnia 2009 r., skarga nr 13/2007.

745

199 które wniosły skargę są pozbawione tego statusu. Jest przy tym bezspornym, że w świetle Protokołu Fakultatywnego status ofiary może otrzymać jedynie kobieta, bo tylko ona może być ofiarą naruszenia zakazu dyskryminacji, który ustanawia Konwencja.

Na koniec należy zastanowić się czy istnieje możliwość wniesienia skargi przez jednostkę lub grupę jednostek w sytuacji, gdy nie istnieje bezpośrednia ofiara naruszeń. Przyjęcie takiego rozwiązania dopuszczałoby możliwość wnoszenia actio popularis, a więc skargi składanej w interesie ogółu. Analiza postanowień Protokołu Fakultatywnego zdaje się wykluczać taką możliwość, gdyż art. 2 uprawnia do wniesienia skargi w imieniu własnym lub w imieniu osoby bądź grupy osób twierdzących, że stały się ofiarami naruszenia (ang. claiming to be victims), czyli takich które są domniemanymi ofiarami w chwili złożenia skargi, a nie potencjalnymi lub przyszłymi ofiarami⁷⁴⁶.