DYSKUSJE WOKÓŁ REORGANIZACJI ADMINISTRACJI PAŃSTWOWEJ W POLSCE MIĘDZYWOJENNEJ
5.1. UWARUNKOWANIA PRZEKSZTAŁCEŃ STRUKTUR ORGANIZACYJNYCH W PIERWSZYM DZIESIĘCIOLECIU
NIEPODLEGŁOŚCI NA PRZYKŁADZIE ORGANÓW INSPEKCJI W MINISTERSTWIE SPRAW WEWNĘTRZNYCH
Dobrym przykładem tworzenia i zmian struktur organizacyjnych może być inspekcja ministerialna w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych. Funkcja kontrol-na realizowakontrol-na jest w każdej organizacji biurokratycznej. Władze zwierzchnie potrzebują nie tylko informacji o tym, czy podległe im agendy działają zgodnie z przepisami i czy realizują nałożone na nie zadania, ale także wykorzystują
wy-niki przeprowadzanych kontroli do podejmowania decyzji personalnych dotyczą-cych podległych im pracowników. Już w listopadzie 1918 roku w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych utworzono stanowisko „komisarza do spraw szczególnej wagi przy Ministerstwie Spraw Wewnętrznych”, podległe bezpośrednio mini-strowi, a 12 grudnia tegoż roku podjęto decyzję o powołaniu komórki organiza-cyjnej do spraw inspekcji określonej jako „inspektorat administracyjny”. W jego skład wchodzili inspektor generalny i dziesięciu inspektorów administracyjnych, współpracujących z poszczególnymi wydziałami ministerstwa131. Ze względu na niewielką liczbę personelu i przydzielenie poszczególnych inspektorów do kontrolowania poszczególnych jednostek terytorialnych nie tworzono żadnych wewnętrznych struktur organizacyjnych. Brakowało również określenia jakich-kolwiek kryteriów przyjmowania pracowników na stanowiska inspektorów. In-strukcja z 9 stycznia 1919 roku przypominała, że
(...) postępowanie inspektora zarówno przy przeprowadzeniu lustracji, jak i przyjmowa-niu próśb, skarg i zażaleń, nacechowane być powinno spokojem, taktem, bezstronnością, uprzejmością i stanowczością”. Winien on zawsze zdawać sobie sprawę z tego, że jest delegatem Rządu, a tem samem unikać w czasie urzędowania wyrażania swoich osobistych poglądów i przekonań politycznych, nie występować jako rzecznik pewnej partii politycz-nej132.
Uwaga ta świadczy, że obok dbałości o to, aby inspektor sprawdzał, czy dzia-łalność urzędów jest zgodna z przepisami ustalonymi przez władze zwierzchnie, winien też pamiętać, aby swoim zachowaniem nie narazić na szwank autorytetu państwa i władzy, którą reprezentuje. Wynikało to również z funkcji pełnionych przez inspektora, nie tylko z jego oddziaływania na urzędników, ale także oczeki-wania, że będzie nawiązywał kontakt z miejscową ludnością i łagodził pojawia-jące się spory i zatargi.
Utworzona w 1919 roku sekcja inspekcyjna w Ministerstwie Spraw Wewnętrz-nych liczyła 25 pracowników, w tym 15 inspektorów. Minister spraw wewnętrz-nych powoływał Generalnego Inspektora, który z kolei z grona inspektorów po-woływał naczelnika biura. Nie było jednak wewnętrznej struktury biura, w skład którego wchodzili „inspektorzy, personel kancelaryjny, pomocnicze siły pisarskie i woźni”. Inspektorzy łączyli funkcje kontrolne ze szkoleniowymi. W sytuacji stwierdzenia nieprawidłowości w funkcjonowaniu urzędów mieli za zadanie instruowanie i pouczanie urzędników kontrolowanych urzędów administracji pierwszej instancji o obowiązujących przepisach i rozporządzeniach. Ponadto do zakresu ich obowiązków wchodziło badanie zasadności skarg i zażaleń skła-danych na administrację pierwszej instancji oraz wydawanie podczas przepro-wadzania czynności kontrolnych „prowizorycznych zarządzeń w sprawach nie cierpiących zwłoki”, na przykład zawieszanie urzędników w urzędowaniu, usta-nawianie organów dla czasowego, zastępczego sprawowania pewnych
czynno-131 Por. W. Kozyra, op. cit., s. 327.
132 S. Stosyk, Rozwój organizacji inspekcji ministerialnej w MSW, „GAiPP” 1933 nr 21, s. 4.
ści. Rezultatem pracy inspektorów było przygotowanie sprawozdań i wniosków z przeprowadzanych lustracji. Mimo dużego zakresu obowiązków i nielicznej ka-dry Stefan Stosyk wysoko oceniał sprawność ministerialnej służby inspekcyjnej administracji pierwszej instancji w pierwszym roku niepodległości. Przygotowy-wane przez inspektorów sprawozdania stawały się dla ministerstw nie tylko głów-nym źródłem informacji o tym, jak funkcjonuje administracja szczebla powiato-wego, ale także dostarczały wielu informacji o potrzebach nie tylko administracji, ale i lokalnych społeczności. Zauważa on, że
(...) stopniowo w miarę nabywanego doświadczenia, materiału porównawczego i retro-spektywnego, działalność inspekcyjna pogłębiała się i udoskonalała i, chociaż była wielo-stronna, mimo to stawała się bardziej fachowa133.
Przy nielicznej obsadzie kadrowej praca inspektorów miała jednak charakter fragmentaryczny. W 1919 roku piętnastu inspektorów przeprowadziło w terenie siedemdziesiąt kontroli, czterdzieści wyjazdów związanych było z dochodzenia-mi w toku, a cele trzech przeprowadzonych kontroli nie zostały ściśle sprecyzo-wane.
Presja nowych potrzeb, przed jakimi stawała administracja centralna, dopro-wadziła do tego, że zmiany organizacyjne w sekcji inspekcyjnej pod koniec 1919 roku następowały żywiołowo. Polegały one na zwiększeniu zakresu jej zadań o sprawy wojskowe i aprowizacyjne przy niezmienionym składzie personalnym, co powodowało, że – jak zauważa Stosyk – „utworzenie sztucznego konglome-ratu trzech różnych rodzajów działalności musiało doprowadzić do upadku tej sekcji”134. Realizacja funkcji inspekcyjnych w administracji wymagała jednak utworzenia jakichś innych struktur organizacyjnych. W 1920 roku powołano Wydział Inspekcyjno-Dyscyplinarny, który dzielił się na dwa oddziały: dyscy-plinarny i inspekcyjny. Jednocześnie zwiększono zakres zadań inspekcyjnych o kontrolę policji, kontrolę rachunkową w urzędach i kontrolę kancelaryjną. Ta zdawałoby się innowacja organizacyjna, polegająca jednakże na wyodrębnieniu w strukturze organizacyjnej funkcjonalnych pionów, doprowadziła do zamętu, gdyż rodziła spory kompetencyjne. Brakowało również odpowiednio drożnych kanałów komunikowania.
Zauważmy, że porządek zachodzących zmian w żadnym stopniu nie odpowia-dał porządkowi cyklu życia organizacji opisywanemu w podręcznikach. Zmiany organizacyjne w służbie inspekcyjnej opisywane przez Stosyka wynikały z rea-gowania na rosnące potrzeby zrodzone z rozwoju administracji, pojawienia się nie tylko nowych zadań, ale i nowych formalnych i merytorycznych kryteriów oceny działalności administracji. Autor nie wspomina o braku stabilności ówczes-nych gabinetów i konieczności podporządkowania działań administracji central-nej prowadzocentral-nej wojnie z Rosją Radziecką, wszak rok 1920 był tym, w którym ważył się byt dopiero co tworzącego się państwa. Niebezpieczeństwo utraty
nie-133 Ibidem, nr 22, s. 3.
134 Ibidem.
podległości nie stanowiło jednak jedynego czynnika destabilizującego organizo-wanie aparatu inspekcyjnego MSW. Drugim było tworzenie struktur administra-cyjnych państwa. Budowa struktur administracji wojewódzkiej rodziła kolejne spory kompetencyjne i zamęt organizacyjny. Z jednej strony rosły wymagania poszczególnych ministerstw w zakresie potrzeb informacyjnych i konieczności kontroli administracji drugiej instancji w zakresie realizacji spoczywających na niej zadań, z drugiej zyskiwała na znaczeniu kontrola administracji pierwszej instancji podlegająca kontroli urzędów wojewódzkich, która zaczynała tworzyć własne struktury odpowiedzialne za inspekcję powiatową. Organizacja Wydzia-łu Inspekcyjno-Dyscyplinarnego została podporządkowana strukturze Minister-stwa Spraw Wewnętrznych. Inspektorzy pozostawali w bezpośrednim kontakcie z sekcjami ministerstwa i prowadzona przez nich działalność kontrolna została podporządkowana kompetencjom tych sekcji i miała dotyczyć departamentów w urzędach wojewódzkich obejmujących sprawy poszczególnych sekcji minister-stwa. Oznaczało to specjalizację i realizowanie zadań kontrolnych przez inspek-torów w zakresie wyznaczonym przez ministerialne sekcje. Pojawiły się jednak poważne trudności, z których najważniejsze dotyczyły braku dobrej komunikacji między sekcjami ministerstwa a inspektorami w Wydziale Inspekcyjno-Dyscy-plinarnym. Trudne okazało się połączenie bieżących działań kontrolnych inspek-torów z ich udziałem w postępowaniach dyscyplinarnych, rozpatrywaniem skarg na działalność administracji. Powodowało to, że liczba inspekcji przeprowadzo-nych w 1920 roku była mniejsza niż w roku poprzednim. Stosyk, charakteryzując zmiany organizacyjne organów kontroli w MSW, pisze o „popełnionych w roku 1920 błędach konstrukcyjnych” i o „ścieraniu się różnych rozwiązań konstruk-cyjnych i koncepcji w kwestii bytu, zadań oraz organizacji aparatu inspekcyjnego ministerstwa”135.
To ścieranie się rozwiązań i koncepcji wynikało nie tylko z braku jasnej wizji powiązania funkcji aparatu kontroli z nakreśleniem zasad tworzenia struktur or-ganizacyjnych, wyraźnego wyznaczenia kompetencji poszczególnych komórek organizacyjnych i określenia relacji między nimi, szczególnie zasad podległości, ale także ze świadomości narastających problemów, przed jakimi stawały zarów-no osoby kierujące wydziałem, jak i inspektorzy. Autor Memorandum z września 1920 roku zwracał uwagę na takie problemy, jak niedostatek kadr i niewłaści-wa praca kancelarii wydziału, powodujące opóźnienia w dostarczaniu wniosków i spostrzeżeń pokontrolnych do wydziałów ministerstwa. Sprawiało to, że infor-macje uzyskane podczas kontroli szybko się dezaktualizowały i rosło niezadowo-lenie pracowników inspekcyjnych.
W tym czasie brakowało odpowiednich podręczników, książek i materiałów pozwalających na szkolenie inspektorów i przygotowanie ich do instruowania kontrolowanych urzędników. Krytykowano organizację pracy, a szczególnie planowanie czasu pracy inspektorów oraz wymianę informacji między biurem
135 Ibidem, s. 6.
wydziału a ministerstwem. Organizowano jedynie cotygodniowe spotkania, w których uczestniczyli kierownicy sekcji i kierownicy zaproszonych wydzia-łów ministerstwa, podczas których inspektorzy referowali wyniki swoich prac.
Uważano jednak, że spotkania te dezorganizowały pracę wydziałów, dlatego zo-stały stopniowo zawieszone, co spowodowało, że ustał kontakt między biurem inspekcyjnym a wydziałami. Rezultat był taki, jak zauważył autor Memorandum, że „Ministerstwo nie wykorzystywało należycie pracy inspektorów, zaś inspekto-rzy nie zostali dostatecznie wciągnięci w organizację Ministerstwa, w jego pracę twórczą, organizacyjną, do której swemi informacjami w znacznym stopniu przy-czynić się mogli”136.
Inspektorzy z kolej wyrażali niezadowolenie z powodu obarczania ich zada-niami zarówno kontrolnymi, jak i dyscyplinarnymi. Uważali, że praca inspektora kończy się na złożeniu sprawozdania, a użytek z niego, łącznie z podjęciem środ-ków dyscyplinarnych, należy do innych wydziałów i sekcji. Autor Memorandum był zdania, że takie łączenie obowiązków inspekcyjnych i dyscyplinarnych powo-dowało nadmierne przemęczenie pracowników inspekcyjnych. Uważał, że praca inspektorów polega głównie na pracy w terenie, co przy ówczesnym stanie komu-nikacji, braku noclegów i trudności aprowizacyjnych sprawiało, że zajęcie to było bardzo wyczerpujące. W tym czasie zaczęła psuć się również atmosfera w pracy.
Nieobecność inspektorów w ministerstwie powodowała, że wśród pracowników tego ministerstwa powstawały negatywne opinie o ich obciążeniach obowiązka-mi i pojawiało się przekonanie, że powinno się przydzielić im dodatkowe zaję-cia. Rozrost machiny biurokratycznej doprowadził do tego, że w ocenie pracy inspektorów i w ich poczuciu satysfakcji z wykonywanych zadań nastąpiły zmia-ny. O ile wcześniej wskazywano na merytoryczną wartość ich pracy wynikającą z wartości uzyskanych informacji i instruowania urzędników kontrolowanych urzędów, o tyle w roku 1920 oceniano ich na podstawie ilości „przerobionych spraw”. Trudna sytuacja w aparacie inspekcyjnym w 1920 roku doprowadziła do tego, że liczba inspekcji przeprowadzonych w tym roku była mniejsza niż w roku poprzednim.
W 1921 roku dokonano reorganizacji MSW. Podstawowymi jednostkami struktury organizacyjnej stały się departamenty, lecz wśród nich nie było komórki organizacyjnej odpowiedzialnej za sprawy inspekcji ministerialnej. W tym czasie rozbudowywano komórki organizacyjne na poziomie województw, lecz brako-wało współpracy między nimi a centralą, jaką dla rządu stanowiło Ministerstwo Spraw Wewnętrznych. Impulsem do reaktywowania jednostek kontroli na pozio-mie ministerialnym był jednak rozwój administracji centralnej. Dokonało się to dopiero w 1923 roku. W dwóch departamentach MSW – w Departamencie Ogól-nym i w Departamencie Samorządu – przewidziano po jedOgól-nym etacie inspek-cyjnym, lecz nie określono bliżej zakresu czynności i obowiązków inspektorów, które wiązano raczej z nadzorem administracyjno-organizacyjnym pracy władz
136 Ibidem.
administracyjnych. W okólniku z dnia 5 lutego 1923 roku wydanym przez Wła-dysława Sikorskiego zobowiązywano do lustracji każdego starostwa raz do roku, a starostw w województwach wschodnich raz na pół roku. W wydanej 14 lip-ca tegoż roku instrukcji opracowano wzorcowy kwestionariusz, mający ułatwić przeprowadzenie lustracji starostw137.
Przez rok 1924 w kolejnych okólnikach ministra spraw wewnętrznych dopre-cyzowano zakres obowiązków obu inspektorów. Mieli oni z jednej strony spra-wować nadzór nad organami administracyjnymi podległymi ministrowi spraw wewnętrznych, a z drugiej – nad organami inspekcyjnymi w starostwach i brać udział w różnego rodzaju zjazdach starostów, w których obecność inspektora MSW byłaby pożądana. Ponadto mieli przygotowywać odpowiedzi na interpe-lacje poselskie adresowane do ministra. W 1924 roku powołano kolejnych 2 in-spektorów i Głównego Inspektora MSW podlegającego bezpośrednio ministrowi.
Jego zadaniem było kontrolowanie podległych ministerstwu urzędów przy po-mocy 4 inspektorów. Do jego obowiązku należało kierowanie pracą podległych inspektorów, ustalanie kolejności wykonywanych inspekcji, zapoznawanie się z przygotowanymi przez inspektorów sprawozdaniami oraz opracowanie instruk-cji przeprowadzania kontroli. Jego obowiązki dotyczyły zatem kierowania bieżą-cą prabieżą-cą inspektorów, a nie inicjowania jakichkolwiek zmian w realizacji funkcji kontrolnych. Zmiany organizacyjne wprowadzane były przez ministra i polegały na przydzieleniu po jednym inspektorze do wyodrębnionych funkcjonalnie depar-tamentów, co przez Stosyka zostało pozytywnie ocenione.
Inspekcja ministerialna otrzymała znów postać żywego zorganizowanego aparatu, przeznaczonego specjalnie do kontroli w terenie. Bezsprzecznie bardzo dużą zaletą tak zor-ganizowanej inspekcji była jej fachowość. Inspektorzy wchodzący w skład departamentów byli ściśle związani z fachową i zawsze aktualną pracą departamentów138.
Pewne ukierunkowanie i stabilizacja organizacyjna nie zostały jednak, zda-niem autora, wykorzystane przez kierownictwo resortu do wypracowania „(...) jednolitych i najwłaściwszych metod pracy, z pożytkiem zarówno dla centrali, jak i dla podległych władz i organów” oraz wprowadzenia do kierowania inspekcją ministerialną elementów planowania, „co wkrótce doprowadziło do zupełnego wypaczenia kierunku rozwoju inspekcji”139.
Uwaga ta świadczy, że autor świadomy był znaczenia aspektów organiza-cyjnych dla skuteczności działania organów kontrolnych. Nie wystarczało samo sprecyzowanie, kto (określenie kontrolowanego podmiotu) i w odwołaniu do jakich podstaw prawnych jest przedmiotem kontroli, ale należało zwrócić uwa-gę na planowanie i organizowanie pracy inspektorów. Świadomość ta rodziła się z jednej strony pod wpływem zaznajomienia się autora z zasadami nauko-wej organizacji, o czym świadczą przedkładane przez niego propozycje zmian
137 Por. W. Kozyra, op. cit., s. 329.
138 S. Stosyk, op. cit., s. 11.
139 Ibidem, s. 11.
organizacyjnych omówione w kolejnych rozdziałach, z drugiej strony zaś była ukazaniem wielu nie tyle nieprawidłowości w funkcjonowaniu organów kontro-li wynikających z nieprzestrzegania prawa czy korupcji urzędników, ile z nie-właściwej organizacji pracy. Podejście Stosyka charakteryzowało się jednak nie wypowiadaniem ogólnikowych krytyk pod adresem biurokratyzacji urzędów, ale dostrzeżeniem takich aspektów organizacyjnych, jak zbyt szeroko zakreślony i niejednorodny zakres zadań powołanego w 1926 roku, w ramach Departamentu Organizacyjnego, Wydziału Inspekcji, Wyszkolenia i Organizacji Pracy, a także wyraźnego rozgraniczenia kompetencji i zadań tego wydziału z Wydziałem Or-ganizacyjno-Prawnym, co rodziło spory kompetencyjne. Ponadto wskazywał on na konsekwencje scentralizowanego kierowania Wydziałem Inspekcji, Wyszko-lenia i Organizacji Pracy, co spowodowało pogorszenie współpracy inspektorów z departamentami, których podległe jednostki kontrolowali. Stosyk zauważał, że skuteczność realizacji zadań nakładanych na organa kontroli zależy od takich aspektów organizacyjnych, jak struktura organizacyjna jednostki, ustalony po-dział czynności, zadań i kompetencji oraz powiązanie jej z innymi jednostkami ministerstwa, umożliwiające sprawne komunikowanie i wykorzystanie informa-cji pochodzących z kontroli.
W połowie lat dwudziestych również ministrowie spraw wewnętrznych nie byli zadowoleni z realizacji zadań inspekcyjnych, o czym świadczy wypowiedź ministra spraw wewnętrznych, Władysława Raczkiewicza, podczas pierwszego zjazdu inspektorów wojewódzkich, jaki odbył się w dniach 2–4 października 1925 roku. Wskazywał on, że praca inspekcyjna prowadzona przez inspekto-rów wojewódzkich odbiega od założeń opracowanych w instrukcji ministerial-nej. Przyjęto zasadę, że inspekcja wojewódzka powinna być podporządkowana temu, kto ponosił odpowiedzialność za całokształt spraw na terenie wojewódz-twa, czyli wojewodzie. Pokłosiem tego zjazdu było określenie nie tylko nowych wymagań wobec inspektorów, ale także opracowanie nowego kwestionariusza lustracyjnego140.
Ministerstwo spraw wewnętrznych w latach dwudziestych przechodziło kil-kakrotne reorganizacje, które powodowały zmiany organizacyjne w aparacie kontroli. Dopiero jednakże na przełomie lat dwudziestych i trzydziestych zmia-ny struktur organizacyjzmia-nych i wyznaczanie zakresu zadań zaczęto łączyć z no-wym ujęciem funkcji organów inspekcyjnych i wypracowaniem szczegółowych regulaminów określających wymagania stawiane inspektorom i organizacji ich pracy. W tych działaniach widoczne były rozwiązania wysunięte w tym czasie przez propagatorów naukowej organizacji. Zanim przejdę do analizy dyskusji nad proponowanymi rozwiązaniami organizacyjnymi przedstawię argumentację uza-sadniającą zmiany organizacyjne w administracji zaproponowane w połowie lat dwudziestych przez Maurycego Z. Jaroszyńskiego oraz inspiracje odwołujące się do doświadczeń krajów zachodnich.
140 Por. W. Kozyra, op. cit., s. 331–333.