NIEMIECKIE INSPIRACJE STEFANA STOSYKA

Wspomniane korzystanie z „materiałów zagranicznych” zostało wcześniej omówione w artykule powstałym na podstawie doświadczeń z wyjazdu Stefana Stosyka wraz z Ewarystem Czarneckim do Niemiec w celu zapoznania się z re-formowaniem administracji w tym kraju²⁰¹. W podejściu Stosyka daje się zauwa-żyć świadomość konieczności wykorzystania wiedzy naukowej do reformowania administracji, w czym szczególną rolę odgrywa naukowa organizacja. Świadczy o tym nie tylko odwoływanie się przez niego do zasad formułowanych na

podsta-199 Por. S. Stosyk, Przepisy...

200 Ibidem, s. 2.

201 Por. S. Stosyk, Współczesny system biurowy w niemieckiej administracji publicznej,

„GAiPP” 1929 nr 12.

wie tej nowej gałęzi wiedzy, ale także operowanie podstawowymi dla niej katego-riami. W tym wypadku zasady organizacji biurowości potraktowane zostały jako pewna uporządkowana całość, jako system. Zanim przejdę do jego charaktery-styki przedstawię kilka uwag, jakimi Stosyk opatrzył niemiecki system biurowy.

W działaniach Niemców ujęły go metodyczne podejście, formalizacja i re-spektowanie przez urzędników nowych zasad i przepisów. Zmiany rozpoczęto od opracowania instrukcji dla ministerstw. Reformę biurowości potraktowano jako część reformy administracyjnej. Wychodząc z założenia, że należy opierać się na nauce biurowości, która stała się odrębną gałęzią nauki, ustanowiono centralny instytut zajmujący się badaniem i opracowaniem zasad organizacji pracy w ad-ministracji. Instytut był organizacją społeczną, popieraną przez władze rządowe, a zarazem współpracującą z nimi. Gromadził on i analizował doświadczenia w or-ganizacji biurowości w prywatnych przedsiębiorstwach oraz w różnych urzędach z obszaru całego państwa. Badał je, i jeśli okazywały się użyteczne, to rozpo-wszechniał w innych organizacjach na terenie Niemiec. Działalności badawczej towarzyszyło organizowanie szkoleń z dziedziny racjonalizacji biurowości. Na-czelnym hasłem reformy administracji niemieckiej było Wirtschaftlichkeit, tłu-maczone przez autora jako gospodarcza praktyczność.

Z uznaniem wypowiadał się o działaniach Niemców w racjonalizacji biuro-kracji. Nie była ona celem samym w sobie, lecz narzędziem usprawniającym pra-cę urzędników. Działania zachodnich sąsiadów nastawione były na oszczędności, które kalkulowano z iście niemiecką skrupulatnością, oraz na szybkość i celo-wość podejmowanych wysiłków. Dla Niemców liczyły się zarówno czas, jak i sprawność działania. Dlatego wprowadzono racjonalny podział pracy, wyraźny podział obowiązków i kompetencji oraz zmianę stylu urzędowania w kierunku większej jasności i precyzji podejmowanych decyzji. Zastosowano normalizację akt, czemu służył system symboli dla ich oznakowania, co szczególnie spodo-bało się Stosykowi, oraz wprowadzono typowe formularze dla podań petentów i dla wydawania rutynowych decyzji przez urzędników. O znaczeniu, jakie Niem-cy przypisywali reformowaniu organizacji praNiem-cy w administracji państwowej, świadczyło zdaniem Stosyka powołanie w każdym ministerstwie urzędnika na stanowisku do spraw uproszczeń administracji. Urzędnicy z poszczególnych mi-nisterstw tworzyli specjalną komisję międzyministerialną, pracującą nad zagad-nieniami usprawnienia pracy.

Zmiany w organizacji pracy urzędów w Niemczech dotyczyły zmian w proce-durach przyjmowania podań petentów, rejestracji akt, rozpatrywania spraw i wy-dawania decyzji i pociągały za sobą zmiany w stosunku urzędników do swych obowiązków. Wypowiedziano wojnę biurokratycznej rutynie, odrzucono balast zbędnej pisaniny, wyeliminowano z biur nikomu niepotrzebne akta, skrócono obieg spraw oraz sprecyzowano zakres odpowiedzialności urzędników, obdarzo-no ich większym zaufaniem, co wpłynęło na ich inicjatywę i wydajobdarzo-ność pracy.

Stosyk z uznaniem wypowiadał się również o stosunku niemieckich urzędników do wprowadzanych zmian organizacyjnych:

Na uznanie zasługuje stanowisko urzędników niemieckich wobec przeprowadzonych reform. O jakimś oporze z ich strony nie może być mowy. Początkowo wprawdzie wielu z nich z natury rzeczy wzdragało się przed zaniechaniem tradycyjnych form urzędowania i nie sprzyjało tak radykalnym reformom, skoro jednak przekonano się, że sprawa zosta-ła przez najwyższe czynniki potraktowana poważnie i fachowo, że każda wątpliwość czy możliwość została jak najsumienniej i najdokładniej rozważona i omówiona z pracowni-kami, a później, kiedy spostrzeżono, że reforma daje samym urzędnikom niezaprzeczone korzyści, polegające na znacznych ułatwieniach pracy, wówczas przystąpili oni do realnego współdziałania ręka w rękę z reformatorami, wnosząc od siebie wiele wartościowej inicja-tywy²⁰².

Uwaga ta jest bardzo charakterystyczna dla optymizmu propagatorów na-ukowej organizacji, wiary w racjonalność, przekonania, że racjonalnie opraco-wany i efektywny system organizacji pracy, właściwie wdrażany, zorientoopraco-wany na uświadomienie pracownikom korzyści, głównie polegających na sprawności wykonywanych działań, sprawia, że stają się oni rzecznikami zmian organiza-cyjnych. W uwagach polskiego reformatora można zauważyć wiarę w możliwo-ści tkwiące w tych racjonalnych i naukowych metodach, gdyż to dzięki nowemu systemowi pracy, opartemu na tych zasadach, a nie dzięki tradycyjnym cechom niemieckiej kultury pracy osiągnięto sukces organizacyjny.

Konkluzją, którą kończy swoje omówienie niemieckiego systemu biurowości w administracji jest – jak się można spodziewać po tak pozytywnych ocenach – rekomendacja takich rozwiązań w reformowaniu polskiej administracji.

Kończę tę pracę wnioskiem [pisał Stosyk] o przyjęcie zasad systemu nowoniemieckie-go za podstawę przyszłenowoniemieckie-go jednolitenowoniemieckie-go systemu biurowenowoniemieckie-go w Polsce. Mówię „zasad”, bo szczegóły mogą być i będą w naszych warunkach inne. Inna też będzie kolejność reformy i rozciągłość poszczególnych jej etapów w czasie. Uważam, że w Polsce grunt jest dosta-tecznie przygotowany, a potrzeba pilna. Nie dajmy się na zbyt wielką odległość wyprzedzić obcym. Już nazbyt wiele czasu straciliśmy na namysł, na próbowanie w rozmaitych miej-scach rozmaitych dróg wyjścia i stosowania różnych nie dość przemyślanych swoistych pomysłów²⁰³.

W wypowiedzi tej oprócz przekonania do sprawdzonych, naukowych metod na uwagę zasługuje patriotyczna motywacja, świadomość konieczności sprosta-nia wyzwaniom wynikającym z czekających polską administrację zmian oraz traktowanie wzorów, w tym wypadku niemieckich, jako ogólnych zasad, a nie gotowych do zastosowania rozwiązań; zasad, które powinni respektować pol-scy reformatorzy. Podobne stanowisko reprezentowali pionierzy zastosowania naukowych metod organizacji pracy w przemyśle w stosunku do doświadczeń amerykańskich²⁰⁴. Przekonania te nie wynikały z jakichś patriotycznych ambicji,

202 Ibidem, s. 8.

203 Ibidem, s. 9.

204 Por. P. Górski, Amerykańskie inspiracje naukowej organizacji w Polsce międzywojennej,

„Organizacja i Kierowanie” 2005 nr 1.

lecz z przeświadczenia o konieczności dostosowania rozwiązań organizacyjnych do polskich warunków.

Zapoznanie się z niemieckimi doświadczeniami reorganizacji urzędów i zna-czeniem „biurowości” dla efektywnego realizowania zadań stojących przed ad-ministracją publiczną zaowocowało artykułem Stosyka Racjonalna organizacja biurowości²⁰⁵. Wyraża w nim przekonanie, że

(...) dobra biurowość nie stanowi doprawdy jeszcze o dobrym systemie administrowania, jak z drugiej strony biurowość wadliwa jeszcze nie dyskwalifi kuje w ogóle administracji na pewnym odcinku pracy państwowej. Nie można jednakże traktować tych zagadnień jako zupełnie od siebie niezależnych. W rozumieniu współczesnych pojęć problem organizacji biurowości jest częścią problemu organizacji administracji w ogóle²⁰⁶.

Z tą myślą podjął on prace nad reorganizacją systemu pracy biurowej, przy-gotowując projekt odpowiednich przepisów. Był przekonany, że sprawny system organizacyjny administracji wynika w pierwszej kolejności z zadań stojących przed administracją, ze zmiany stosunków społecznych, z rosnących oczekiwań państwa i obywateli wobec administracji. Wskazując na przykłady państw refor-mujących swoją administrację, nie uważał, że Polacy, pozbawieni przez dziesiąt-ki lat własnego, niepodległego państwa i własnej tradycji administracyjnej, są w gorszym od innych położeniu. Wręcz przeciwnie, sądził, że

(...) jesteśmy w położeniu łatwiejszem niż w innych państwach, właśnie dlatego, że nie mamy własnej tradycji w tym względzie, nie mamy do zwalczania własnego biurokraty-zmu, dalej z tego powodu, że operując pozostałościami aż trzech systemów pozaborczych, posiadamy przez to łatwiejszą możność porównywania ich ze sobą, rzeczowej wymiany zdań na temat zalet i wad poszczególnych systemów, a więc możemy łatwiej stworzyć nowy, jednolity system biurowy, taki jak nam najbardziej odpowiada²⁰⁷.

Jego widoczny optymizm wynikał również z sympatii do zasad naukowej or-ganizacji i wiary w skuteczność racjonalnych rozwiązań organizacyjnych²⁰⁸.

W swoim projekcie przepisów o systemie pracy biurowej w urzędach admi-nistracji rządowej Stosyk korzystał również z doświadczeń polskich ministerstw.

Komisja bowiem zwróciła się do majora Bolesława Minkiewicza w Ministerstwie Spraw Wojskowych, Tomasza Serafi na, radcy w Ministerstwie Wyznań i Oświe-cenia Publicznego oraz wspomnianego Ewarysta Czarneckiego, naczelnika wy-działu ogólnego w ministerstwie reform rolnych – o przygotowanie referatów poświęconych „zagadnieniom biurowości” w wymienionych ministerstwach²⁰⁹, które były przedmiotem dyskusji podczas prac sekcji komisji poświęconych me-todom pracy w urzędach. W działaniach zmierzających do zmian

organizacyj-205 Por. S. Stosyk, Racjonalna organizacja biurowości, „GAiPP” 1930 nr 6.

206 Ibidem, s. 8.

207 Ibidem, s. 9.

208 Podobne stanowisko reprezentowali polscy propagatorzy zasad naukowej organizacji w przedsiębiorstwach przemysłowych. Por. P. Górski, Między inteligencką tradycją...

209 Por. J. Brzozowski, op. cit.

nych Polacy, postępując podobnie jak Niemcy, rozpoczęli od zmian organizacyj-nych na poziomie ministerialnym, o czym świadczy projekt przygotowany przez Stosyka, dotyczący urzędów administracji rządowej²¹⁰. Użyte w jego nazwie po-jęcie „system pracy biurowej” miało w ujęciu autora i ówczesnych reformatorów inne znaczenie niż obecnie. Punktem wyjścia było określenie zadań stojących przed urzędem i jego struktury organizacyjnej oraz podziału czynności przypi-sanych do poszczególnych komórek organizacyjnych, stanowiącego podstawę do wyznaczenia zakresu obowiązków, uprawnień i odpowiedzialności pracow-ników zatrudnionych w tych komórkach. Informacje takie powinny być zawarte w statucie organizacyjnym urzędu. Zagadnienia te autor projektu omówił w jego pierwszej części. Część druga poświęcona była zasadom pracy referendarskiej, znajomości przepisów, procedurze załatwiania spraw, uwzględniającej nie tylko aspekty prawne, ale i techniczne oraz organizacyjne, jak na przykład wykorzysta-nie formularzy, zasady obiegu informacji i współdziałania poszczególnych komó-rek urzędu, a także normalizacja teczek i symboli oznaczania akt. W ujęciu tym pojawiły się elementy charakterystyczne już nie tylko dla administrowania, ale i dla zarządzania, wynikające z konieczności organizacji bieżącej pracy urzędu oraz wprowadzenia elementów planowania i kontroli. Idee te zostały wyłożone w języku prawniczym. Podstawą dla organizacji pracy urzędu był statut organiza-cyjny, należy jednak pamiętać, że wspólne dla koncepcji biurokracji i naukowej organizacji było dążenie do formalizacji, opracowanie regulaminów i formalnych zasad. W sposobie myślenia zawartym w projekcie przepisów oprócz traktowania ich w kategoriach systemu wyraźne jest jednak dostrzeganie aspektów sprawno-ści działania w proponowanych procedurach i zasadach. Propozycja przepisów regulujących system pracy biurowej, przedstawiona przez Stosyka w 1932 roku, wskazywała na trzy ważne obszary reformowania administracji państwowej:

– zasady określające strukturę urzędów oraz zasady podporządkowania i współpracy poszczególnych urzędów i komórek, wraz z określeniem kompetencji kierujących nimi osób,

– zasady organizacji pracy, które ówcześnie określano jako „obieg papierów w urzędzie”,

– organizacja i funkcje aparatu kontroli administracji.