DYSKUSJE WOKÓŁ REORGANIZACJI ADMINISTRACJI PAŃSTWOWEJ W POLSCE MIĘDZYWOJENNEJ
5.2. UWAGI MAURYCEGO Z. JAROSZYŃSKIEGO O USPRAWNIENIU ORGANIZACJI POWIATOWYCH ZWIĄZKÓW KOMUNALNYCH
Maurycy Jaroszyński był prawnikiem, ukończył studia na uniwersytecie lwowskim. W 1919 roku rozpoczął pracę w administracji państwowej. Był staro-stą w Mławie i Rawie Mazowieckiej i animatorem rozwoju samorządności teryto-rialnej. W okresie międzywojennym redagował tygodnik „Samorząd”141. W 1924 roku opublikował na łamach „Gazety Administracji Państwowej i Policji” artykuł zatytułowany Oszczędność w organizacji administracji powiatowych związków komunalnych142. Już sam tytuł sygnalizuje przyjętą przez autora perspektywę i kierunek proponowanych rozwiązań. W artykule ukazał on perspektywę praw-nika zaangażowanego w zmianę organizacji urzędu. Proponowane zmiany doty-czyły zarówno struktury, podziału czynności, jak i wymagań stawianych pracow-nikom. Autor, jako prawnik, stara się analizować przepisy regulujące organizację administracji pierwszej instancji i związków komunalnych, zakres kompetencji starosty i możliwości działania, jakie daje mu obowiązujące ustawodawstwo.
Punktem wyjścia dla Jaroszyńskiego było zdroworozsądkowe stwierdzenie, że w administracji powiatowej zatrudnionych jest zbyt wielu urzędników oraz że spotykamy się z organizacyjną fi kcją, polegającą na tym, że
(...) biurem, a niekiedy samym wydziałem powiatowym, kieruje faktycznie sekretarz wy-działu, starosta spełnia zaś wygodną funkcją życzliwie neutralnego przewodniczącego w formalnem znaczeniu tego słowa143.
To jakże naturalne spojrzenie szło w parze z charakterystyczną dla prawników perspektywą wykorzystania dostępnych instrumentów natury prawnej:
Skorośmy już bowiem przyjęli i konstytucyjnie zawarowali zasadę zespolenia organów wykonawczych samorządu z kierownikami urzędów państwowych, musimy z tej zasady wyciągnąć „wszelkie konsekwencje”144.
Jedną z tych konsekwencji było tworzenie struktur organizacyjnych przy za-łożeniu, że należy respektować konstytucyjną zasadę podziału funkcji wykonaw-czych pomiędzy wydział powiatowy i przewodniczącego. Jednocześnie dodaje:
(...) konieczność nie sięga tak daleko, aby biuro wydziału dzielić na względnie samodzielne wydziały. Przeciwnie, zakres działania, możliwy w obecnych warunkach do wypełnienia przez samorząd powiatowy, jest taki, że mu najlepiej odpowiadać będzie jednokomórkowa organizacja biura. Punktem centralnym tej komórki winien być przewodniczący wydziału.
Zbędnymi staną się wtedy specjalni kierownicy tych wydziałów czy oddziałów, odpadnie też nakład trudów na uzgadnianie działalności oddziałów i uniknie się niebezpieczeństwa
141 Por. „ŻU” 1926 nr 34, s. 1.
142 Por. M. Jaroszyński, Oszczędność w organizacji administracji powiatowych związków komu-nalnych, „GAiPP” 1924 nr 39.
143 Ibidem, s. 5.
144 Ibidem.
nadmiaru czysto papierkowej pracy, która grozi zawsze przy skomplikowanym aparacie biurowym145.
Wypowiedź ta zawiera przesłankę, że złożona struktura generuje większe koszty, a one są związane z kosztami personalnymi. Widzimy zatem, że dla Jaro-szyńskiego jedynym generatorem kosztów wynikających z realizacji przez urzę-dy nałożonych na nie zadań są urzędnicze etaty.
Dlatego w jego ujęciu skuteczność działania zasadzała się na takim doborze pracowników, aby „w miarę czasu, uzdolnienia i potrzeby urzędnik mógł być zawsze użyty poza obrębem swojego referatu”146. Podkreślając dużą odpowie-dzialność spoczywającą na staroście, którego zadaniem jest dobór personelu, nie zwracał uwagi na umiejętności menedżerskie, ale na „życiowe wyrobienie i wy-sokie uspołecznienie”, gdyż „domaga się tego nieodzowna konsekwencja zasady zespolenia”147. Konsekwencją takiego stanowiska była charakterystyka obowiąz-ków urzędniobowiąz-ków zatrudnionych w kancelarii czy rachunkowości oraz wyznacza-nie ich przełożonego, którym byłby wyznacza-nie przewodniczący wydziału jako kierownik biura, lecz sekretarz, z którym pracownicy ci mają najczęstszy i bezpośredni kon-takt. Świadczy to również o zasadach organizacji pracy, przydziale zadań, które nie wynikałyby z formalnej organizacji pracy, ale z bezpośredniego przekazy-wania poleceń przez przełożonego. Kancelarię miałyby obsługiwać dwie osoby.
Jedna wykonywałaby czynności związane z ewidencją korespondencji urzędowej (dziennik, registratura, ekspedycja), a druga prowadziłaby korespondencję, prze-pisywała protokoły z posiedzeń i powielała pisma.
Te dwie osoby [zauważał autor] powinny w dzisiejszych warunkach zupełnie wystar-czyć. Według moich doświadczeń znajdą one jeszcze sporo czasu, aby w miarę potrzeby pomagać w innych działach pracy biurowej (ewidencja uchwał, wykazy rachunkowe, na-kazy płatnicze)148.
Za nieodzowne Jaroszyński uważał natomiast zatrudnienie w urzędach po-wiatowych inspektorów nadzoru, co stawało się niezbędne w związku ze skom-plikowanymi i często zmieniającymi się przepisami. Powodowało to, że słabo przygotowany personel miał trudności z ich stosowaniem w praktyce, co wpływa-ło na efektywność działania administracji gminnej i powiatowej. Inspektor miał realizować zadania nadzoru zarówno pod względem formalnym, merytorycznym i rachunkowym, jak i formułować wnioski pozwalające na szkolenie kontrolo-wanych urzędów i urzędników. Omawiając zadania i czynności inspektora, przy-pominał, że winien on pracować samodzielnie bez żadnej pomocy sekretarskiej.
Zakładał, że
145 Ibidem.
146 Ibidem.
147 Ibidem.
148 Ibidem, nr 40, s. 6.
(...) oddalimy się [w ten sposób – przyp. P.G.] od niebezpieczeństwa papierowości „za-łatwień”, jeżeli korespondencje załatwiał będzie ten, kto życie gminne zna bezpośrednio i stale się z niem styka, a nawet bezpośrednio zna szczegóły, których referat dotyczy149. Takie proponowane rozwiązania uzasadniał, wskazując na niewielki zakres prac zarówno urzędów, jak i poszczególnych urzędników. W artykule wyliczył liczbę dni, jakie inspektorowi zajmie jego praca kontrolna w terenie. Podawane przez niego liczby mają stwarzać wrażenie precyzyjnego wywodu, lecz nie po-stępował on według zasad, na jakie wskazywali w tym czasie propagatorzy stoso-wania zasad naukowej organizacji w pracy biurowej, na analizę wykonywanych przez pracownika czynności. W dalszej części artykułu przedstawił propozycję dokonywania oszczędności w realizacji zadań spoczywających na władzach po-wiatowych. Jego sposób podejścia doskonale ilustruje następująca wypowiedź:
Według moich doświadczeń w okresie półrocznym panowania waluty stałej, koszty utrzymania szpitala przy zachowaniu wszelkich oszczędności wahają się od 2 1/2 do 3 zło-tych dziennie w stosunku do jednego chorego150.
Podobnie argumentował w wypadku działań administracyjnych i gospodar-czych w szpitalu powiatowym.
Jedna z pielęgniarek pod kierunkiem i odpowiedzialnością lekarza powinna sprawo-wać nadzór gospodarczy. Rachunkowość prowadzi Wydział Powiatowy. Lekarz otrzymu-je awansem pieniądze i rozlicza się z nich na podstawie oryginalnych rachunków. Poza zapiskami domowemi i ewentualnie książką materiałową nie ma potrzeby prowadzić na miejscu w szpitalu jakiejkolwiek rachunkowości. Podobnie z korespondencją. Prowadzi je biuro wydziałowe, w szpitalu prowadzi się jedynie księgę chorych. Oczywiście wszystkie te i podobne funkcje rachunkowo-kancelaryjne, jakie muszą być wykonywane na miejscu, spełnia personel pielęgniarski151.
Wypowiedź Jaroszyńskiego i wysuwane przez niego argumenty pokazywały, że był szczerze zainteresowany zarówno sprawnością, jak i oszczędnością admi-nistracji. Przekonany był, że oszczędność można osiągnąć bądź to ograniczając zatrudnienie, poszerzając zakres obowiązków dotychczas zatrudnionym urzęd-nikom, bądź przekazując pewne zadania stowarzyszeniom, w których gwarancją ich realizacji stanowić będzie obywatelskie zaangażowanie. Świadczą o tym ko-lejne, wysuwane przez autora, argumenty:
(...) na szczęście nie brakuje w Polsce ludzi wyrobionych na niwie dobroczynności pub-licznej i sejmik i wydział powiatowy mają możliwość tych ludzi skupić w komisji opieki społecznej, wyposażając ją w szerokie pełnomocnictwo
albo
149 Ibidem.
150 Ibidem, nr 43, s. 6.
151 Ibidem.
(...) czynności biurowe związane z wykonywaniem zadań powiatowych związków w dzie-dzinie opieki społecznej są na ogół nieznaczne. Spełnić je bez trudu i z pożytkiem dla sprawy może sekretarz wydziału powiatowego. (...) Utrzymywanie specjalnego urzędnika jest całkowicie zbędne152.
Niedomagania administracji pierwszej instancji przejawiały się również w dziedzinie pracy biurowej. Jaroszyński wskazywał na brak druków, pieczątek, formularzy, co powodowało, że wiele prac kancelaryjnych urzędnicy musieli wy-konywać, pisząc bądź przepisując szablonowe decyzje. Pilną potrzebą stawały się szkolenia urzędników i zatrudnianie wykwalifi kowanych pracowników, dlatego autor radził władzom związków komunalnych chcącym zapewnić sobie odpo-wiednio wyszkolony personel fundowanie stypendiów studentom studium samo-rządowego w Wyższej Szkole Handlowej w Warszawie153.
Perspektywa przyjęta przez autora artykułu świadczy o świadomości koniecz-ności dokonywania zmian, których celem była oszczędność. Proponowane roz-wiązania wychodzą od przesłanki o nieznacznym zakresie zadań i obowiązków administracji pierwszej instancji i związków komunalnych. Źródeł oszczędności poszukiwał przede wszystkim w ograniczeniu wydatków osobowych i rzeczo-wych. Nie była to perspektywa przyszłościowa, uwzględniająca wzrost zadań spoczywających na administracji powiatowej oraz wagę takich kryteriów w oce-nie pracy administracji, jak czas i sprawność, dostrzeżeoce-nie rosnącego znaczenia wyraźnego podziału zakresu obowiązków i specjalizacji. Jest ona jednak świa-dectwem zarówno stanu organizacji urzędów administracji pierwszej instancji, jak i sposobu myślenia o zmianach organizacyjnych w połowie lat dwudziestych, w okresie poprzedzającym podjęcie działań reorganizacyjnych.