FUNKCJE I ZADANIA REGIONALNEJ
4. Fazy realizacji projektów wspó áfinansowanych ze Ğrodków unijnych
Potrzeba realizacji projektu pojawia siĊ w oparciu o analizĊ potrzeb danej jednostki, wynika z charakteru prowadzonej dziaáalnoĞci, z chĊci zwiĊkszenia efektywnoĞci podejmowanych inicjatyw, zmierza do poprawy istniejących wa-runków. Zamiar realizacji projektu moĪe równieĪ mieü podáoĪe ambicjonalne i wynikaü z aspiracji okreĞlonych osób. Stąd wyodrĊbnienie etapu zerowego jako istotnego przy kompleksowej realizacji projektu jest istotne przy analizie wystĊpujących barier na poszczególnych etapach. Projekty wynikające z fak-tycznego rozeznania potrzeb danego beneficjenta są lepiej przygotowywane koncepcyjnie, dziĊki czemu mają szansĊ minimalizowaü wystĊpujące bariery.
Fazy realizacji projektu prezentuje rysunek 2.
Rys. 2. Fazy realizacji projektu unijnego ħródáo: opracowanie wáasne.
Pierwsza faza przygotowawcza obejmuje wszystkie czynnoĞci zrealizowa-ne od chwili podjĊcia decyzji o przygotowaniu kompletzrealizowa-nej dokumentacji pro-jektowej (faza koĔczy siĊ záoĪeniem wniosku projektowego).
Utrudnienia wyodrĊbnione na tym etapie to:
a) ograniczone finanse – zbyt kosztowne przedsiĊwziĊcie;
b) brak pewnoĞci, czy projekt uzyska dofinansowanie (podjĊcie ryzyka);
c) koniecznoĞü wyáonienia kadry odpowiedzialnej za przygotowanie wniosku o dofinansowanie projektu;
d) niewystarczająca zdolnoĞü instytucjonalna (zbyt maáo informacji i wiedzy, zwáaszcza o szczegóáach finansowania, kompletnoĞci wyma-ganej dokumentacji aplikacyjnej, zasadach skáadania wniosków i ich terminowoĞci)13;
e) nawiązanie wspóápracy partnerskiej na potrzeby projektu i róĪne kon-cepcje i spojrzenia na realizacjĊ projektu, róĪny stopieĔ zaangaĪowa-nia finansowego, merytorycznego, rzeczowego i kadrowego;
f) nieumiejĊtnoĞü budowania kompromisów pomiĊdzy pracownikami odpowiadającymi za wykonanie projektu (na etapie konstrukcji wnio-sku, jego treĞci merytorycznej i logicznej spójnoĞci);
g) bariery biurokratyczne: brak aktów prawnych dotyczących pomocy publicznej, niespójnoĞü przepisów unijnych z przepisami krajowymi, niejasne zasady aplikowania, oceny wniosków oraz kwalifikowania wydatków14;
h) tworzenie planu/harmonogramu inwestycji – róĪne uregulowania prawne w Polsce i w Niemczech.
Faza druga dotyczy wyboru projektu od momentu záoĪenia wniosku apli-kacyjnego do zatwierdzenia projektu do realizacji. Bariery wyodrĊbnione na tym etapie wiąĪą siĊ z koniecznoĞcią dopasowania siĊ beneficjenta do wymo-gów formalnych i merytorycznych związanych z dwujĊzycznoĞcią postĊpowa-nia, aktualizacją dokumentacji, wspóápracą zagraniczną pomiĊdzy partnerami.
WĞród trudnoĞci wnioskodawcy wskazują równieĪ wspólną polsko-niemiecką ocenĊ ekspercką projektów i brak systemu odwoáawczego. Istotnym problemem jest takĪe koniecznoĞü speánienia warunków wskazanych przez ekspertów, Ko-mitet Monitorujący moĪe naáoĪyü równieĪ na beneficjenta warunki niezbĊdne do speánienia przed podpisaniem umowy o dofinansowanie. Taka sytuacja wią-Īe siĊ przykáadowo z zaangaĪowaniem dodatkowych Ğrodków lub ogranicze-niem funduszy wstĊpnie ujĊtych w budĪecie projektu.
13 Wyzwania i cele dla programów wspóápracy transgranicznej z udziaáem Polski po 2013 roku. Europejska Wspóápraca Terytorialna 2014–2020. Ekspertyza, Wydawnictwo Ministerstwa Rozwoju Regionalnego, Warszawa, 2 paĨdziernika 2012, s. 63–98.
14 Ibidem, s. 205–227.
ZàOĩENIE WNIOSKU APLIKACYJNEGO
Weryfikacja poprawnoĞci dokumentacji
Weryfikacja przystawalnoĞci do programu
Rys. 3. Faza II – wybór projektu; procedura skáadania wniosku aplikacyjnego
ħródáo: INTERACT (2012) Project Application and Assessment in European Territorial Cooperation Programmes, INTERACT, Viborg 2012, s. 1.
CzynnoĞci zmierzające do wyáonienia wykonawcy projektu sfinalizowane podpisaniem umowy na zrealizowanie zaplanowanego przedsiĊwziĊcia wpisane są w fazĊ trzecią, zwaną realizacją projektu. Bariery we wskazanej fazie obej-mują dáugi czas oczekiwania na podpisanie umowy pomiĊdzy beneficjentem a Instytucją Zarządzającą. Ryzyko realizacji projektu przed podpisaniem umo-wy, jak równieĪ zaniedbania koncepcyjne przekáadające siĊ na realizacjĊ pro-jektu, to jest báĊdy we wniosku aplikacyjnym, wskaĨniki, záe zaáoĪenia budĪe-towe oraz ponoszenie kosztów wspólnych, są równieĪ wskazywane jako barie-ry15. Beneficjenci wĞród ograniczeĔ mających wpáyw na sprawną realizacjĊ projektu podawali koniecznoĞü stosowania procedur PZP i istniejące zagroĪenie niewáaĞciwego zastosowania przepisów ustawy, ryzyko niewywiązania siĊ wy-konawcy z warunków umowy, moĪliwoĞü pojawienia siĊ koniecznoĞci wyko-nania dodatkowych robót, dostaw, usáug. Z kolei barierĊ szczególnie związaną ze specyfiką programów EWT stanowi komunikacja miĊdzy partnerami.
Faza czwarta zostaáa okreĞlona jako rozliczenie projektu, które wiąĪe siĊ z zamkniĊciem finansowym i rzeczowym projektu. Utrudnienia na tym etapie zostaáy wskazane zarówno przez podmioty zaangaĪowane w realizacjĊ progra-mów EWT, jak samych beneficjentów. Do istotnych barier naleĪą16:
a) nieosiągniĊcie zaáoĪonych rezultatów;
b) trudnoĞci we wspóápracy pomiĊdzy beneficjentem wiodącym a partne-rami projektu;
c) nieumiejĊtne zarządzanie projektem (nieoszacowanie ryzyka, brak monitorowania postĊpów rzeczowo-finansowych);
d) niezgodne z zasadami kwalifikowalnoĞci wydatkowanie Ğrodków;
e) czynniki mikro- i makroekonomiczne wpáywające na realizacjĊ projektu;
f) koniecznoĞü modyfikacji projektu;
g) zbyt szeroki zakres kontroli przez instytucje audytowe (nadmierna biu-rokracja)17;
h) niespójnoĞü dokumentacji programowej, brak spójnoĞci informacji i interpretacji;
15 Wywiad pogáĊbiony z przedstawicielami instytucji zaangaĪowanych we wdraĪanie pro-gramów transgranicznych, Iĩ, KK, WST, Kontrola I stopnia, luty–kwiecieĔ 2013 roku.
16 Raport z badania „Optymalny model systemu kontroli I stopnia w programach Euro-pejskiej Wspóápracy Terytorialnej z udziaáem Polski w okresie programowania 2014–2020, Mini-sterstwo Rozwoju Regionalnego, s. 43–65, 97–128.
17 Ibidem.
i) brak instytucji pierwszego kontaktu dla beneficjenta;
j) niewystarczająca liczba szkoleĔ dla beneficjentów, brak dostĊpnoĞci szkoleĔ dla partnerów;
k) zbyt maáe wykorzystanie technik teleinformatycznych w komunikacji (ograniczona dostĊpnoĞü i stosunkowo wysokie koszty niektórych rozwiązaĔ);
l) brak moĪliwoĞci áączenia w projektach Ğrodków pochodzących z róĪ-nych unijróĪ-nych Ĩródeá finansowych;
m) wolne tempo zatwierdzania wydatków, opóĨnienia w procesie certyfi-kacji wydatków, dáugi czas oczekiwania na Ğrodki.
Faza piąta, okreĞlona jako trwaáoĞü projektu, bardzo czĊsto jest pomijana w rozwaĪaniach. Etap rozliczenia przyjmuje siĊ jako koĔcowy, jednak jest to báĊdne podejĞcie, gdyĪ wydatkowanie Ğrodków unijnych obarczone jest ko-niecznoĞcią utrzymania celów projektów, wskaĨników nawet do piĊciu lat po zakoĔczeniu inwestycji. NajczĊĞciej pojawiające siĊ báĊdy i nieprawidáowoĞci to18:
a) zaprzestanie dziaáalnoĞci beneficjenta lub projektu/inwestycji;
b) wykorzystanie inwestycji niezgodnie z zaáoĪeniami projektu, zmiana lokalizacji inwestycji, zmiana formy prawnej beneficjenta;
c) zmiana charakteru wáasnoĞci/uĪytkowania inwestycji – uĪyczenie, dzierĪawa, sprzedaĪ;
d) nieosiągniĊcie zakáadanego poziomu wskaĨników rezultatu;
e) odzyskanie podatku VAT na podstawie przepisów podatkowych;
f) przekroczenie limitu pomocy publicznej;
g) niedochowanie obowiązku promocji (na przykáad niewáaĞciwy stan lub brak tablicy informacyjnej/pamiątkowej projektu i tym podobne);
h) generowanie wysokich dochodów z projektu, na przykáad z najmu pomieszczeĔ, odpáatnego Ğwiadczenia usáug, opáat za reklamy na obiektach;
i) pobranie dotacji w nadmiernej lub nienaleĪnej wysokoĞci – odzyski-wanieĞrodków;
18 Wywiad pogáĊbiony z przedstawicielami Instytucji PoĞredniczącej programu INTER-REG III A, marzec 2013.
j) problemy z utrzymaniem zrealizowanej inwestycji (koszty utrzymania, koszty wymiany elementów, konserwacji, napraw, serwisowania, maáe wykorzystanie do realizacji celów projektu);
k) odtworzenie inwestycji na poziomie nie gorszym niĪ zaáoĪenia wnio-sku o dofinansowanie w przypadku zdarzeĔ losowych i siáy wyĪszej (kradzieĪ, zniszczenie, poĪar, powódĨ);
l) koniecznoĞü przechowywania dokumentacji projektowej do okreĞlo-nego w umowie terminu.
Podsumowanie
W cykl Īycia projektu moĪna wpisaü bariery, które napotyka beneficjent realizujący projekt wspóáfinansowany ze Ğrodków unijnych. Analiza wszystkich programów na granicy zachodniej oraz opinie i wskazania beneficjentów i in-stytucji zaangaĪowanych we wdraĪanie programów EWT pozwalają zdefinio-waü nastĊpujące wnioski:
1. BáĊdy popeániane w pierwszych fazach projektu skutkują ich powielaniem na etapach kolejnych, jednoczeĞnie zwiĊksza siĊ waga problemu i koszty z nim związane.
2. Cykl Īycia projektu EWT wymaga sprawnej i ciągáej wspóápracy pomiĊdzy partnerami projektu.
3. Charakter projektu nie definiuje napotykanych barier.
4. PáynnoĞü finansowa decyduje o sprawnoĞci wdroĪenia projektu.
5. Porządek prawny po obu stronach granicy wpáywa na sposób i czas realiza-cji dziaáaĔ projektowych na kaĪdym etapie.
6. Nawiązane partnerstwa przekáadają siĊ na wspóápracĊ na innych páaszczy-znach, aktywizując wspóápracĊ miĊdzynarodową.
7. Wspólne pokonywanie barier i trudnoĞci przy wdroĪeniu projektu pogáĊbia wspóápracĊ miĊdzy partnerami lub weryfikuje nawiązane partnerstwa.
8. Mimo barier, trudnoĞci i ograniczeĔ w realizacji alokacja przypisana na Program PL-BB, Polska–Meklemburgia-Pomorze Przednie/Brandenburgia, zostaáa w znaczącej czĊĞci zakontraktowana.
Literatura
Doázbáasz S., Raczyk A., Wspóápraca Transgraniczna w Polsce po akcesji do UE, Wol-ters Kluwer, Warszawa 2010.
Ekonomia od A do Z. Encyklopedia podrĊczna, red. S. Sztaba, Wydawnictwa Akade-mickie i Profesjonalne, Warszawa 2007.
GaáĊzewski R., Bariery w relacjach spoáecznych w Ğrodowisku przedsiĊbiorstwa, w: Edukacja dla bezpieczeĔstwa. BezpieczeĔstwo intelektualne Polaków, red.
M. GawroĔska-Garstka, Wydawnictwo WyĪszej Szkoáy BezpieczeĔstwa, Poz- naĔ 2009.
http://pl.plbb.eu/index/?id=a8c88a0055f636e4a163a5e3d16adab7 (6.05.2013).
http://sjp.pwn.pl/haslo.php?id=2551733 (6.05.2013).
http://www.efs.gov.pl/AnalizyRaportyPodsumowania/Documents/SOBE_Bariery_
i_problemy_w_realizacji_projektow_finansowanych_z_EFS_woj_opolskie_0107 10.pdf (6.05.2013).
http://www.ewt.gov.pl/WstepDoFunduszyEuropejskich/Strony/Polska-Saksonia.aspx (6.05.2013).
http://www.interreg4a.info/index.php?id=21&L=1 (6.05.20013).
INTERACT (2012) Project Application and Assessment in European Territorial Co-operation Programmes, INTERACT, Viborg 2012.
Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia 2007–2013, Wydawnictwo Ministerstwa Rozwoju Regionalnego, Warszawa, maj 2007.
Prawo Unii Europejskiej, red. L. KrzyĪanowski, OD.NOWA, Kraków 2012.
Program Operacyjny Celu 3 „Europejska Wspóápraca Terytorialna” – „Wspóápraca Transgraniczna” Krajów Meklemburgia-Pomorze Przednie/Brandenburgia i Rzeczpospolitej Polskiej (Województwo Zachodniopomorskie) 2007–2013, http://www.ewt.gov.pl/WstepDoFunduszyEuropejskich/Documents/PO_MVpl.pdf (6.08.2013).
Raport z badania „Optymalny model systemu kontroli I stopnia w programach Euro-pejskiej Wspóápracy terytorialnej z udziaáem Polski w okresie programowania 2014–2020, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego.
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie przepisów szczegóáowych dotyczących wsparcia z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ra-mach celu „Europejska wspóápraca terytorialna”, Bruksela, 6.10.2011.
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie przepisów szczegóáowych dotyczących Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i celu „Inwestycje na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia” oraz w sprawie uchylenia rozpo-rządzenia (WE) nr 1080/2006, Bruksela, 6.10.2011.
Szara K., Bariery pozyskiwania Ğrodków unijnych i ich wykorzystywania w aspekcie cykluĪycia projektu, w: NierównoĞci spoáeczne a wzrost gospodarczy. Wpáyw fun-duszy unijnych na dziaáalnoĞü gospodarczą, Zeszyt 27, red. M.G. WoĨniak, R. Fedan, Wydawnictwo Uniwersytetu Rzeszowskiego, Rzeszów 2012.
Wyzwania i cele dla programów wspóápracy transgranicznej z udziaáem Polski po 2013 roku. Europejska Wspóápraca Terytorialna 2014–2020. Ekspertyza, Wydawnic-two Ministerstwa Rozwoju Regionalnego, Warszawa, 2 paĨdziernika 2012.
BARRIERS TO IMPLEMENTATION OF THE PROJECTS FINANCED