Rozwój cywilizacji, powodowany szybkim rozwojem techniki i technologii, generuje nowe problemy, jakimi są pojawianie się nowych i potęgowanie się dotychczas znanych zagrożeń. Należy podkreślić, że pojawianie się proble-mów wcześniej nieznanych24 występuje od zarania świata i zawsze rodzi pew-ne niebezpieczeństwa. Działania mające na celu ochronę ludności przed skut-kami działań wojennych i żywiołów podjęto już na początku XX w., jednakże jej początki miały ścisły związek z zabezpieczeniem mas ludzkich przed skut-kami działań wojennych, czyli z propagowaną wtedy ideą obrony cywilnej. Koncepcja działań mających na celu ochronę ludności przed skutkami, mó-wiąc ogólnie, działań niewojennych przyszła nieco później, ale ukształtowała się na podstawie doświadczeń wojennych obrony cywilnej.
Stosowane podczas II wojny światowej nowoczesne, wysokowydajne, silnie niszczące techniki wojenne, używane na niespotykaną do tej pory skalę gazy bo-jowe, sterowce i samoloty siały masowe zniszczenia i śmierć wielu ludzi. Maszyny latające umożliwiły atak z powietrza na obszar wroga, powodując oprócz strat w ludziach niszczenie przemysłu, domów mieszkalnych, dróg, mostów, urządzeń użyteczności publicznej, takich jak wodociągi czy infrastruktura medyczna. Tego typu działania i ich efekty spowodowały, że władze państwowe i ludność poszcze-gólnych krajów narażonych na skutki wojny dostrzegły konieczność utworzenia
24 B. Michailuk, Ochrona Ludności. Wybrane problemy, Wydawnictwo Akademii Sztuki Wojennej, Warszawa 2017, s. 12.
Uwarunkowania ochrony ludności 57 regularnych instytucji, które miałyby za zadnie zajmować się ochroną ludności. Za przełomowy okres mający szczególne znaczenie w kontekście omawianych działań uważa się rok 1918 kończący I wojnę światową25.
Bombardowania dużych miast, takich jak Paryż czy Londyn, w latach 1914–1918, wzbudziły zrozumiałą, ogromną panikę, a użycie gazów bojo-wych przez Niemców było traumatycznym przeżyciem dla ludności cywilnej Francji i Wielkiej Brytanii. Należy zwrócić uwagę, iż to właśnie te kraje są pionierami obrony cywilnej, a co za tym idzie – ochrony ludności w Euro-pie i na świecie. W roku 1915 odpowiednie służby obserwacyjne rozpoczęły śledzenie nieba pod kątem pojawiających się statków powietrznych i powia-damianie właściwych władz o dostrzeżonych zagrożeniach. Lepiej lub gorzej zorganizowane tego typu służby na starym kontynencie posiadały Francja, Wielka Brytania, Niemcy i Rosja. Z kolei Polska, chociaż w czasie I wojny światowej nie istniała jako odrębne państwo, także podejmowała działania na rzecz zorganizowania służb ochrony ludności. W 1921 r., już trzy lata po odzyskaniu niepodległości, władze powołały Społeczny Komitet Obro-ny Przeciwgazowej, który rok później zarejestrowano jako Komitet ObroObro-ny Przeciwgazowej (KOP) – w 1924 r. przekształcony w Towarzystwo Obrony Przeciwgazowej i połączony z Ligą Obrony Powietrznej Państwa. W 1929 r. Liga Obrony Powietrznej otrzymała misję zorganizowania cywilnej służby obserwacyjno-meldunkowej.
Uchwalona 15 marca 1934 r. ustawa o obronie przeciwlotniczej i prze-ciwgazowej z powodu braku aktów wykonawczych nigdy nie uzyskała mocy sprawczej, a spowodowała tylko spory kompetencyjne. Powstałą sytuację upo-rządkował dopiero w 1936 r. Inspektorat Obrony Powietrznej Państwa. Dodać wypada, że w ideę ochrony ludności zaangażowane były też w tych latach Pol-ski Czerwony Krzyż oraz Związek Straży Pożarnych Rzeczypospolitej26.
Polska nie była wyjątkiem w Europie, ustawy czy też inne akty prawne od-noszące się do „obrony cywilnej” czy „ochrony ludności cywilnej” pojawiały się również w innych krajach. Rozwiązania takie inicjowano w Wielkiej Bry-tanii (1937), Czechosłowacji (1935) i Szwecji (1937).
Wspomniane ustawy nie są traktowane jako ustawy i działania regulujące ochronę ludności w dzisiejszym rozumieniu tego pojęcia. W tamtym okresie, to jest po I wojnie światowej, rządzący dostrzegali potrzebę bezpieczeństwa
25 Tamże, s. 22.
i ochrony ludności, jednakże rozpatrywano je w kontekście militarnym. Spo-łeczeństwo, patrząc przez pryzmat niedawno zakończonej wojny, nie dostrze-gało gorszych zagrożeń niż bombardowanie czy atak gazowy. Ludność żyła w traumie powojennej, co powodowało niedostrzeganie skutków klęsk żywio-łowych. Biorąc to pod uwagę, można stwierdzić, że w tamtych czasach lud-ność żyła według innych potrzeb i mierzyła się z innymi sytuacjami – inne było zatem rozumienie poczucia bezpieczeństwa27. Świadczyć o tym może również sposób dostrzegania przez ustawodawcę konieczności podejmowa-nia działań mających na celu ochronę ludności. W przytoczonej ustawie ujęto to następująco: „Rada Ministrów określi w drodze rozporządzeń właściwości władz oraz zakres i sposób przygotowania w czasie pokoju obrony przeciw-lotniczej i przeciwgazowej, tudzież związane z tym obowiązki osób fizycznych i prawnych oraz instytucji i władz w dziedzinach:
1. Zorganizowania, wyszkolenia i wyposażenia w sprzęt personelu powoła-nego do obrony.
2. Zorganizowania sieci obserwacyjnej i alarmowej. 3. Regulacji zabudowy osiedli.
4. Budownictwa publicznego i prywatnego.
5. Maskowania miejscowości, obiektów komunalnych, zakładów przemy-słowych, elektrycznych, użyteczności publicznej, oraz innych obiektów i urządzeń mających znaczenie społeczne.
6. Dostosowania istniejących obiektów budowlanych i innych nieruchomo-ści do potrzeb obrony, jeśli ta obrona ma doniosłość społeczną.
7. Przygotowania systemu oświetlenia zewnętrznego i wewnętrznego miej-scowości, obiektów budowlanych i innych nieruchomości do potrzeb tej obrony,
8. Zaopatrzenia w wodę miejscowości, obiektów, zakładów i urządzeń wy-mienionych w punkcie 5.
9. Budowy, utrzymania i użytkowania wszelkich linii komunikacyjnych i związanych z nimi urządzeń.
10. Funkcjonowania urządzeń technicznych w instytucjach użyteczności publicznej oraz w zakładach przemysłowych i elektrycznych.
27 R. Kalinowski, Ochrona ludności – bezpieczeństwo – nauka i edukacja, wydawnictwo Uniwersytet Przyrodniczo-Humanistyczny, Siedlce 2011, s. 24.
Uwarunkowania ochrony ludności 59 11. Przeprowadzenia ćwiczeń personelu wymienionego w punkcie 1. i alar-mów próbnych ludności, jak również obiektów, zakładów i urządzeń wy-mienionych w punkcie 5., w obronie przeciwlotniczej i przeciwgazowej. 12. Ratownictwa i lecznictwa osób, które padły ofiarą ataku lotniczego lub
gazowego.
13. Pokrywania kosztów leczenia i zaopatrzenia na wypadek niezdolności do pracy z tytułu uszkodzeń, doznanych w związku z przygotowaniem lub przeprowadzeniem obrony.
14. Uświadomienia oraz zorganizowania ludności w obronie przeciwlotniczej i przeciwgazowej.
15. Wprowadzenia w szkołach i zakładach naukowych obowiązkowej nauki lub wykładów oraz ćwiczeń praktycznych z zakresu tej obrony.
16. Systemu zaopatrzenia ludności w przyrządy i środki obrony przeciwlotni-czej i przeciwgazowej”.
W lutym 1951 r. powołano w Polsce Terenową Obronę Przeciwlotniczą (TOPL). W dokumencie powołującym ją zagadnienia ochrony ludności i bez-pieczeństwa są traktowane przez ustawodawcę jako dodatkowe, poboczne, wynikające z zadań wciąż militarnej organizacji, jaką było TOPL. W założe-niach dotyczących TOPL priorytetem była ochrona ludności przed skutkami działań militarnych, wojennych, takich jak bombardowania lotnicze, użycie gazów bojowych czy najnowszego wynalazku – broni atomowej28. Zatem trau-ma i obawa przed skutkami militarnych działań były wciąż bardzo żywe. Życie jednak wymusiło na TOPL przeorientowanie celów, wojna wydawała się być odległym zagrożeniem, a na pierwszy plan wysunęły się zadania związane z li-kwidacją skutków klęsk żywiołowych, katastrof komunikacyjnych czy awarii technicznych lub częstych i rozległych pożarów lasów.
W lipcu 1965 r. w miejsce TOPL powołano do życia Inspektorat Powszech-nej Samoobrony (IPS), w zakresie działania którego oprócz kontynuacji dzia-łania TOPL pojawiały się zagadnienia ochrony ludności oraz związane z tym nowe pojęcie szeroko rozumianego ratownictwa. Jest to efekt odejścia ustawo-dawcy od koncertowania się na zagrożeniach militarnych i przywiązania znacz-nie większej wagi do zagrożeń związanych z działalnością człowieka i sił natury, a to pozwala dostrzec początki dziś obowiązującego systemu ochrony ludności. W roku 1973 Rada Ministrów PRL podjęła uchwałę o obronie cywilnej ma-jącą na celu „zapewnienie ochrony ludności i zakładów pracy, pomieszczeń
i urządzeń użyteczności publicznej oraz dóbr kultury przed skutkami dzia-łań militarnych wroga oraz o zapewnienie pomocy poszkodowanym”. Coraz wyraźniej zaczyna się rysować troska rządzących o ludzi i mienie obywateli. System obrony cywilnej, jak wówczas go nazywano, miał opiekować się ludź-mi, nieść im pomoc, a w dalszej kolejności zajmować się dobrami materialny-mi. Od momentu wprowadzenia tej uchwały funkcje szefów obrony cywilnej w kraju zaczynają być powiązane z właściwymi szczeblami administracji pań-stwowej, a komórki obrony cywilnej są wyłączane spod jurysdykcji wojskowej, ze sztabów wojskowych na rzecz cywilnych urzędów29. W kolejnej zmianie z 23 grudnia 1983 r. już mówi się o ochronie ludności i zadaniach związanych z innymi niż wojenne szkodami i zagrożeniami. Wymieniona uchwała Rady Ministrów nr 191/83 z 23 grudnia 1983 r. ujmuje zadania obrony cywilnej w pięć podstawowych grup i jasno określa dominujące niemilitarne zagad-nienia: „punkt 4. «Ratowanie i udzielanie pomocy poszkodowanym w tym organizacja i prowadzenie akcji ratunkowych» oraz punkt 5. «Współdziałanie w zwalczaniu klęsk żywiołowych i usuwaniu ich skutków, w tym m.in. przy-gotowanie formacji obrony cywilnej do prowadzenia akcji ratunkowych oraz uczestniczenie w tych akcjach»”.
W wyniku zmian ustrojowych 1989 r. powstała Rzeczpospolita Polska, któ-ra któ-ratyfikowała protokoły dodatkowe z 1977 r. konwencji genewskiej z 1949 r., likwidując istniejącą próżnię legislacyjną. Opracowana nowelizacja koncepcji obrony cywilnej z 28 września 1993 r., mająca postać Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie obrony cywilnej, wymienia takie oto zadania obrony cy-wilnej (Dz.U. nr 93 z 8 października 1993 r.).
„1. Wykrywanie zagrożeń oraz ostrzeganie i alarmowanie. 2. Organizowanie ewakuacji ludności.
3. Przygotowanie budowli ochronnych.
4. Zaopatrywanie ludności w sprzęt i środki ochrony indywidualnej. 5. Zaciemnienie i wygaszanie oświetlenia.
6. Organizowanie i prowadzenie akcji ratunkowych. 7. Udzielanie poszkodowanym pomocy medycznej. 8. Walkę z pożarami.
9. Przygotowanie oraz prowadzenie likwidacji skażeń i zakażeń. 10. Ochronę żywności i innych dóbr niezbędnych do przetrwania.
Uwarunkowania ochrony ludności 61 11. Organizowanie doraźnych pomieszczeń i zaopatrzenia dla
poszkodowa-nej ludności.
12. Zabezpieczenie dóbr kultury, urządzeń użyteczności publicznej i ważnej dokumentacji.
13. Doraźne przywracanie działania niezbędnych służb użyteczności publicz-nej, w tym pomoc w budowie i odbudowie awaryjnych ujęć wody pitnej. 14. Doraźną pomoc w przywracaniu i utrzymaniu porządku w sferach
do-tkniętych klęskami.
15. Doraźną pomoc w grzebaniu zmarłych.”