Głównym ogniwem ochrony ludności, wykonującym działania zarówno doraźne, z zakresu reagowania na zagrożenia, jak i stosownego planowa-nia, są naczelne i centralne organizacje administracji publicznej, czyli mi-nistrowie, komendant główny Państwowej Straży Pożarnej, szef Obrony Cywilnej Kraju oraz naczelni inspektorzy. Bezpośrednia realizacja zadań z zakresu ochrony ludności leży w gestii terenowych organów administra-cji publicznej – wojewodów, starostów, burmistrzów, wójtów, prezydentów miast i marszałków województw. Bezpośrednią ochroną ludności w Pol-sce zajmują się w pierwszej kolejności państwowe służby ratownicze (PSP, zawodowe straże pożarne, państwowe ratownictwo medyczne, chemiczne, techniczne morskie, radiacyjne), organizacje ratownicze o charakterze spo-łecznym (Górskie Ochotnicze Pogotowie Ratownicze – GOPR, Tatrzańskie Ochotnicze Pogotowie Ratownicze – TOPR, Wodne Ochotnicze Pogoto-wie Ratownicze – WOPR, Polski Czerwony Krzyż – PCK) oraz komercyj-ne firmy ratownicze. Ochrona ludności leży także w zakresie obowiązków obrony cywilnej, która prowadzi zarówno działania ratownicze, jak i dłu-gofalowe (np. opracowanie planów obrony cywilnej). W dalszej kolejności ochroną ludności zajmują się służby ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, jak Policja, straże gminne, Straż Ochrony Kolei, oraz prywat-ne agencje ochrony. Jeżeli instytucje te nie są w stanie sprostać sytuacji kry-zysowej, działania z zakresu ochrony ludności wykonują Siły Zbrojne Rze-czypospolitej Polskiej.
Ochrona ludności to także działania o charakterze psychologicznym, pro-wadzone przez Polskie Towarzystwo Psychologiczne – powoływanie ośrod-ków interwencji kryzysowej oraz udzielanie przez fachowców wsparcia dla ratowników w czasie prowadzenia operacji ratunkowych. Ochrona ludności przyjmuje także wymiar prawny, poprzez ratyfikację międzynarodowych za-sad broniących żywotnych interesów obywateli, jak Powszechna Deklaracja Praw Człowieka czy Europejska Konwencja Praw Człowieka30.
Rozpoczynając analizę dokumentów strategicznych i programowych od
Białej Księgi Bezpieczeństwa Narodowego Rzeczypospolitej Polskiej, należy
za-znaczyć, że jest ona dokumentem opracowanym na podstawie Strategiczne-go Przeglądu Bezpieczeństwa NarodoweStrategiczne-go, a jej celem jest „przyczynienie się do pogłębienia wiedzy oraz świadomości społecznej o bezpieczeństwie Polski i Polaków”31. W części diagnostycznej Białej Księgi… stwierdzono, że „[…] Wśród służb ratownictwa i ochrony ludności pierwszoplanową rolę peł-ni Państwowa Straż Pożarna”32. Autorzy podkreślają, że z Państwową Strażą Pożarną współpracuje wiele służb, instytucji i organizacji pozarządowych, a część z nich (w szczególności ochotnicze straże pożarne – OSP) wchodzi w skład krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego. W odniesieniu do tego systemu autorzy stwierdzają, że „[…] stanowi integralną część systemu bez-pieczeństwa wewnętrznego państwa, obejmującą działalność ukierunkowaną na ratowanie życia, zdrowia, mienia lub środowiska przed pożarami, klęskami żywiołowymi lub innymi miejscowymi zagrożeniami”33. Użycie takich sfor-mułowań w Białej Księdze… stanowi potwierdzenie wiodącej roli krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego w realizacji zadań z zakresu ochrony ludno-ści. Więcej informacji o ochronie ludności zawiera rozdział 4 Białej Księgi… „Koncepcja przygotowania Systemu Bezpieczeństwa Narodowego (Strategia Preparacyjna)”, w którym określono m.in. potrzeby i kierunki zmian systemu dotyczące ochrony ludności. Niestety niektóre zapisy mają ogólny charakter a ich treść nie wskazuje na jasną wizję systemu ochrony ludności. Przykła-dem jest następujące stwierdzenie: „[…] Zasady funkcjonowania ochrony ludności i obrony cywilnej winny odpowiadać wyzwaniom, jakie stają przed
30 https://pl.wikipedia.org/wiki/Ochrona_ludno%C5%9Bci (dostęp: 18.07.2018).
31 Biała Księga Bezpieczeństwa Narodowego Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2013, s. 9.
32 Tamże, s. 66.
Uwarunkowania ochrony ludności 63 nowoczesnym państwem, a także uwarunkowaniom wynikającym z członko-stwa Polski w Unii Europejskiej”34.
Kolejnym analizowanym dokumentem jest Strategia Bezpieczeństwa
Naro-dowego Rzeczypospolitej Polskiej z 2014 r. Za istotny cel strategiczny uznano
„zapewnienie bezpieczeństwa powszechnego poprzez doskonalenie krajowe-go systemu ratowniczo-gaśniczekrajowe-go oraz systemu monitorowania, powiada-miania, ostrzegania o zagrożeniach i likwidowania skutków klęsk żywioło-wych oraz katastrof, a także wdrożenie rozwiązań prawnych i organizacyjnych w zakresie systemu ochrony ludności oraz obrony cywilnej”35. Strategia kła-dzie nacisk na wykorzystanie już istniejących zasobów (systemów) ratowni-czych, podkreślając konieczność transformacji obrony cywilnej i dostosowa-nia jej do obecnej sytuacji społeczno-gospodarczej.
Umieszczenie problematyki ochrony życia i zdrowia ludzi, mienia i śro-dowiska w kontekście występowania nadzwyczajnych zagrożeń w ustawie zasadniczej – Konstytucji RP świadczy o tym, jak duże znaczenie nadaje się tej problematyce w naszym kraju. W rozwiązywaniu tych kwestii, traktowa-nym jako realizacja swoistego rodzaju misji państwa, uczestniczą wszystkie elementy władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej, ogniwa władzy rządowej i samorządowej wszystkich szczebli administracyjnych kraju, siły i środki organizacji ratowniczych, organizacje pozarządowe i inne, jak rów-nież wszyscy obywatele kraju.
Ochrona ludności w Polsce stanowi jedno z najważniejszych wyzwań dla sy-stemu bezpieczeństwa narodowego. Próby tworzenia zorganizowanych struk-tur ukierunkowanych na zabezpieczenie ludności na wypadek zagrożeń wyłącz-nie o charakterze militarnym podejmowano już na początku XX w. – było to skutkiem I wojny światowej36. Podczas II wojny światowej (1939–1945) zginę-ło tyle samo osób cywilnych co żołnierzy. Dla porównania należy zaznaczyć, że podczas I wojny światowej stosunek ten wynosił 1 : 10. Te tragiczne liczby, a zwłaszcza straszliwe następstwa II wojny wśród ludności cywilnej, skłoniły międzynarodową społeczność do wprowadzenia zmian do konwencji między-narodowych, jakie wówczas obowiązywały oraz przyjęcia nowego dokumentu: czwartej konwencji genewskiej o ochronie osób cywilnych.
34 Tamże, s. 218.
35 Strategia Bezpieczeństwa Narodowego Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2014, s. 12.
36 P. Szmitkowski, System ochrony ludności w Polsce – historia i współczesność, Uniwersytet Przyrodni-czo-Humanistyczny, Siedlce, 2012, s. 133.
Termin „ochrona ludności” należy do zbioru pojęć, które, intuicyjnie ro-zumiane, są powszechnie stosowane w aktach prawnych. Bardzo często błęd-nie ochronę ludności stawia się na równi z obroną cywilną. Na przestrzeni ostatnich dziesięcioleci dokonała się na tym polu znaczna ewolucja, roz-graniczająca mocno oba terminy. Ochrona ludności znajduje się w zakresie obowiązków obrony cywilnej, lecz zakres jej działalności znacznie wykracza poza obszar obrony cywilnej, stąd niewłaściwe jest utożsamianie tych okre-śleń. Obrona cywilna ma na celu:
– ochronę ludności, zakładów pracy i urządzeń użyteczności publicznej oraz dóbr kultury,
– ratowanie, udzielanie pomocy poszkodowanym w czasie trwania wojny, – współdziałanie w zwalczaniu klęsk żywiołowych oraz zagrożeń
środowi-ska, a także usuwanie ich skutków.
Problematykę obrony cywilnej, a zatem również ochrony ludności i ratow-nictwa, regulują w Polsce dwa kluczowe akty prawne: ustawa o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej37 oraz ustawa z dnia 8 września 2016 r. o ochronie ludności i obronie cywilnej38.
Ochrona ludności polega na ochronie ludności cywilnej i osób cywilnych i obejmuje zarówno działania administracji publicznej, jak i te indywidual-ne, ukierunkowane na zapewnienie bezpieczeństwa życia i zdrowia osób oraz ochrony ich mienia. Ma na celu utrzymanie sprzyjających warunków środo-wiskowych dla ich przetrwania, pomocy socjalnej i psychologicznej poszko-dowanym, osłony prawnej oraz ich przygotowania edukacyjnego i sprawnoś-ciowego do radzenia sobie w trakcie katastrof, klęsk żywiołowych i konfliktów zbrojnych oraz bezpośrednio po nich. Zgodnie z zapisem konwencji genew-skiej ochrona ludności stanowi jedno z zadań obrony cywilnej i obejmuje przedsięwzięcia zapewniające przetrwanie ludzi w czasie kataklizmu i wojny39.
Natomiast projekt ustawy z dnia 8 września 2016 r. o ochronie ludności i obronie cywilnej zdefiniował ochronę ludności jako „zintegrowaną dzia-łalność organów administracji publicznej właściwych w sprawach ochrony ludności i podmiotów realizujących zadania mających na celu ochronę ży-cia i zdrowia ludności przebywającej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
37 Ustawa z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2013 r. poz. 852).
38 Ustawa z dnia 8 września 2016 r. o ochronie ludności i obronie cywilnej (projekt ustawy).
39 B. Michailiuk, Miejsce ochrony ludności i ratownictwa w systemie Rzeczypospolitej Polskiej, „Zeszyty Naukowe WSEI” seria: Administracja, 5 (1), 2015, s. 65.
Uwarunkowania ochrony ludności 65 oraz ochronę mienia, środowiska naturalnego i dziedzictwa kulturowego w przypadku wystąpienia zagrożenia, oraz obronę cywilną jako przygotowa-nie i realizację zadań ochrony ludności po wprowadzeniu stanu wojennego i w czasie wojny określonych ustawą z dnia 21 listopada 1967 r. o powszech-nym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej”40. Dodatkowo ustawa o ochronie ludności i obronie cywilnej wskazuje działania, których podjęcie pozwoli na osiągnięcie ww. celów. Zalicza się do nich analizę potencjalnych zagrożeń i ocenę ryzyka oraz monitorowanie zagrożeń oraz szacowanie ryzy-ka ich wystąpienia, jak również prowadzenie eduryzy-kacji społeczeństwa z zakre-su ochrony ludności, w tym kształtowanie świadomości zagrożeń i adekwat-nych zachowań społeczadekwat-nych, a także tworzenie zasobów ochrony ludności. Oprócz tego wyróżnić możemy działania związane z wystąpieniem sytuacji zagrożenia, do których zalicza się przedsięwzięcia z zakresu:
– ostrzegania, alarmowania i informowania ludności, – wskazywania i oznaczania stref niebezpiecznych,
– wymiany i analizowania informacji pochodzących z systemów monitoro-wania zagrożeń pomiędzy podmiotami realizującymi zadania z zakresu ochrony ludności,
– prowadzenia działań ratowniczych, – prowadzenia ewakuacji ludności,
– zapewnienia osobom poszkodowanym lub ewakuowanym pomocy doraźnej, – zapewnieniu warunków do identyfikacji osób poszkodowanych41.
Podstawowym zadaniem państwa jest zapewnienie obywatelom ochrony ży-cia i mienia w każdym czasie i w każdych warunkach. Organy administracji rządowej i samorządowej zostały zobligowane do sprostania tym zadaniom za-równo w czasie pokoju, jak i podczas wojny. Do ochrony ludności i likwidacji lokalnych zagrożeń w okresie pokoju przeznaczone są etatowe siły ratownicze (Państwowa Straż Pożarna, Policja, służby: medyczne, sanitarno-epidemiolo-giczne, weterynaryjne, ochrony środowiska i inne) oraz wydzielone pododdzia-ły sił zbrojnych, a także (przy dużych rozmiarach zagrożenia) ludność cywilna. Ich zadaniem jest udzielanie niezbędnej pomocy w razie zaistnienia wypadków drogowych, kolejowych, awarii sieci elektrycznych i gazowych. Podstawową trudność uniemożliwiającą pełne wykorzystanie potencjału ww. podmiotów stanowi brak systemowego uporządkowania wzajemnych stosunków. Widząc
40 Art. 2 ustawy z dnia 8 września 2016 r. o ochronie ludności i obronie cywilnej (projekt ustawy).
potrzebę uformowania zintegrowanego systemu ułatwiającego działanie na rzecz ratownictwa i ochrony ludności, skupiono w jednym miejscu w różnym stopniu współpracujące ze sobą podmioty ratownicze. Tak oto w roku 1995 po-wstał krajowy system ratowniczo-gaśniczy, zorganizowany na bazie podmiotów Państwowej Straży Pożarnej. KSRG stanowi integralne ogniwo systemu bez-pieczeństwa wewnętrznego państwa, a jego działalność ukierunkowana jest na ochronę życia, zdrowia, mienia, środowiska przed pożarami, klęskami żywio-łowymi bądź innymi miejscowymi zagrożeniami. Niewątpliwym atutem tego systemu jest prostota i elastyczność jego struktury, która umożliwia podjęcie działań adekwatnych do zagrożeń oraz gotowość do wypełniania zadań w każ-dych warunkach42. Dodatkowo oprócz ww. państwowych służb ratowniczych w skład KSRG wchodzą również organizacje ratownicze o charakterze społecz-nym: WOPR, TOPR, GOPR, PCK, a także prywatne firmy ratunkowe. W ob-szarze ochrony ludności mieści się bardzo zróżnicowana tematyka. Mianowicie znajdują się tu problemy ściśle związane z ochroną samego człowieka, tak pod względem jego bezpieczeństwa, jak i zaspokojenia potrzeb egzystencjalnych oraz z ochroną środowiska, w którym żyje i ochroną jego mienia prywatnego. Przedstawiono to na rys. 3.
Rys. 3. Elementy ochrony ludności
Źródło: materiały Rządowego Centrum Bezpieczeństwa (RCB).
42 B. Michailiuk, Miejsce ochrony ludności i ratownictwa w systemie bezpieczeństwa narodowego
Rzeczy-pospolitej Polskiej, „Zeszyty Naukowe WSEI”, seria: Administracja, 5 (1), 2015, s. 285.
mienie
środowisko człowiek
ochrona ludności
Uwarunkowania ochrony ludności 67 Umownie ochrona ludności obejmuje cztery następujące etapy działań: – zapobieganie, czyli przedsięwzięcia minimalizujące straty, a w tym: prace
legislacyjne, planowanie, tworzenie zapasów, budowę struktur organiza-cyjnych, realizację budowli i systemów zabezpieczających (ukrycia, schro-ny, wały przeciwpowodziowe, kontrolę graniczną i przewozową itp.), – osiąganie gotowości, a w tym: prowadzenie badań, doskonalenie służb
ra-towniczych, ich wyposażenie, edukację społeczeństwa, szkolenie i ćwicze-nia, opracowywanie procedur działaćwicze-nia,
– reagowanie na zagrożenia, a w tym: organizowanie ośrodków kierowania i koordynacji, poszukiwanie i udzielanie pomocy poszkodowanym, likwi-dację ognisk zagrożeń, mobilizowanie służb ratowniczych i ochotników, informowanie władz, środków masowego przekazu i społeczeństwa,
– odbudowę, czyli przywracanie stanu normalnego, a w tym: szacowanie strat, informowanie o prawach i obowiązkach, sprawne administrowanie, aktywi-zację odbudowy zniszczeń i uszkodzeń, analizowanie potrzeb i realiaktywi-zację zobowiązań, zapewnienie pomocy społecznej, precyzowanie wniosków. Przedsięwzięcia z zakresu ochrony ludności są realizowane według ści-śle określonych reguł. Naczelna zasada opiera się na powszechności systemu ochrony ludności. Kolejna to trójstopniowy podział władzy państwowej, gdzie układ branżowy pełni funkcję pomocniczą. Ważne jest również, by reakcja sił i środków była adekwatna do charakteru oraz rozmiaru zagrożenia. Następna reguła dotyczy jednoosobowego kierownictwa i odpowiedzialności za utrzy-manie gotowości na rzecz ochrony ludności przez wójta, starostę na szczeblu województwa. W dniu dzisiejszym ochrona ludności jest w Polsce sprawowa-na głównie przez dwa systemy: krajowy system ratowniczo-gaśniczy (KSRG) oraz system Państwowe Ratownictwo Medyczne. Funkcjonują one w bardzo zróżnicowanych sytuacjach i warunkach. Ich działalność jest wspierana przez Policję, ochotnicze i zakładowe straże pożarne, różnego przeznaczenia służby ratownicze, jak również rządowe i samorządowe ogniwa władzy publicznej oraz trudne do liczbowego określenia różnorodne instytucje, straże, służby, organizacje pozarządowe, zakłady pracy i wszystkie inne organizacje społecz-ne oraz przez niezliczospołecz-ne rzesze ludności.