N
a początku rozważań można podkreślić, że wiele cech ludzkości, ta-kich jak krótkość życia kolejnych pokoleń, zarozumiałość z powodu własnych osiągnięć, jak również lekceważenie mądrości doświadcze-nia historycznego rodzą u ludzi złudzenie zbudowadoświadcze-nia trwałego ładu, porząd-ku i przewidywalności w życiu społecznym i w przyrodzie lub innymi słowy – złudzenie panowania nad światem przyrody i spraw ludzkich. W konse-kwencji jesteśmy permanentnie zaskakiwani kryzysami, a także wojnami, co z reguły wskazuje na lekceważenie niebezpieczeństwa czy brak kompletne-go przykompletne-gotowania. Za to z kolei ludzkość płaci ofiarami życia, zniszczeniami, których można byłoby uniknąć czy zminimalizować, gdyby kolejne pokolenia korzystały ze znanej od tysiącleci wiedzy o funkcjonowaniu przyrody i życia społecznego, której przedmiotem są:– Nieuniknioność zagrożeń kryzysowych wynikająca ze zmienności (Hera-klit: panta rhei – wszystko płynie) – ciągłego ruchu w przyrodzie i spo-łeczeństwie, z ciągłej walki zbrojnej i niezbrojnej o przetrwanie, zasoby, terytoria, rynki zbytu, prestiż itp. oraz nieustanności konfliktów48. Duży wpływ mają tu również omylność natury ludzkiej i zawodność urządzeń technicznych.
– Nieprzewidywalność zagrożeń kryzysowych wynikająca z niemożliwości przewidywania przyszłości czyni wszystkie domniemania w rodzaju „bę-dzie powódź czy nie…, taka albo taka…, bę„bę-dzie susza czy nie itd.”, które
48 „Ludzkie społeczeństwo bez konfliktów jest niemożliwe”, K. Popper, Nieustanne poszukiwania,
są wytworami nieodpowiedzialności, mogącej pozbawić lub osłabić społe-czeństwo poczucia przezorności. Wskazaniem co do przyszłości jest teza Andre Beaufre: „odrzucamy bierną postawę wobec wydarzeń wyrażającą się w niespokojnym pytaniu Co się stanie? zastępując je pytaniem twór-czym: Co powinniśmy czynić?”.
– Nagłość wystąpienia (zaskoczenie) zagrożeń kryzysowych oznacza nie-spodziewane co do miejsca, czasu, rodzaju i skali wystąpienie niebezpie-czeństw, które przekraczają wielokrotnie, nawet setki czy tysiące razy, możliwości stałych, funkcjonujących w czasie pokoju, służb ochrony i obrony.
– Rozległość następstw zagrożeń kryzysowych wynika z gęstości zaludnie-nia, gęstości i złożoności zabudowy i infrastruktury oraz wrażliwości śro-dowiska naturalnego, będących obiektem destrukcyjnego oddziaływania zagrożeń, w tym także militarnych.
– Rozmywanie się dotychczas wyraźnego podziału na zagrożenia militar-ne i niemilitarmilitar-ne, zwłaszcza w zakresie zagrożenia terrorystyczmilitar-nego i bro-ni masowego rażebro-nia.
W całości organizacji państwa wspólne działania wyróżniają się szczegól-nymi właściwościami, do których można zaliczyć takie jak:
– różnorodność organizacyjna, dyspozycyjna i wykonawcza podmiotów działania,
– partnerstwo komponentów i podmiotów działania,
– wspieranie wiodącego w działaniach komponentu lub podmiotu (podmio-tów) działania,
– koordynacja i współdziałanie będące podstawą połączonych działań, – panowanie informacyjne nad działaniami,
– sprawne przejście od codziennej rutynowej działalności na obszarze dzia-łań do reagowania kryzysowego,
– kierownictwo ogólne sprawowane przez administrację ogólną, – przychylność i pomoc społeczności lokalnych,
– system gotowości kryzysowej, wspólny i kompatybilny dla wszystkich pod-miotów działania,
– wieloszczeblowy system kierowania wspólnymi działaniami z wiodącą rolą administracji ogólnej – na czele z wojewodą (starostą, wójtem, burmi-strzem, czy prezydentem),
– osobista znajomość kierowników (dowódców, komendantów) podmiotów działania na obszarze działań,
Współpraca wielopodmiotowa w ochronie ludności 93 – możliwość zwielokrotnienia zdolności reagowania w sytuacjach kryzyso-wych w stosunku do rutynowej organizacji bezpieczeństwa na obszarze działań.
Z wieloletniej praktyki polskich działań w sytuacjach kryzysowych, wzbo-gaconej doświadczeniami zagranicznych wspólnych działań, jednoznacznie wynika, że bierze w nich udział olbrzymia liczba, wyrażana dziesiątkami, a w niektórych przypadkach nawet setkami różnorodnych organów, instytu-cji, służb, podmiotów gospodarczych itp. Dla klarowności przedstawionych w pracy rozważań można dokonać ich połączenia i pogrupowania w kilkana-ście podmiotów działania, spośród których do wyspecyfikowanych podmio-tów układu pozamilitarnego zalicza się: organy administracji ogólnej, służby (policje, straże, agencje) bezpieczeństwa i porządku publicznego oraz ochro-ny, służby ratownictwa, służbę ochrony zdrowia, Straż Graniczną i inne służby ochrony granicy państwowej, podmioty gospodarcze (przedsiębiorstwa pro-dukcyjne, zarządców infrastruktury), środki masowego przekazu, instytucje naukowo-badawcze, służby specjalne, organizacje pozarządowe, społeczności lokalne, leśnictwo49.
Przygotowanie, szczególnie zaś prowadzenie wspólnych działań przez róż-norodne podmioty (w zakresie sił i środków) jest bardzo specyficzne i wymaga szczególnej troski organów kierujących. Dlatego w takich sytuacjach przydatne okazują się, opracowane na bazie doświadczeń, pewne zasady będące jedno-cześnie wytycznymi dla praktyki przygotowania i prowadzenia działań jako ca-łości. Stanowią one podstawę do podejmowania decyzji a zarazem chronią kie-rujących działaniami przed popełnianiem błędów. Każda zasada jest według określenia Carla von Clausewitza „właściwym oparciem lub gwiazdą przewod-nią dla działającego”50. Zasady te nie stanowią gotowej recepty na praktycz-ną działalność, ale są punktami wyjściowymi do przygotowania i kierowania wspólnymi działaniami. Całość zasad można podzielić na trzy grupy: zasady ogólne, zasady przygotowania oraz zasady prowadzenia działań.
Zasady ogólne dotyczą głównie oparcia wspólnych działań na podstawach prawnych, procedurach i planach reagowania kryzysowego, czego wyrazem staje się:
49 Wyodrębniono ze względu na szczególne znaczenie Przedsiębiorstwa Państwowego „Lasy Państwo-we”, którego dyrektor i dyrektorzy terenowi są także organami administracji rządowej niezespolonej. W strukturze występują podległe nadleśnictwa wraz ze Strażą Leśną.
– Partnerstwo, które oznacza równorzędność wszystkich podmiotów połą-czonych działań.
– Wsparcie wiodącego podmiotu działań – oznaczające ukierunkowa-nie i podporządkowaukierunkowa-nie wysiłków wszystkich podmiotów połączonych działań udzieleniu pomocy wiodącemu – w danej sytuacji – podmiotowi działań.
– Jedność i jasność kierowania połączonymi działaniami – ustalenie w każdym połączonym działaniu jednej struktury kierowania zrozumia-łej dla wszystkich podmiotów oraz zasad nawiązywania i utrzymywania współdziałania przez poszczególne podmioty.
– Jak najpełniejsze wykorzystanie posiadanych zasobów oraz maksy-malne wykorzystanie zdolności do działania51 – w sytuacjach kryzyso-wych, gdy zagrożone jest życie i zdrowie społeczeństwa, dobra materialne i środowisko, w ich ochronie i obronie należy przygotować i wykorzystać wszystkie dostępne środki i sposoby działania.
– Nadzór merytoryczny (specjalistyczny) wspólnych działań – wobec wiel-kiej złożoności środowiska bezpieczeństwa oraz wysowiel-kiej i koniecznej spe-cjalizacji oraz profesjonalizacji poszczególnych dziedzin życia społecznego, gospodarki i techniki podejmowanie i prowadzenie połączonych działań musi opierać się na wiedzy i wskazaniach specjalistów, którzy są uprawnieni do zarządzania poszczególnymi dziedzinami organizacji państwa.
– Wykorzystanie korzyści ochrony i obrony miejscowej (na miejscu), co oznacza celowość, a nawet konieczność w procesie przygotowania wspól-nych działań dokładnego poznania i urządzenia, a nawet „przećwiczenia” terenu tych działań.
– Wykorzystanie podmiotów połączonych działań zgodnie z przezna-czeniem i możliwościami – stawianie zadań poszczególnym podmiotom musi być oparte na wiedzy o ich charakterze prawnym i wykonawczym. – Siły wojskowe (obrona terytorialna) w sytuacjach kryzysowych
„niemi-litarnych” wspierają, a nie zastępują podmioty układu pozamilitarne-go (UP), co oznacza ich wprowadzanie do działań w ostateczności, kiedy podmioty UP nie są w stanie sprostać wyzwaniom sytuacji kryzysowej oraz niezwłoczne wycofanie, gdy ustanie potrzeba wsparcia (zasada ta określa-na jest jako „ostatnie wchodzi do działań, pierwsze wychodzi”).
51 Por. Grzybowska K., Dyrektywy sprawnego działania, [w:] J. Zieleniewski, Organizacja i
Współpraca wielopodmiotowa w ochronie ludności 95
Zasady przygotowania działań
– Wyszkolenie dowódców, komendantów i kierowników do uczestnictwa w działaniach, co oznacza ustawiczne szkolenie personelu kierowniczego (dowódczego) wszystkich podmiotów wspólnych działań w przygotowy-waniu i prowadzeniu tego rodzaju działań.
– Wzajemna znajomość podmiotów działań – oznacza konieczność pozna-nia przez przywództwo podmiotów działań, a nawet cały personel innych podmiotów – ich charakteru, organizacji, wyposażenia, dyslokacji i sposo-bów działań, a także osób funkcyjnych.
– Studia operacyjne obszaru działań – oznaczają ciągłe gromadzenie, oce-nę, opracowywanie i rozpowszechnianie informacji o obszarze działań, in-frastrukturze, środowisku społecznym i naturalnym, które są lub mogą być przydatne podczas działań, stanowiąc jeden z najważniejszych zasobów – składników wspólnych działań.
– Operacyjne przygotowanie obszaru działań – to stały proces budowy lub modernizacji obiektów i urządzeń umożliwiających lub ułatwiających pro-wadzenie działań.
– Ciągłość planowania działań – oznacza stałą realizację procesu planowa-nia wspólnych działań przez wszystkie podmioty działań, głównie poprzez ich aktualizację.
– Utrzymywanie stałego stopnia gotowości kryzysowej – to ciągła zdol-ność podmiotów działań do podjęcia natychmiastowych działań częścią sił oraz rozpoczęcia procesu osiągania wyższych stopni gotowości.
Zasady prowadzenia działań
– Celowość – oznacza podporządkowanie wszelkich działań osiągnięciu celu połączonych działań.
– Jedność działania – skierowanie wszelkich działań na osiągnięcie wspól-nego celu. Zasada ta oznacza proces koordynacyjny na bazie współpracy oraz wspólnych celów i stanowi dopełnienie zasady jedności dowodzenia. – Ciągłość monitoringu obszaru, rejonu lub obiektów w sytuacjach
kry-zysu – a zatem zapewnienie „panowania” informacyjnego warunkującego skuteczność kierowania działaniami.
– Koncentracja wysiłków – oznacza skupienie wysiłków i zasobów na decy-dującym o osiągnięciu celu działaniu bądź rejonie (obiekcie).
– Ekonomia sił – to racjonalne dysponowanie siłami i środkami odpowied-nio do zadań, co zapewnia osiągnięcie celu działań w możliwie najkrótszym czasie przy najmniejszych stratach (ludzkich, materialnych) własnych. – Swoboda manewru – oznacza zachowanie przez cały czas wspólnych
dzia-łań zdolności reagowania na zmianę sytuacji, głównie poprzez posiadanie i odtwarzanie (użytego) odwodu sił i środków działania.
– Swoboda działania – to uprawnienia decyzyjne i odpowiedzialność na tym szczeblu struktury organizacyjnej, który zapewnia najdogodniejsze warunki osiągnięcia celu działań.
– Bezpieczeństwo połączonych działań – oznacza ochronę podmiotów po-łączonych działań przed różnymi zagrożeniami.
– Współpraca ze społecznościami lokalnymi – to ciągłe dążenie wszystkich podmiotów działań do włączenia miejscowych społeczności do realizacji zadań, a także do minimalizacji strat, szkód i uciążliwości dla ludności podczas tych działań.
O ile w większości państw europejskich, szczególnie zaś w tych wysoko rozwiniętych, nastąpił już i jest doskonalony proces integracji cywilnych oraz wojskowych struktur reagowania kryzysowego, to w Polsce proces ten, z uwa-gi na brak jednoznacznych decyzji w zakresie utworzenia i określenia obszaru działań wojskowych, w tym Wojsk Obrony Terytorialnej oraz formacji Obro-ny Cywilnej Kraju, nadal jest w powijakach i nie funkcjonuje jeszcze w świa-domości społeczeństwa.
Prawo, najogólniej rozumiane, jest podstawą ładu i porządku społecznego, a zarazem podstawą organizacji i funkcjonowania państwa, również w zakre-sie bezpieczeństwa obywateli. Obowiązujące w RP przepisy prawne dotyczące ochrony życia zawarte są w stosownych przepisach ustawowych. Należą do nich przede wszystkim:
– Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych, przyjęty przez Polskę 3 marca 1977 r. (Dz.U. z 1977 r. nr 38, poz. 167). Punkt 1 art. 6 tego paktu m.in. stanowi: „Każda istota ludzka ma przyrodzone prawo do życia. Prawo to powinno być chronione ustawą. Nikt nie może być samowolnie pozbawiony życia”.
– Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1993 r. nr 61, poz. 284) – potocznie nazywana Europejską konwencją praw człowieka, przyjęta przez RP 19 stycznia 1993 r., której pkt 1 art. 2 stanowi: „Prawo każdego człowieka do życia jest chronione przez ustawę. Nikt nie może być umyślnie pozbawiony życia, wyjąwszy przypadki
wy-Współpraca wielopodmiotowa w ochronie ludności 97 konania wyroku sądowego, skazującego za przestępstwo, za które ustawa przewiduje taką karę”.
Z powyższych przytoczeń wynika, iż prawna ochrona życia każdego czło-wieka (czy istoty ludzkiej) winna być zagwarantowana ustawą. W Rzeczypo-spolitej Polskiej sprawę tę rozstrzyga ustawa podstawowa – Konstytucja, któ-rej art. 38 określa, że „Rzeczpospolita Polska zapewnia każdemu człowiekowi prawną ochronę życia”. Tym samym kwestii ochrony życia ludzkiego nadano w Polsce rangę najwyższą.
Treść tego zapisu znajduje odzwierciedlenie w innych ustawach RP oraz w porozumieniach międzynarodowych. Między innymi problem prawnej ochrony życia został wyraźnie wyartykułowany w ustawie z dnia 7 stycznia 1993 r. o planowaniu rodziny, ochronie płodu ludzkiego i warunkach dopusz-czalności przerywania ciąży (Dz.U. nr 17, poz. 78, z późn. zm.), zgodnie z którą: – „Każda istota ludzka ma od chwili poczęcia przyrodzone prawo do życia”
(art. 1 ust. 1),
– „Życie i zdrowie dziecka od chwili jego poczęcia pozostają pod ochroną prawa” (art. 1 ust. 2).
Nieco inny kontekst tego zagadnienia jest przyjęty w rozdziale XXI Kodek-su karnego zatytułowanym „Przestępstwa przeciwko życiu i zdrowiu” (Dz.U. z 1969 r. nr 13, poz. 94, z późn. zm.), w którym przewiduje się sankcje karne za działania lub zaniechania działań (umyślne i nieumyślne), których następ-stwem jest zagrożenie ludzkiego życia lub zdrowia. Natomiast w preambule konkordatu podpisanego między Stolicą Apostolską i Rzecząpospolitą Polską pojawiają się określenia dotyczące: „poszanowania praw człowieka, poszano-wania godności osoby ludzkiej i jej praw”.
Z kolei według Strategii Bezpieczeństwa Narodowego Rzeczypospolitej
Pol-skiej nadrzędnym celem działań państwa w dziedzinie bezpieczeństwa
we-wnętrznego jest utrzymanie zdolności do reagowania w przypadku wystąpie-nia zagrożeń bezpieczeństwa publicznego oraz bezpieczeństwa powszechnego, wymagających ochrony porządku prawnego, życia i zdrowia obywateli oraz majątku narodowego przed bezprawnymi działaniami oraz skutkami klęsk żywiołowych, katastrof naturalnych i awarii technicznych. Osiągnięcie tego celu wymaga stworzenia spójnych przepisów prawnych, ukształtowania po-staw społecznych oraz doskonalenia działalności wszystkich podmiotów pań-stwowych i społecznych, których aktywność związana jest z bezpieczeństwem wewnętrznym państwa. Należy zauważyć, że przedstawione uwarunkowa-nia są możliwe do osiągnięcia poprzez: zwiększenie efektywności działauwarunkowa-nia
administracji publicznej, podnoszenie poziomu profesjonalizmu funkcjona-riuszy i pracowników administracji publicznej realizujących zadania w tej sfe-rze funkcjonowania państwa oraz upowszechnianie wiedzy o zagrożeniach bezpieczeństwa wewnętrznego kraju.