Jednym z podstawowych zadań obrony cywilnej jest ostrzeganie i alarmo-wanie. Podstawę stanowią tu syreny umiejscowione w obiektach Państwo-wej Straży Pożarnej, ochotniczych straży pożarnych oraz w zakładach pracy. Najczęściej syreny włączane są elektronicznie ze stanowisk kierowania obro-ną cywilobro-ną. Kolejnym przedsięwzięciem obrony cywilnej jest instalowanie systemów alarmowych, które ostrzegają ludność przed grożącym niebezpie-czeństwem z powietrza oraz skażeniem promieniotwórczym i chemicznym w celu umożliwienia jej ukrycia się w przygotowanych budowlach lub po-mieszczeniach ochronnych. Wykorzystuje się tu systemy alarmowe miast, centralną oraz regionalne rozgłośnie Polskiego Radia i ośrodki Telewizji
Uwarunkowania ochrony ludności 81 Polskiej, radiowęzły radiolinii przewodowej oraz syreny niewłączone do miejskich systemów alarmowych (syreny zakładów pracy, straży pożarnej itp.). Sygnały alarmowe przekazywane zastępczymi środkami alarmowymi (dzwony, syreny ręczne, gongi, buczki itp.) ustala właściwy terenowy szef obrony cywilnej.
System wykrywania zagrożeń, ostrzegania i alarmowania stanowią jed-nostki organizacyjne oraz służby wykonujące zadania związane z wykrywa-niem zagrożeń oraz ostrzegawykrywa-niem i alarmowawykrywa-niem ludności funkcjonujące w czasie pokoju oraz uruchamiane i rozwijane w przypadku wprowadzenia stanu nadzwyczajnego, w szczególności stanu klęski żywiołowej, w celu za-pobieżenia skutkom katastrofy naturalnej, awarii technicznej lub działań ter-rorystycznych, a także w przypadku przeprowadzania ćwiczeń i treningów. Jego podstawowym celem jest identyfikowanie zagrożeń oraz ostrzeganie i alarmowanie ludności o zbliżającym się niebezpieczeństwie, jak również in-formowanie o zalecanych zasadach postępowania (zachowania się) obywateli w określonej sytuacji.
W strukturze systemu wykrywania zagrożeń, ostrzegania i alarmowania (rys. 5) wyróżnia się trzy podstawowe elementy składowe – podsystemy, od-powiedzialne za realizację odpowiednich zadań:
– System wczesnego ostrzegania (SWO), funkcjonujący w czasie pokoju, oraz systemy funkcjonujące lub uruchamiane i rozwijane w celu zapobie-żenia skutkom katastrofy naturalnej, awarii technicznej lub działań terro-rystycznych, w przypadku wprowadzenia stanu nadzwyczajnego, w szcze-gólności stanu klęski żywiołowej, a także w przypadku przeprowadzania ćwiczeń i treningów.
– Systemy wykrywania skażeń i alarmowania wchodzące w skład KSWSiA. – System powszechnego ostrzegania wojsk i ludności cywilnej o zagrożeniu
uderzeniami z powietrza.
System wczesnego ostrzegania o zagrożeniach to zespół jednostek organi-zacyjnych, służb, inspekcji, zakładów, obiektów, instalacji stanowiących po-tencjalne zagrożenie dla ludności i środowiska w przypadku ich uszkodzenia lub awarii, posiadających całodobową służbę dyżurną lub osoby dyżurne wy-posażone w środki łączności, działających w sposób zapewniający jednolitość funkcjonowania oraz wzajemną interoperacyjność, zobowiązanych do wza-jemnej wymiany informacji uzyskanych w toku własnej działalności statu-towej, funkcjonujących we wszystkich stanach gotowości obronnej państwa, podległych właściwemu terenowo organowi administracji publicznej [wójt
(burmistrz, prezydent miasta), starosta, wojewoda] bądź organowi obrony cywilnej. Głównym celem SWO jest informowanie o niepożądanych zdarze-niach, np. katastrofach naturalnych, w czasie na tyle wczesnym, aby była moż-liwość podjęcia działania zapobiegającego stratom, np. ewakuacji ludności
Rys. 5. Schemat wykrywania zagrożeń, ostrzegania i alarmowania
Źródło: opracowanie własne.
System Wczesnego Ostrzegania
Zespół jednostek organizacyjnych, służb, inspekcji, zakładów, obiektów, instalacji stanowiących potencjalne zagrożenie dla ludności i środowiska w przypadku ich uszkodzenia lub awarii, posiadających całodobową służbę dyżurną lub osoby dyżurne wyposażone w środki łączności, działających w sposób zapewniający jednolitość funkcjonowania oraz wzajemną interoperacyjność, zobowiązanych do wzajemnej wymiany informacji uzyskanych w toku własnej działalności statutowej, funkcjonujących we wszystkich stanach gotowości obronnej państwa, podległych właściwemu terenowo organowi administracji publicznej [wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta, wojewoda] bądź organowi OC
WYKRYWANIE ZAGROŻEŃ, OSTRZEGANIA, ALARMOWANIE
System Wykrywania Skażeń i Alarmowania
Działa w Krajowym Systemie Wykrywania Skażeń i Alarmowania (KSWSiA), w ramach którego są uruchamiane i rozwijane podsystemy terenowe w celu zapobieżenia skutkom katastrofy naturalnej, awarii technicznej lub działań terrorystycznych, mogących spowodować wystąpienie skażeń chemicznych, biologicznych lub promieniotwórczych, a także w przypadku wprowadzenia stanu nadzwyczajnego, w szczególności stanu klęski żywiołowej, oraz w przypadku przeprowadzania ćwiczeń i treningów.
System powszechnego ostrzegania o zagrożeniu uderzeniami z powietrza
Zespół sił i środków służących do terminowego uprzedzania organów administracji państwowej i terenowej o uderzeniu z powietrza w celu jego zminimalizowania.
Uwarunkowania ochrony ludności 83 i ich dobytku. Za stworzenie warunków, przygotowanie do działania oraz strukturę i zadania jednostek organizacyjnych SWO odpowiadają organy ad-ministracji publicznej/organy obrony cywilnej (rys. 6), odpowiednio: wójt, prezydent miasta, burmistrz/szef OC gminy/miasta – na obszarze gminy/ miasta, starosta/szef OC powiatu – na obszarze powiatu oraz wojewoda/szef OC województwa – na obszarze województwa.
Rys. 6. Struktura systemu wczesnego ostrzegania (SWO)
Źródło: opracowanie własne na podstawie materiałów RCB i KG PSP.
Schemat organizacyjny SWO
Kolejnym elementem systemu wykrywania zagrożeń, ostrzegania i alarmo-wania jest system wykryalarmo-wania skażeń i alarmoalarmo-wania działający w ramach kra-jowego systemu wykrywania skażeń i alarmowania (KSWSiA). Uruchamia-ne i rozwijaUruchamia-ne są jego podsystemy terenowe, których celem jest zapobieżenie skutkom katastrofy naturalnej, awarii technicznej lub działań terrorystycz-nych, mogących spowodować wystąpienie skażeń chemiczterrorystycz-nych, biologicz-nych lub promieniotwórczych. Ostatni element systemu wykrywania zagro-żeń, ostrzegania i alarmowania stanowi podsystem powszechnego ostrzegania o zagrożeniu uderzeniami z powietrza – jest to zespół sił i środków służących do terminowego uprzedzania organów administracji państwowej i tereno-wej o uderzeniu z powietrza w celu zminimalizowania jego skutków. Syste-my scharakteryzowane powyżej organizują szefowie obrony cywilnej woje-wództw, powiatów i gmin/miast, a do wykonywania czynności związanych z wykrywaniem zagrożeń, przekazywaniem informacji o ich zaistnieniu, opracowaniem danych oraz ostrzeganiem i alarmowaniem są zobowiązane: – podmioty systemu ochrony ludności/jednostki organizacyjne obrony
cy-wilnej, odpowiednio do nałożonych na nie zadań,
– zakłady, obiekty, które w przypadku awarii mogą stanowić źródło zagroże-nia dla ludności i środowiska,
– jednostki organizacyjne, których statutowa działalność przewiduje wyko-nywanie takich czynności – w zakresie ustalonym przez właściwe terenowo organy administracji publicznej/organy obrony cywilnej.
Organy administracji państwowej/organy obrony cywilnej oraz inni dys-ponenci systemów lub środków łączności zapewniają możliwość ich wykorzy-stania do przekazywania informacji o zagrożeniach, komunikatów ostrzegaw-czych i sygnałów alarmowych.
Ocena funkcjonowania obrony cywilnej w Polsce zawarta jest w raporcie Najwyższej Izby Kontroli (NIK)44 z dnia 19 czerwca 2012 r., w którym stwier-dzono: „Polsce potrzebny jest nowoczesny i sprawny system obrony cywilnej, dzięki któremu państwo będzie mogło wypełnić swoje konstytucyjne zobowią-zania wobec obywateli. Tymczasem obrona cywilna w Polsce nie jest przygo-towana do wykonywania żadnego ze swoich zadań. W przypadku wystąpienia klęski żywiołowej nie jest w stanie przyłączyć się do sprawnego usuwania jej skutków. Podczas wojny nie ochroni ludności cywilnej ani krytycznie ważnych
44 M. Bieńkowski, Informacja o wynikach kontroli. Przygotowanie struktur obrony cywilnej do realizacji
Uwarunkowania ochrony ludności 85 obiektów. W jej magazynach zalegają zużyte maski przeciwgazowe i sygnaliza-tory promieniowania z lat siedemdziesiątych. Obrona cywilna w Polsce funk-cjonuje tylko na papierze – ostrzega NIK. Zaniedbano obowiązek organizowa-nia szkoleń w zakresie powszechnej samoobrony dla ludności cywilnej. Polacy nie wiedzą, jak się zachować w przypadku zagrożenia lub klęski żywiołowej, nie mają umiejętności umożliwiających im przeżycie w sytuacji ekstremalnej (…)” – na podstawie wniosków z 14 gmin skontrolowanych przez NIK.
2.6. Wnioski
Ochrona ludności to działania administracji publicznej, jak i działania in-dywidualne, ukierunkowane na zapewnienie bezpieczeństwa życia i zdrowia osób oraz ich mienia, utrzymania sprzyjających warunków do ich przeżycia, udzielania pomocy socjalnej i psychologicznej poszkodowanym, w tym osło-ny prawnej oraz ich przygotowania do radzenia sobie w czasie katastrof, klęsk żywiołowych i konfliktów zbrojnych.
Podkreślić należy, że głównym ogniwem ochrony ludności, wykonującym działania doraźne z zakresu reagowania na zagrożenia, ale także właściwego planowania, są naczelne i centralne organizacje administracji publicznej, a więc ministrowie, komendant Państwowej Straży Pożarnej, szef Obrony Cywilnej Kraju oraz naczelni inspektorzy. Natomiast bezpośrednią realizacją zadań z zakresu ochrony ludności zajmują się terenowe organy administracji pub-licznej, czyli wojewodowie, starostowie, burmistrzowie, wójtowie, prezydenci miast i marszałkowie województw. Bezpośrednimi działaniami w tym wzglę-dzie w Polsce zajmują się w pierwszej kolejności państwowe służby ratownicze (Państwowa Straż Pożarna, inne zawodowe straże pożarne, państwowe ratow-nictwo medyczne, chemiczne, techniczne morskie, radiacyjne), organizacje ra-townicze o charakterze społecznym (GOPR, TOPR, WOPR, PCK) oraz komer-cyjne firmy ratownicze. Ochrona ludności leży także w zakresie obowiązków obrony cywilnej, która oprócz działań bezpośrednich ratowniczych prowadzi również działania długofalowe (np. opracowanie planów obrony cywilnej). Ochroną ludności zajmują się także służby ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, jak Policja, straże gminne, Straż Ochrony Kolei oraz prywatne agencje ochrony. W sytuacjach szczególnych, gdy powyższe instytucje nie są
w stanie sprostać sytuacji kryzysowej, do działań z zakresu ochrony ludności przystępują Siły Zbrojne Rzeczypospolitej Polskiej, które swoim potencjałem ludzkim i sprzętowym wspomagają działania sił ratowniczych.
Problematyka ochrony ludności w Polsce ma również wymiar psycholo-giczny, przejawiający się głównie w udzielaniu przez fachowców wsparcia dla poszkodowanych w sytuacjach kryzysu oraz ratowników w czasie prowadze-nia operacji ratunkowych, jak również w powołaniu ośrodków interwencji kryzysowej.
Jednym z najważniejszych aspektów organizacyjnych ochrony ludności w Polsce jest jej wymiar prawny. Podkreślmy, że w niedługim czasie po na-szych przemianach ustrojowych, których owocem były ustalenia okrągłego stołu w 1989 r., mianowicie 19 września 1991 r. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej ratyfikował protokoły dodatkowe z dnia 8 czerwca 1977 r. do kon-wencji genewskich z 12 sierpnia 1949 r.45, przyjmując tym samym zobowią-zanie wydania w kraju niezbędnych przepisów prawnych zapewniających przestrzeganie podpisanego protokołu46. W art. 61 lit. a przyjętego protokołu określono pojęcie „obrona cywilna”, zgodnie z którym obrona cywilna ozna-cza wypełnianie wszystkich lub niektórych zadań humanitarnych, mających na celu ochronę ludności cywilnej przed niebezpieczeństwami wynikającymi z działań zbrojnych lub klęsk żywiołowych, i przezwyciężanie ich bezpośred-nich następstw, jak też zapewnienie warunków koniecznych do przetrwania. Wśród nich znajdują się: służba ostrzegawcza, ewakuacja, przygotowanie i or-ganizowanie schronów, obsługa środków zaciemnienia, ratownictwo, służ-by medyczne, włączając w to pierwszą pomoc oraz opiekę religijną, walka z pożarami, wykrywanie i oznaczanie stref niebezpiecznych, odkażanie i inne podobne działania ochronne, dostarczanie doraźnych pomieszczeń i zaopa-trzenia, doraźna pomoc dla przywrócenia i utrzymania porządku w strefach dotkniętych klęskami, doraźne przywrócenie działania niezbędnych służb użyteczności publicznej, doraźne grzebanie zmarłych, pomoc w ratowaniu dóbr niezbędnych dla przetrwania, dodatkowe rodzaje działalności, niezbęd-ne dla wypełnienia któregoś z zadań wyżej wymienionych, w tym planowanie i prace organizacyjne.
45 Stosowne oświadczenie Prezydenta RP zostało opublikowane w Dzienniku Ustaw (Dz.U. z 1992 r. nr 41, poz. 175).
46 W art. 80 ust. 2 protokołu dodatkowego I określono m.in., że „wysokie umawiające się strony wyda-dzą zarządzenia i instrukcje w celu zapewnienia przestrzegania niniejszego protokołu”.
Uwarunkowania ochrony ludności 87 W prawie polskim cele obrony cywilnej zostały określone w art. 137 usta-wy o powszechnym obowiązku obrony RP. Są to: ochrona ludności, zakładów pracy i urządzeń użyteczności publicznej, dóbr kultury, ratowanie i udzielanie pomocy poszkodowanym w czasie wojny oraz współdziałanie w zwalczaniu klęsk żywiołowych i zagrożeń środowiska oraz usuwaniu ich skutków.
Dokonujące się w latach dziewięćdziesiątych XX w. szybkie i głębokie zmiany dotyczące zewnętrznych i wewnętrznych warunków działania Pol-ski (zmiana podziału administracyjnego kraju, przeniesienie obrony cywil-nej z Ministerstwa Obrony Narodowej do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, nieco później jeszcze do Państwowej Straży Pożarnej i związane z tym jej pod-porzadkowanie, utworzenie krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego, syste-mu zarzadzania kryzysowego, wstąpienie Polski do NATO itp.) oraz sposobu sprawowania władzy zaowocowały brakiem jednolitej koncepcji wykorzysta-nia obrony cywilnej do realizacji zadań z zakresu ochrony ludności, szcze-gólnie w okresie pokoju. Fakt, iż często zmieniały się koncepcje zbudowania jednolitego ogólnopolskiego systemu ochrony ludności świadczył nie tylko o bardzo dużym zróżnicowaniu możliwości i „pozycji przetargowych” insty-tucji i organizacji – prawdopodobnych konstruktorów uczestników tego sy-stemu, ale również o braku determinacji władz rządzących w tym względzie. Efektem lat prób i błędów, określanych mianem lat doświadczeń z obroną cy-wilną, a także z ochroną ludności była, pewnego rodzaju niechęć i niemoc wspomnianych elit rządzących, co doprowadziło do chaosu i marazmu w za-kresie ochrony ludności w naszym kraju.
Sytuacja taka jest konsekwencją zmian podstaw prawnych obrony cywilnej w Polsce dokonanych 4 lipca 2004 r., kiedy to na podstawie art. 1 pkt 63 usta-wy z dnia 29 października 2003 r. o zmianie ustausta-wy o powszechnym obowiąz-ku obrony Rzeczypospolitej Polskiej oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 210, poz. 2036) uchylony został m.in. art. 140 ustawy z dnia 21 li-stopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony RP. Ponieważ w artykule tym zawarta była delegacja do wydania rozporządzeń określających obowiąz-ki i uprawnienia organów obrany cywilnej, kwestie formacji OC oraz sygnały powszechnego ostrzegania i alarmowania, to jego uchylenie spowodowało, iż moc obowiązującą utraciło również Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 września 1993 r. w sprawie obrony cywilnej, precyzujące m.in. formy rea-lizacji zadań obrony cywilnej, w pełnym zakresie ustalonym w protokole do-datkowym I, regulujące zagadnienia dotyczące organizacji i funkcjonowania formacji OC, jak również wskazujące podmioty wyznaczone do realizacji tych
zadań. Moc obowiązującą utraciło również Zarządzenie Szefa Obrony Cywil-nej Kraju nr 1/OC z dnia 5 maja 1994 r. w sprawie szczegółowych struktur organizacyjnych formacji OC, czasów osiągania gotowości do działań oraz ich zadań i wyposażenia.
Znaczenie tego problemu podkreślone zostało w ocenie Najwyższej Izby Kontroli, przedstawionej w Informacjach o wynikach kontroli w zakresie
przy-gotowania struktur Obrony Cywilnej do realizacji zadań w okresie wojny i po-koju (nr ewid. 5/2012/P/11/083/KPB), gdzie stwierdzono, że stan rozwiązań
prawnych w zakresie realizacji zadań obrony cywilnej wymaga systemowych zmian, ukierunkowanych przede wszystkim na realizację zadań szeroko poję-tej sfery ochrony ludności w czasie pokoju, uwzględniających przynależność Polski do Unii Europejskiej, dających podstawy funkcjonowania w warunkach zewnętrznego zagrożenia bezpieczeństwa państwa i w czasie wojny. Z kolei w Strategii Bezpieczeństwa Narodowego Rzeczypospolitej Polskiej w odniesieniu do bezpieczeństwa wewnętrznego stwierdzono, że nadrzędnym celem działań państwa w tej dziedzinie jest utrzymanie zdolności do reagowania – odpowied-nio do zaistniałej sytuacji – w przypadku wystąpienia zagrożeń bezpieczeń-stwa publicznego oraz bezpieczeńbezpieczeń-stwa powszechnego, związanych z ochro-ną porządku prawnego, życia i zdrowia obywateli oraz majątku narodowego przed bezprawnymi działaniami oraz skutkami klęsk żywiołowych, katastrof naturalnych i awarii technicznych. Osiągnięcie tego celu wymaga tworzenia spójnych przepisów prawnych, kształtowania postaw społecznych, doskonale-nia działalności wszystkich podmiotów państwowych i społecznych, których aktywność związana jest z bezpieczeństwem wewnętrznym państwa. Będzie to możliwe dzięki zwiększeniu efektywności działania administracji publicznej oraz systematycznemu podnoszeniu poziomu profesjonalizmu funkcjonariu-szy i pracowników instytucji państwowych realizujących zadania w tej sferze funkcjonowania państwa, a także upowszechnianiu wiedzy o zagrożeniach bezpieczeństwa wewnętrznego państwa. Wszelkie działania w zakresie zapew-nienia odpowiedniego, akceptowanego przez społeczeństwo poziomu bezpie-czeństwa wewnętrznego państwa winny być zorientowane na realizację zadań dotyczących wdrożenia systemu zarządzania kryzysowego, budowy systemu ochrony ludności poprzez zapewnienie funkcjonowania systemu ostrzegania i alarmowania ludności oraz zintegrowanego systemu ratowniczego.
Zdaniem autora nie są błędem korekta lub uchylanie obowiązującego pra-wa, natomiast błędem jest – i to o ogromnym znaczeniu – nieuchwalenie no-wych przepisów w miejsce uchylonych aktów prawnych, co się zdarza. Obecnie
Uwarunkowania ochrony ludności 89 obowiązujące przepisy prawa nie nakładają na szefa OCK, ani na inne organy (takie jak szefowie obrony cywilnej województw, miast, dzielnic, gmin oraz miast i gmin) obowiązku opracowania planu obrony cywilnej państwa47. Do-datkowo struktura i organizacja obrony cywilnej w Polsce pozostaje od wielu lat anachroniczna. Systematycznie maleje liczba jej formacji. Zmniejsza się także liczba osób do niej powołanych. Ponadto wyposażenie, jakim dysponuje obrona, jest niewystarczające, a w dodatku przestarzałe. Uogólniając, można wysnuć wniosek, że obecny stan obrony cywilnej uniemożliwia jej sprawne włączenie się do usuwania skutków klęsk żywiołowych, a w przypadku wojny – przejęcie zadań związanych z ochroną ludności.
Analiza istniejących rozwiązań pozwala wnioskować, że istotną przyczyną problemów ze zbudowaniem spójnego systemu ochrony ludności jest rozpro-szenie rozwiązań dotyczących zadań i struktur w różnych aktach prawnych lub brak odpowiednich regulacji. Odrębnie tworzone są plany zarządzania kryzysowego oraz plany obrony cywilnej kraju, choć dotyczą podobnych kwe-stii. Przyjęte rozwiązania dublują się, a kompetencje służb nakładają. Mini-sterstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji (MSWiA, wcześniej Minister-stwo Spraw Wewnętrznych – MSW) wraz z szefem Obrony Cywilnej Kraju pracują nad kompleksową ustawą o ochronie ludności od 2006 r. Nie widać jednak końca tych prac. NIK w wyniku swojej kontroli postuluje rozważenie, czy zadania obrony cywilnej, biorąc pod uwagę jej obecny stan, nie powinny zostać przejęte przez działające na co dzień służby ratownicze.
47 Obowiązujący w tym zakresie przepis § 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grud-nia 1983 r. w sprawie szczegółowego zakresu działa23 grud-nia Szefa Obrony Cywilnej Kraju oraz szefów obrony cywilnej województw, miast, dzielnic, gmin oraz miast i gmin utracił moc w związku z wej-ściem w życie Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 września 1993 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Szefa Obrony Cywilnej Kraju, szefów obrony cywilnej województw i gmin oraz zasad i trybu kierowania, a także koordynowania przez nich przygotowań i realizacji przedsięwzięć obrony cywilnej i ministra.