PUBLICZNEJ 1. Wstęp
2. Geneza zasady zaufania – od państwa policyjnego do państwa prawapolicyjnego do państwa prawa
Wspomniana przed chwilą koncepcja (Rechtsstaat) postulująca m.in. istnienie podstaw normatywnych, przyznających administracji kom-petencje ingerencji w uprawnienia i obowiązki obywateli, wykształciła się w ramach dyskursu odżegnującego się, a nawet kwestionującego1
policyjny charakter państwa i jego administracji.
Schyłek państwa policyjnego2 (Ius politiae) przypadającego na kres mo-narchii absolutnej i początki momo-narchii konstytucyjnej oraz państwa
1 W doktrynie prawa administracyjnego twierdzi się, że koncepcja Rechtsstaat „(...) powstała w Niemczech jako hasło dążenia do liberalnego państwa parlamentarnego. Jej zamysłem było przeciwstawienie się władzy absolutnej”, M. Szubiakowski, Geneza i rozwój
prawa administracyjnego [w:] Prawo administracyjne, red. M. Wierzbowski, Warszawa
2013, s. 43, zob. też K. Stern, Der Staat des Grundgesetzes: Ausgewählte Schriften und
Vorträge, Köln, Berlin, Bonn, München 1992, s. 4.
2 W tamtym czasie słowo „policja” oznaczało określoną gałąź (dziedzinę) admini-stracji, a więc w znaczeniu współczesnym – dany dział adminiadmini-stracji, Z. Leoński, Nauka
2. Geneza zasady zaufania – od państwa policyjnego... 111 liberalnego doprowadził do powstania administracji publicznej (wy-odrębnianej w ramach rozdziału władz), której działanie ostatecznie ujęto w ramy prawne. W konsekwencji okrzepła regulacja nie tylko kompetencji wewnątrzadministracyjnych, ale również – co bardziej znamienne – unormowano stosunki łączące tę administrację z pod-miotami wobec niej zewnętrznymi (obywatelami).
Zanim jednak do tego doszło (trudno tutaj wskazać konkretną cezurę czasową; był to raczej proces rozłożony w latach, który przebiegał różnie w zależności od konkretnego państwa), absolutną władzę w państwie, a zatem także w administracji państwowej, sprawował monarcha, będąc „(...) jednocześnie najwyższym ciałem ustawodawczym (...)”, natomiast – co wymaga podkreślenia – „(...) władza administracyjna nie miała żadnych formalnych obowiązków w stosunku do jednostki”3. W ten oto sposób monarcha rządzi niepodzielnie, skupiając wszystkie prerogatywy ustawodawcze, sądownicze oraz wykonawcze. Absolutny charakter jego władzy przejawia się w swoistej omnipotencji administracji państwowej, która – jak uważano – zdecydowanie lepiej rozpoznaje interes publiczny (dobro kraju), aniżeli czynią to jednostki4. E. Ochendowski wyjaśniał, że administracja państwa policyjnego „(...) nie była związana normami prawnymi, z wyjątkiem jednej normy najogólniejszej, która mówiła, że władza administracyjna ma działać w interesie powszechnym (ogól-nym, publicznym)”5. Była to ogólna norma upoważniająca, przyznająca organom administracji państwowej kompetencję do rozpoznawania i realizowania interesu publicznego6.
Uprawnienia obywateli, jeżeli w ogóle istniały, były w gruncie rzeczy iluzoryczne. Administracja państwowa realizowała dobro powszechne, toteż dopóki interesy poddanych były zbieżne lub, w najlepszym razie, neutralne wobec interesów panującego i jego administracji, dopóty
mo-administracji, Warszawa 2010, s. 2.
3 P. Kacprzak, Geneza, rozwój i nauka prawa administracyjnego w Polsce, „Studia Lubuskie”, t. 5, Sulechów 2009, s. 203.
4 Zob. M. Gromadzka-Grzegorzewska, Narodziny polskich nauk administracyjnych, Warszawa 1985, s. 18.
5 E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 2009, s. 53. 6 Zob. E. Ochendowski, Prawo administracyjne..., s. 53.
gli oni liczyć na pozytywne załatwienie sprawy. Uprawnienia i obowiązki funkcjonowały bardziej dla samej administracji niż dla obywateli w tym sensie, że wszelkie polecenia wydawał albo bezpośrednio panujący, albo pochodziły one – wraz z rozmaitymi instrukcjami – od organów hierarchicznie wyższego szczebla i dotyczyły głównie aparatu admini-stracyjnego – organów im podporządkowanych. Możemy więc mówić w istocie o samowładztwie ówczesnej administracji – bezpośrednimi adresatami dyrektyw postępowania były organy aparatu państwa, nie zaś jego obywatele7.
W takich uwarunkowaniach polityczno-ustrojowych funkcjonowało prawo państwa policyjnego, na którego charakterystyczne cechy składały się: brak pochodzenia parlamentarnego, jednostronne obowiązywanie, wyłączenie jego stosowania spod kognicji sądów oraz, niekiedy, brak przymiotu powszechności wypowiedzi8. Ten stan rzeczy uległ daleko idącym zmianom w okresie przekształceń państwa policyjnego (abso-lutystycznego) w państwo parlamentarne (liberalne), wraz z którym powstała nowoczesna administracja publiczna9. I podobnie jak miało to miejsce w przypadku państwa policyjnego, doktryna Rechtsstaat nie wybuchła niespodziewanie, lecz kształtowała się powoli i niejednorod-nie, można nawet powiedzieć – niewyraźnie10. Skutkowało to nierzadko
7 Zob. Z. Duniewska, Prawo administracyjne – wprowadzenie [w:] System Prawa
Administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, t. 1, Instytucje prawa administracyjnego, Warszawa 2015, s. 68. Natomiast samo państwo policyjne okresu
mo-narchii absolutnej to „(...) system, w którym władze administracyjne nie są skrępowane prawem, na które mogliby powołać się administrowani; działają one jako reprezentanci woli panującego, jednostronnie i prawnie podlegają tylko wydanym przez niego przepisom. Przepisy te mają jednak charakter wewnętrzny; na zewnątrz cały aparat hierarchicznie skonstruowany występuje jako organ panującego, reprezentant jego woli i działający w jego zastępstwie – a legitymujący się tym, że panujący i jego organy są najwyższymi i jedynymi strażnikami dobra powszechnego”, M. Zimmermann, Pojęcie administracji
publicznej a „swobodne uznanie”, Warszawa 2009, s. 57–58.
8 A. Blaś, Administracja publiczna w państwie policyjnym [w:] Nauka administracji, red. J. Boć, Wrocław 2013, s. 36.
9 Tak: J. Gierszewski, Teoria administracji publicznej [w:] T. Maciejewski, J. Gier-szewski, M. Brunka, Z problemów administracji. Wybrane zagadnienia administracji
publicznej, Chojnice 2012, s. 9.
10 J. Boć, Doktryny a administracja [w:] Nauka administracji, red. J. Boć, Wrocław 2013, s. 96.
2. Geneza zasady zaufania – od państwa policyjnego... 113 współwystępowaniem instytucji prawnych państwa policyjnego oraz prawnego, a niekiedy nawet instytucje tego pierwszego adaptowały się do wymogów ustrojowych Rechtsstaat.
W każdym razie wypracowana mniej więcej na przełomie XVIII i XIX w., w opozycji do ius politiae, doktryna państwa prawnego krzepnie wraz z upływem wieku XIX11 i przetrwa – oczywiście poddawana modyfika-cjom, z przerwą wymuszoną przez totalitarne i autorytarne reżimy – do czasów współczesnych. Po wojnie znajdzie się w porządkach konstytu-cyjnych państw Europy Zachodniej, później zaś – po okresie transfor-macji z lat 1989–1991 – także państw Europy Środkowej i Wschodniej12. Kamieniem węgielnym (ewolucyjnych) przekształceń państwa abso-lutystycznego w państwo parlamentarne była wspomniana wcześniej kontestacja państwa policyjnego, znajdująca swoje podłoże w wolnoś-ciowych ideach liberalnych mających ograniczać jego wszechwładzę13. Fundamentalne znacznie dla wypracowania tej koncepcji miały prace niemieckich filozofów i jurystów. Formułowano w nich m.in. postulat gwarancji bezpieczeństwa prawnego (Rechtssicherheit), eksponując god-ność i poszanowanie wolności człowieka (I. Kant), kładziono nacisk na liberalizm państwa, dopuszczając jego ingerencję w sferę praw i wolności jedynie w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa wewnętrznego oraz ze-wnętrznego, upominano się o rozgraniczenie prawa moralnego i prawa pozytywnego oraz usankcjonowanie laickości państwa (W. Humboldt). Dodatkowo doktryna Rechtsstaat została wzbogacona przez postulaty socjalne – wspieranie przez państwo obywateli w zaspokajaniu potrzeb i realizacji ich celów (R. von Mohl)14.
11 J. Zajadło podkreśla, że pierwsza jurydyczna analiza funkcjonowania Rechtsstaat nastąpiła w poł. XIX w. w opracowaniach R. von Mohla, zob. J. Zajadło, Państwo prawa [w:] Leksykon współczesnej teorii i filozofii prawa. 100 podstawowych pojęć, red. J. Zajadło, Warszawa 2007, s. 222.
12 E. Morawska, Idea Rechtsstaat w Ustawie Zasadniczej Republiki Federalnej Niemiec, Warszawa 2000, s. 44.
13 M. Sobolewski, Koncepcja państwa prawnego (Rechtsstaat) w doktrynie niemieckiego
liberalizmu epoki klasycznej, „Państwo i Prawo” 1980/2, s. 131.
14 A. Dziadzio, Koncepcja państwa prawa w XIX wieku – idea i rzeczywistość, „Czasopismo-Prawno Historyczne” 2005/1, s. 179–181.
Dokonując syntezy prezentowanych poglądów myślicieli niemieckich, można dojść do ogólnego wniosku, że „w rozwoju koncepcji państwa prawnego mamy dwa wyraźne nurty. Jeden, wcześniejszy ogniskuje swoje zainteresowania na uzasadnieniu ograniczenia sfery aktywności państwa do spraw zachowania porządku, przyjmując także takie pod-stawowe wartości liberalne jak równość wobec prawa i poszanowanie prawa. Nurt drugi (...) usiłuje pogodzić idee państwa prawnego z ak-tywną działalnością administracji i wprowadza do państwa prawnego cel socjalny”15.
Zarazem oba nurty wpisywały się w myśl oświeceniową, eksponującą pierwszorzędne znaczenie narodu jako zbioru jednostek oraz stanowio-nego przez jego reprezentację prawa (parlamentaryzm)16. Stopniowo wzrastająca rola parlamentu zaczęła z początku ograniczać, a następnie marginalizować prerogatywy panującego, równocześnie zmniejszając za-kres swobodnego działania jego administracji. Towarzyszył temu rozrost systemu norm prawnych stanowionych przez parlament, a także coraz bardziej ugruntowane przekonanie, przekształcone z czasem w wymóg oparcia działania administracji na ustawowej normie kompetencyjnej. Przepisy prawa stanowiące normatywną podstawę nakładania obowiąz-ków i przyznawania uprawnień tworzone były wówczas nie dla admi-nistracji państwowej, a w każdym razie nie tylko dla niej, lecz również, a może i przede wszystkim – dla obywateli. W efekcie administracja zmuszona została do funkcjonowania w nowej sytuacji prawnej, zaś sądownictwo – jako władza niezależna od egzekutywy – objęło kontrolą jej działalność17. Pojawienie się sądów prawa publicznego w drugiej połowie XIX w. domknęło proces kształtowania się państwa prawnego18. Modelowe i zarazem konstytutywne cechy Rechtsstaat obejmowały więc następujące elementy: po pierwsze, ingerencja administracji państwo-wej w sferę uprawnień lub obowiązków obywatela wymaga istnienia
15 M. Sobolewski, Koncepcja..., s. 131. 16 Por. A. Blaś, Administracja..., s. 97.
17 Zob. T. Kocowski, Policja gospodarcza [w:] System Prawa Administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, t. 8A, Publiczne prawo gospodarcze, War-szawa 2013, s. 661.
2. Geneza zasady zaufania – od państwa policyjnego... 115 podstawy prawnej. Po drugie, poza obowiązkami obywatel posiada uprawnienia chronione przez niezależne od innych władz sądownictwo administracyjne. Po trzecie, prawotwórcza działalność administracji państwowej istnieje wyłącznie w formie wykonywania ustaw19. Wi-doczną i zarazem wiodącą „(...) konsekwencją rozwoju idei państwa prawnego (...) stało się włączenie do porządku prawnego rozmaitych instytucji mających chronić prawa jednostki w jej stosunkach z pań-stwem (władzą publiczną)”20.
Od momentu przeobrażenia państwa policyjnego w państwo prawa zmienia się nie tylko otoczenie i uwarunkowania prawne, w których przyjdzie funkcjonować administracji, ale także sytuacja prawna obywa-teli. Ich uprawnienia, zwłaszcza prawa podmiotowe, chroni sądownictwo administracyjne, następuje zasadnicze ograniczenie władzy dyskrecjo-nalnej administracji państwowej. Na tym tle „(...) wyrastała stopniowo wyraźna tendencja w praktyce administracyjnej, a zwłaszcza w orzecz-nictwie sądowym, do wykształcenia się stałych, jasnych i zrozumiałych zasad porządku prawnego. Z tych zasad państwa prawa zaczęło się z czasem wytwarzać przekonanie, że sensem i zarazem funkcją prawa jest trwała regulacja stosunków społecznych, a co za tym idzie, takie ukształtowanie świadomości obywatela i funkcjonariusza administracji publicznej, które nie pozwala traktować prawa jako instrumentu władzy administracyjnej, używanego do osiągania zmieniających się celów. W państwie prawa związanie ustawowe działań władzy administracyjnej chroni obywatela przed niespodziewanymi i zaskakującymi przejawami aktywności tej władzy”21.
Wraz z rozwojem i stabilizacją doktryny państwa prawnego wśród jego zasad zaczyna się pojawiać – obok zasady praworządności czy ochrony praw nabytych – także zasada zaufania. Jak przekonuje A. Błaś, zostaje ona podniesiona przez doktrynę Rechtsstaat „(...) do rangi najwyższej, czyniąc z tej zasady klucz do określenia podstawowych funkcji i cha-rakteru państwa, a także oparcie dla kształtowania wszelkich stosunków
19 M. Zimmermann, Pojęcie..., s. 60.
20 Z. Kmieciak, O pojęciu rządów prawa, „Państwo i Prawo” 2016/9, s. 22. 21 A. Błaś, Zasada zaufania..., s. 205.
między państwem a jednostką”22. Równocześnie samym źródłem ochro-ny zaufania w relacjach administracja państwowa – obywatel jest wspo-mniana zasada ochrony praw nabytych23, koncepcja znacznie starsza niż zasada zaufania, sięgająca bowiem swoją genezą czasów starożytnych i podejmowanej tam problematyki retroakcji prawa. W XIX w. ochrona praw nabytych była zasadą prawa intertemporalnego eksponowaną i rozwijaną w reakcji na radykalizm Wielkiej Rewolucji Francuskiej. Pod wpływem jej krytyki, zwłaszcza za utożsamianie praw nabytych z ich nienaruszalnością czy zakazem nieretroakcji, znaczenie tej zasady wyraźnie zmalało, by w okresie rozwoju doktryny państwa prawne-go ponownie wzrosnąć24. Jej rozkwit przypadający na czas liberalnego państwa parlamentarnego (początkowo na gruncie prawa cywilnego, potem w innych gałęziach prawa) był spowodowany tym, że „(...) do-skonale nadawała się do eksponowania indywidualnej wolności i ochro-ny obywateli, co pozwalało na łagodzenie retroaktywności skrajności rewolucyjnych”25. W ocenie M. Kamińskiego „(...) konstrukcja praw nabytych pełniła i nadal pełni funkcję surogatu pojęciowego w prawie publicznym, szczególnie tam, gdzie koncepcja ochrony zaufania do państwa i prawa albo nie została w ogóle rozwinięta, albo rozwinęła się wadliwie”26. Stąd też niekiedy przyjmuje się, że koncepcja praw słusznie nabytych jest wczesną formą ochrony zaufania do państwa i prawa27.
22 A. Błaś, Zasada zaufania..., s. 205–206. Warto podkreślić, że osią państwa prawa stały się także ochrona wolności, równości oraz własności jednostek, L. Kieres, Zagadnienia
wprowadzające [w:] A. Borkowski, A. Chełmoński, M. Gruziński, K. Kiczka, L. Kieres,
T. Kocowski, M. Szydło, Administracyjne prawo gospodarcze, Wrocław 2009, s. 12. 23 Zob. K. Ślebzak, Ochrona emerytalnych praw nabytych, Warszawa 2009, s. 29. 24 M. Jackowski, Ochrona praw nabytych w polskim systemie konstytucyjnym, Warszawa 2008, s. 38–39. W ocenie T. Zielińskiego, konstrukcja praw nabytych jest zagadnieniem fundamentalnym z punktu widzenia ideologii państwa prawnego, T. Zieliński, Ochrona
praw nabytych – zasada państwa prawnego, „Państwo i Prawo” 1992/3, s. 3.
25 M. Jackowski, Ochrona praw..., s. 38–39.
26 M. Kamiński, Konstrukcja pojęciowa praw (słusznie) nabytych a zasada ochrony
zaufania do państwa i prawa w teorii prawa administracyjnego oraz orzecznictwie Trybu-nału Konstytucyjnego RP [w:] Sprawiedliwość i zaufanie do władz publicznych w prawie administracyjnym, red. M. Stahl, M. Kasiński, K. Wlaźlak, Warszawa 2015, s. 135.
3. Od uchwalenia Kodeksu postępowania administracyjnego do restytucji... 117 Pojęcie ochrony praw nabytych stało się integralnym elementem także polskiego porządku prawnego, gdy w okresie po II wojnie światowej podlegało przeobrażeniom. Początkowo było ono kojarzone z zakazem retroakcji, następnie, głównie pod wpływem orzecznictwa Sądu Najwyż-szego, osadzono je w szerszym kontekście, uznając za element zasady bezpieczeństwa prawnego oraz narzędzie realizacji pewności prawa28. Wypada ponadto przypomnieć, że obecnie zarówno zasada zaufania, jak i zasada ochrony praw (słusznie) nabytych są zasadami demokratycz-nego państwa prawa. Obie zasady wynikają „(...) z tej samej aksjologii – zaufanie do państwa i prawa jest możliwe tylko przy zagwarantowaniu trwałości słusznie nabytych praw, a u podstaw ochrony praw nabytych znajduje się dążenie do zapewnienia jednostce bezpieczeństwa praw-nego i umożliwienia jej racjonalpraw-nego planowania przyszłych działań”29.