Od noweli grudniowej do noweli kwietniowej

Nowela grudniowa Kodeksu postępowania administracyjnego dokonała głębszego przemodelowania omawianej zasady. Wypada tutaj zwrócić uwagę na kilka zagadnień.

Przede wszystkim art. 8 k.p.a. zredagowano znacznie bardziej impera-tywnie. Od noweli grudniowej organy prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie, a nie – jak dotychczas – obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób. Była to zmiana mająca „(...) istotne znacze-nie prawne. To znaczeznacze-nie prawne należy rozważać w dwóch aspektach: po pierwsze w aspekcie szerszym przez przyjęcie przez ustawodawcę obowiązku takich regulacji prawnych, które tworzą gwarancje prawne działania organów administracji publicznej w postępowaniu admini-stracyjnym budzącego zaufanie do władzy publicznej. Wprowadzane

80 A. Wiktorowska, Zasada ogólna zaufania do administracji publicznej [w:] Instytucje

procesu administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Księga dedykowana Prof. nadzw. dr. hab. Ludwikowi Żukowskiemu, red. J. Posłuszny, Z. Czarnik, R. Sawuła, Przemyśl–

Rzeszów 2009, s. 366.

nowe rozwiązania w prawie procesowym muszą odpowiadać standar-dom konstytucyjnym demokratycznego państwa prawnego, państwa, które gwarantuje prawo do procesu opartego na poszanowaniu prawa i wolności jednostki, procesu rzetelnego i sprawnego. Otwiera to drogę do wykładni przepisów prawa zawierających regulację procesową opartą na zasadzie ogólnej pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej. Odchodzenie w regulacji szczególnej od regulacji, która oparta jest na zasadzie zaufania do władzy publicznej musi powodować konsekwencje prawne co do jej stosowania, a w tym oceny zgodności z przepisami prawa działania władzy publicznej. (...) Drugi aspekt zasady ogólnej pogłębiania zaufania do władzy publicznej należy rozważać: po pierw-sze, w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego zgodnie z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego; po drugie, w zakresie «poza regulacją prawną», a wynikającym z kultury administrowania”82. Zatem nadanie przez ustawodawcę kategorycznego brzmienia omawianej zasady ogólnej determinuje dwa kluczowe aspekty: stanowienia prawa oraz jego stosowania. Skoro dyrektywa postępowania statuowana art. 8 k.p.a. wyznacza kierunki ingerencji ustawodawcy, to muszą one – ze względu na jej imperatywny charakter – przyjmować postać, która w sposób najbardziej pełny będzie realizować zasadę bu-dzenia zaufania jako elementu demokratycznego państwa prawnego. Równocześnie konkretyzacja norm generalno-abstrakcyjnych w formie indywidualnego aktu administracyjnego wymaga działania organów respektujących przepisy oraz sposobów ich wykładni dokonywanych z uwzględnieniem i przez pryzmat zasady budzenia zaufania. Nie mniej ważne są względy pozaprawne – jeśli organy prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, to muszą przestrzegać i szanować nie tylko normy prawne, lecz również kulturę administro-wania.

Nowela grudniowa wprowadziła także istotne zmiany w zakresie pod-miotowym zasady zaufania. O ile wcześniej adresatami zaufania oby-wateli miały być organy państwa, o tyle po jej wejściu w życie – władza publiczna. Oznacza to, że zakresem tej normy objęto „(...) nie tylko organy administracji publicznej będące «organami państwa», ale także

5. Od noweli grudniowej do noweli kwietniowej 133 inne organy i podmioty realizujące zadania publiczne (wykonujące władzę publiczną), w szczególności przez orzekanie w sprawach indy-widualnych w drodze decyzji administracyjnych”83. Najpewniej było to konsekwencją szerszego procesu, o którym wspominałem wyżej, a mianowicie odejścia, w nomenklaturze stosowanej przez ustawodaw-cę, od pojęcia administracji państwowej na rzecz pojęcia administracji publicznej. W naturalny sposób należało dokonać analogicznych zmian w zakresie adresatów zaufania, przy czym ustawodawca posłużył się tutaj maksymalnie szeroką kategorią władzy publicznej obejmującą, a nawet wykraczającą poza podmioty administrujące. Wskazuje na to użycie niezwykle pojemnego pojęcia władzy publicznej zamiast bardziej dookreślonego pojęcia (organów) administracji publicznej. Władza pub-liczna jest pojęciem konstytucyjnym84, odnoszącym się do wszystkich organów wykonujących zadania publiczne85 – niepozbawione wpływu na zmianę treści zasady zaufania było dostosowanie terminologii Ko-deksu postępowania administracyjnego do pojęć ustawy zasadniczej. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na widoczny w doktrynie postulat, aby w sferze adresatów zaufania nie redukować treści omawianej zasady postępowania administracyjnego li tylko do organów władzy publicznej. Warto pamiętać, że „z punktu widzenia jednostek równie ważne może być jednak to, aby i one mogły być adresatem zaufania, a podmiotem ufającym były organy administracji [w obowiązującym stanie prawnym – władza publiczna – przyp. J.Ch.]”86. Jest to zagadnienie dotykają-ce sedna problematyki kierunkowości zaufania87, tzn. kierunków jego wygenerowanego kanalizowania. W mojej ocenie jest to twierdzenie interesujące, ale cechujące się ograniczoną przydatnością w badaniach nad zasadą budzenia zaufania do władzy publicznej. Treść art. 8 k.p.a.

83 R. Kędziora, Ogólne postępowanie administracyjne, Warszawa 2012, s. 109. 84 Zob. art. 25 ust. 2, art. 32 ust. 1, art. 51 ust. 2, art. 65 ust. 5, art. 68 ust. 2, 3, 4 i 5, art. 69, art. 70 ust. 4, art. 74 ust. 1 i 4, art. 75 ust. 1, art. 76 Konstytucji RP.

85 H. Knysiak-Molczyk, Zasady postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego [w:] Postępowanie administracyjne, red. T. Woś, Warszawa 2013, s. 212.

86 M. Wojciechowski, Zaufanie instytucjonalne w kontekście ustawowej zasady

za-ufania jednostki do państwa, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 2012/2,

s. 16.

w żaden sposób nie implikuje konieczności uwzględnienia i (lub) oceny, czy to podmioty administrowane zostały obdarzone zaufaniem. Dlatego zasada budzenia zaufania jest w istocie jednokierunkowa – przepływy zaufania zorientowane są w niej na władzę publiczną (system tworzących ją organów), a nie odwrotnie.

Pozostając przy zakresie podmiotowym zasady zaufania, należy wska-zać, że od noweli grudniowej organy miały prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie, ale nie obywateli, lecz uczestników postępo-wania. Nastąpiła tutaj długo oczekiwana ingerencja ustawodawcy – już W. Dawidowicz podnosił, że zawężenie tego aspektu zasady pogłębia-nia zaufapogłębia-nia uczyniłoby art. 8 k.p.a. znaczenie bardziej użytecznym społecznie88. Kodeks postępowania administracyjnego nie definiuje pojęcia uczestników postępowania, ale należy przyjąć, że obejmuje ono wszelkie podmioty biorące w nim udział, niezależnie od rodza-ju posiadanego lub realizowanego interesu (prawnego, faktycznego, społecznego/publicznego). W tym ujęciu uczestnikami postępowania są strony, świadkowie, biegli, podmioty na prawach stron czy osoby trzecie wezwane do okazania przedmiotu oględzin89. Pozostaje to w pew-nej sprzeczności z doktrynalną koncepcją uczestników postępowania. Przyjmuje się bowiem, że w postępowaniu administracyjnym biorą udział zarówno podmioty postępowania, jak i jego uczestnicy. Przy czym B. Adamiak do podmiotów postępowania zalicza organy oraz podmioty, które w sprawie posiadają interes prawnie chroniony: strony i podmioty na prawach stron90. Natomiast uczestnikami postępowania są „(...) osoby fizyczne, osoby prawne lub inne jednostki organizacyjne, które w sprawie będącej przedmiotem postępowania administracyjnego nie mają interesów chronionych przez prawo, lecz są zainteresowane daną sprawą albo ze względu na ich faktyczne interesy i wobec tego rozstrzygnięcie sprawy nie będzie dla nich obojętne, albo ze względu na ich udział w niektórych czynnościach postępowania (wynik tego

88 W. Dawidowicz, Postępowanie..., s. 91.

89 Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mówią o stronach lub innych uczestnikach postępowania (zob. np. art. 39¹ § 1, 1a, 1b i 1d k.p.a.), co jednoznacznie wskazuje, że zarówno strona, jak i inne podmioty są uczestnikami postępowania.

90 B. Adamiak, Uczestnicy postępowania administracyjnego [w:] B. Adamiak, J. Bor-kowski, Postępowanie..., s. 161.

5. Od noweli grudniowej do noweli kwietniowej 135 postępowania będzie pozostawał poza sferą ich zainteresowania)”91. Uczestnikami postępowania w tym rozumieniu są świadkowie lub biegli. Przyjęcie powyższej dystynkcji (podmioty postępowania – uczestnicy postępowania) oznaczałoby, że poza zakresem art. 8 k.p.a. znalazłyby się strony postępowania i podmioty na prawach stron. Jest to pogląd trudny do zaakceptowania i pozostaje w oczywistej sprzeczności z celem regulacji normującej zasadę zaufania. Dlatego należy uznać, że pojęcie uczestników postępowania użyte w art. 8 k.p.a. obejmuje wszystkie podmioty biorące w nim udział (z wyłączeniem organu prowadzącego postępowanie).

Zarazem wymaga rozstrzygnięcia, czy zakresem zasady zaufania objęte są inne niż organ prowadzący postępowanie organy administracji pub-licznej w sytuacji, gdy dochodzi do ich współdziałania w trybie art. 106 k.p.a. Trzeba na to pytanie odpowiedzieć twierdząco. Organ współ-działający, zajmując stanowisko w drodze postanowienia, bierze udział w postępowaniu w zakresie, w jakim – w ramach swojej właściwości – prowadzi wpadkowe postępowanie wyjaśniające, współwystępując obok organu prowadzącego postępowanie główne. Organ współdziałający jest podmiotem postępowania i uczestniczy w czynnościach procesowych zmierzających do załatwienia sprawy w formie przewidzianej przepisa-mi adprzepisa-ministracyjnego prawa materialnego. Wprawdzie w wyroku NSA z 6.10.2006 r., II OSK 1203/0592, zwrócono uwagę, że postępowanie przed organem współdziałającym ma wyłącznie charakter pomocniczy w sprawie załatwianej w formie decyzji administracyjnej przez inny organ, to jednak – stosownie do art. 106 § 4 k.p.a. – organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowa-nie wyjaśniające. Ponadto, zgodpostępowa-nie z art. 106a k.p.a., organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, może zwołać posiedzenie w trybie współdziałania, w którym uczestniczy zarówno organ prowadzący po-stępowanie główne, jak i fakultatywnie strony tego postępowania, na zasadach określonych w przepisach normujących rozprawę administra-cyjną (art. 106a § 3 k.p.a.). Zatem nie ma uzasadnionych przyczyn, aby odstępować od konieczności respektowania przez organ współdziałający

91 B. Adamiak, Uczestnicy postępowania..., s. 162. 92 CBOSA.

zasad ogólnych postępowania administracyjnego, czy to w zakresie wy-dania samego postanowienia w trybie art. 106 § 5 k.p.a., czy w sytuacji, gdy organ obowiązany do zajęcia stanowiska prowadzi postępowanie wyjaśniające lub posiedzenie w trybie współdziałania. Inaczej mówiąc, organ zajmujący stanowisko w sprawie w trybie art. 106 i 106a k.p.a. powinien współdziałać w sposób możliwie najpełniej realizujący zasadę budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. Poza zmianami w zakresie podmiotowym nowela grudniowa zredu-kowała także zakres przedmiotowy zasady zaufania, przez usunięcie zwrotu normatywnego prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać świadomość i kulturę prawną obywateli. Uzasadniając tę zmianę, projektodawca podnosił, że jej celem było dostosowanie art. 8 k.p.a. „(...) do demokratycznego systemu władzy państwowej Rzeczy-pospolitej Polskiej. Postępowanie administracyjne w danej sprawie nie może służyć i faktycznie nie służyło celom wychowawczo-edukacyjnym (pogłębianiu świadomości i kultury prawnej obywateli)”93. Tę zmianę skrytykował A. Wróbel, oceniając ją jako przejaw nadmiernej judycja-lizacji postępowania administracyjnego. Jego zdaniem „pogłębianie świadomości i kultury prawnej obywateli nie było wprawdzie obowiąz-kiem prawnym organu administracji publicznej wobec ogółu obywateli, lecz niewątpliwie było i pozostanie zasadą, z którą wiążą się pewne oceniane dodatnio styl i kultura administrowania, właściwe nie tylko władzy publicznej w Polsce, ale także pluralistyczno-europejskiej kultu-rze prawnej (...)”94. Odmienne stanowisko zajął G. Rząsa. Wprowadzoną zmianę ocenił pozytywnie, twierdząc, że wzmocniła ona rolę zasad ogólnych postępowania administracyjnego „(...) w procesie stosowania prawa przez wyeliminowanie z ich katalogu regulacji bliższych raczej polityce administracji niż regulacjom procesowym”95. Nie podważając znaczenia, jakie dla kultury administrowania potencjalnie posiadała

93 Druk sejmowy nr 2987.

94 A. Wróbel, Art. 8 [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania

admini-stracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, s. 164.

95 G. Rząsa, Znaczenie nowelizacji art. 7 i art. 8 k.p.a. dla modelu administracyjnego

postępowania jurysdykcyjnego [w:] Analiza i ocena zmian Kodeksu postępowania admi-nistracyjnego w latach 2010–2011, red. M. Błachucki, T. Górzyński, B. Sibiga, Warszawa

5. Od noweli grudniowej do noweli kwietniowej 137 dyrektywa postępowania wyrażona w obowiązującym wówczas art. 8

in fine k.p.a., opowiadałbym się za drugim z zarysowanych stanowisk.

Wprawdzie w judykaturze widoczne są orzeczenia, w których określone działanie organu kwestionowane było przez sąd jako naruszające ten obowiązek (np. ogólnikowe wskazanie podstawy rozstrzygnięcia w po-staci samego paragrafu rozporządzenia96), to jednak – ze względu na jego w głównej mierze pozaprawny charakter – pozostawał on raczej dyrektywą postępowania należącą do sfery techniki administrowania. Analiza orzecznictwa wskazuje, że obowiązek pogłębiania świadomości i kultury prawnej obywateli traktowany był jako swoiste dopełnienie zasady pogłębiania zaufania, tj. obowiązek niebędący oddzielnym (au-tonomicznym) względem tej zasady bytem prawnym. Jest charaktery-styczne, że sądy powoływały się i powołują na tę zasadę jeszcze kilka lat po jej wyeliminowaniu z treści art. 8 k.p.a.97, co oznacza, że niektóre składy orzekają tak, jak gdyby nadal funkcjonowała ona w obrocie praw-nym. Świadczy to o braku głębszej refleksji nad omawianym zwrotem normatywnym, być może spowodowanym właśnie jego ograniczoną przydatnością w procesie kontroli działalności administracji publicznej. Należy również odnotować, że ustawodawca – mocą postanowień noweli grudniowej – zrezygnował ze zwrotu „pogłębianie” zaufania na rzecz „budzenia” zaufania. Zdaniem J.P. Tarny i W. Chróścielewskiego zasada budzenia zaufania w brzmieniu sprzed noweli grudniowej była ana-chroniczna, ponieważ „wszelkie badania opinii publicznej wykazywały i nadal wykazują bardzo niski stopień zaufania obywateli do organów władzy publicznej, w tym i organów administracji publicznej. Trudno więc mówić o pogłębianiu zaufania, które albo nie istnieje, albo ma bardzo nikły wymiar”98. Nie sposób nie zgodzić się z tym poglądem.

96 Zob. wyrok WSA w Gdańsku z 12.07.2007 r., II SA/Gd 282/07, CBOSA. 97 Zob. np.: wyrok WSA we Wrocławiu z 13.09.2012 r., III SA/Wr 172/12, CBOSA; wyrok WSA w Bydgoszczy z 15.01.2013 r., II SA/Bd 1099/12, CBOSA; wyrok WSA w Olsztynie z 9.09.2014 r., II SA/Ol 142/14, CBOSA; wyrok WSA w Łodzi z 29.07.2015 r., III SA/Łd 510/15, CBOSA; wyrok WSA w Warszawie z 3.03.2016 r., VI SA/Wa 2385/15, CBOSA; wyrok WSA w Opolu z 7.04.2016 r., II SA/Op 574/15, CBOSA.

98 J.P. Tarno, W. Chróścielewski, Zasady ogólne Kodeksu postępowania

administra-cyjnego [w:] J.P. Tarno, W. Chróścielewski, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2011, s. 47.

W istocie pogłębiane może być tylko zaufanie, którym uprzednio władza publiczna została w jakimś stopniu obdarzona. Tymczasem, gdy idzie o zaufanie, stosunek uczestników postępowania (wcześniej obywateli) do organu (władzy) może być neutralny. Ale mogą też być oni wzglę-dem tego organu lub władzy (całkowicie) nieufni. Dlatego postulat budzenia zaufania zdecydowanie uwspółcześnia analizowaną zasadę. Wszak przekonanie o nieomylności uspołecznionych organów, a przez to ex definitione godnych zaufania, było charakterystyczną cechą admi-nistracji państwowej PRL, a obecnie organy zaufanie muszą wypracować.