Zasada zaufania jako zasada konstytucyjna

tego problemu leży brak dostatecznie „(...) jasnych i precyzyjnych kry-teriów, które pozwoliłyby odróżnić zasady od innych norm prawnych. Jeśli w tej sprawie nie daje nam wystarczających wskazówek sam legis-lator, to o uznaniu normy za zasadę decyduje ostatecznie orzecznictwo i doktryna (...)”32. Przyznanie określonej normie statusu zasady prawa, już to przez doktrynę, już to przez judykaturę, następuje ze względu na jej szczególną doniosłość w systemie norm in genere (jej znaczenie dla całego systemu prawa) lub jego części – gałęzi bądź dziedziny, jak również przez wzgląd na jej szczególną pozycję w hierarchii źródeł prawa (konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe). Konsekwencją uznania normy za zasadę jest jej rola w stanowieniu prawa (ustawodawca powinien kreować lub modyfikować przepisy szczególne w sposób, który nie tylko nie prowadziłby do konfliktu z zasadą lub zasa-dami, ale gwarantowałby ich możliwie pełną i efektywną realizację) oraz w procesie jego stosowania. Zasady prawa to istotne punkty odniesienia dyrektyw interpretacyjnych, reguł inferencyjnych i kolizyjnych (reguł wykładni sensu stricto oraz sensu largo). Warunkiem koniecznym tak pojmowanej roli zasad ogólnych jest ich określoność. Jeżeli podmiot stosujący prawo ma za ich pomocą redukować nieostrość znaczeniową innych norm, zasady winny być dostatecznie precyzyjne i homogenicz-ne33. Niestety trudno tę uwagę w pełni odnieść do zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, zwłaszcza w jej brzmieniu sprzed nowelizacji Kodeksu po-stępowania administracyjnego – do tego czasu była to bodaj najbardziej ogólna i najmniej określona zasada postępowania administracyjnego. Ten stan uległ pewnym zmianom po 1.06.2017 r., jednak nadal – mimo jej dookreślenia przede wszystkim w treści art. 8 § 1 k.p.a. – znaczenie tej zasady ogólnej może budzić pewne wątpliwości.

3. Zasada zaufania jako zasada konstytucyjna

Niekiedy zasady opisowe są źródłem zasad w znaczeniu dyrektywal-nym. Przykładem tego rodzaju sytuacji jest klauzula demokratycznego

32 L. Morawski, Zasady wykładni..., s. 131. 33 Z. Kmieciak, Problem..., s. 6.

państwa prawnego, z której wywodzone są bardziej szczegółowe zasady, w tym zasada zaufania. Patrząc na to zagadnienie z punktu widzenia sposobów wysłowienia zasad prawa, możemy określić zasadę państwa prawnego jako bezpośrednio sformułowaną w tekście prawnym (zasada

explicite), podczas gdy zasada zaufania jest z niej wywodzona, ponieważ

nie została wyrażona expressis verbis w treści aktu normatywnego34

(zasada implicte).

Z powyższego wynika, że zasada zaufania stanowi element szerszego pojęcia, jakim jest klauzula demokratycznego państwa prawnego, i że jednocześnie należy do katalogu zasad konstytucyjnych. Zagadnienie zasad konstytucyjnych wzbudza wiele wątpliwości zarówno w ogólnej teorii prawa, jak i w doktrynie prawa konstytucyjnego. Wynika to m.in. z wielości nazw, którymi są one określane, przy czym nie zawsze zakresy znaczeniowe tych nazw się pokrywają. W konsekwencji funkcjonuje zróżnicowana nomenklatura, co pogłębia istniejące dylematy jurydyczne i prowadzi do wniosku, że zasady konstytucyjne należą do materii, której nie da się zdefiniować w sposób jednolity35. Powoduje to współwystę-powanie różnych typologii oraz treści zasad konstytucyjnych i w kon-sekwencji nie przyczynia się do ujednolicenia poglądów w tej materii. Piśmiennictwo wyróżnia, na poziomie norm konstytucyjnych, zasady konstytucyjne, zasady podstawowe, zasady naczelne, zasady ustrojowe czy idee ogólne36. Jest to zaledwie kilka przykładów, katalog ten nie ma charakteru wyczerpującego. Niekiedy zakres semantyczny nazw używanych do określenia przewodnich norm ustawy zasadniczej jest, jak się wydaje, nazbyt generalny. Takim przymiotem odznaczają się idee ogólne, które zdaniem A. Pułły są założeniami systemowymi o treści tak generalnej, złożonej i spornej, że niepozwalającymi traktować ich

34 Zob. L. Morawski, Wstęp do prawoznawstwa, Toruń 2008, s. 58.

35 P. Tuleja, Zasady konstytucyjne [w:] Konstytucjonalizacja zasad i instytucji

ustro-jowych, red.  P. Sarnecki, Warszawa 1997, s. 24.

36 Zob. A. Pułło, Idea konstytucjonalizmu w systemie zasad prawa konstytucyjnego, „Przegląd Sejmowy” 1996/5, s. 10–11; A. Pułło, Idea solidarności w systemie zasad

3. Zasada zaufania jako zasada konstytucyjna 77 jako zwykłych zasad prawa37. Autor ten określa je mianem „myśli prze-wodnich” prawa konstytucyjnego, zaliczając do nich ideę demokracji, podział władz, państwo prawne oraz pojęcie konstytucjonalizmu. Jed-nocześnie zastrzega, że „te cztery określenia bywają nazywane zasadami, ale nie zawsze. Wobec niektórych mamy tutaj więcej wątpliwości, wobec innych mniej”38.

Z kolei zasady ustrojowe postrzegane są jako konstytucyjne zasady pod-stawowe rozstrzygające o charakterze ustrojowym państwa oraz określa-jące jego system władzy. Ściślej rzecz ujmując, są to zasady wskazuoraz określa-jące suwerena, ustanawiające rodzaje organów (instytucji) państwowych oraz formy wykonywania władzy, a także wskazujące na idee i cele, jakie powinny być realizowane w procesie wykonywania władzy39. Innymi słowy: są „(...) to naczelne, najważniejsze rozstrzygnięcia charaktery-zujące ustrój państwowy, zawarte w Konstytucji (...). Można je więc z reguły utożsamiać z zasadą konstytucyjną”40. Jest charakterystyczne, że Autor tej konstatacji zastrzegł, iż zasady ustroju „z reguły” pokrywają się z zasadami konstytucyjnymi, co oznacza, że nie zawsze są one tożsame, a tym samym, że istnieją różne ich systematyki.

Uogólniając, można stwierdzić, że mianem zasad konstytucyjnych określa się różnorodne sformułowania konstytucyjne, wyróżniające się doniosłością rozpoznawaną przez praktykę orzeczniczą lub wyróż-niane ze względu na przypisanie im cechy zasad przez doktrynę. Ujęcie określonej normy jako zasady konstytucyjnej następuje według dwóch kryteriów. Pierwsze z nich, kryterium formalne, odnosi się do miejsca ustawy zasadniczej, w którym ulokowano normę i jest ono – z punktu widzenia normatywnego – kryterium najważniejszym i najbardziej pre-cyzyjnym. Drugie kryterium ma charakter materialny. Dotyczy wzajem-nego stosunku zasad oraz norm, roli w konstrukcji instytucji prawnej względnie przypisywanych zasadzie ocen społeczno-politycznych41.

37 A. Pułło, Idee ogólne a zasady prawa konstytucyjnego, „Państwo i Prawo” 1995/8, s. 23.

38 A. Pułło, Idee ogólne..., s. 23.

39 L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2016, s. 68. 40 B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, Warszawa 2010, s. 19.

Istotą zasady konstytucyjnej jest to, że niezależnie od stopnia precyzji oraz jej struktury statuuje ona określony wzorzec postępowania, który jest uznawany za obowiązujący w danym systemie prawnym i z którym organy państwa wiążą określone konsekwencje prawne42.

Zasady konstytucyjne traktowane są, zwłaszcza przez doktrynę pra-wa konstytucyjnego, jako względnie autonomiczny obszar analityczny szczególnie podatny na wpływy zewnętrznych względem rodzimej teorii prawa koncepcji jurydycznych (np. R. Dworkina czy R. Alexy’ego). Jest to spowodowane tym, że niektóre normy konstytucyjne wyodrębnia-nie są jako zasady wedle kryteriów zarówno polskich, jak i zagranicz-nych43. W doktrynie prawa konstytucyjnego dostrzega się wagę obcych koncepcji – „odwoływanie się do reguł i zasad, określanie zasad jako nakazów i zakazów optymalizacyjnych może stanowić dobrą podstawę do wyznaczania dopuszczalnych ograniczeń praw konstytucyjnych”44. Za fundamentalne dla ujmowania zasad konstytucyjnych (a przynaj-mniej ich części) uznawane jest podejście szkoły poznańskiej (zasady w znaczeniu opisowym i dyrektywalnym)45. W ocenie M. Zielińskiego jest to wręcz podstawowe rozróżnienie niezbędne do uporządkowania problematyki konstytucyjnych zasad prawa46. W szczególności kluczową rolę odgrywa tutaj ujęcie dyrektywalne, gdyż węzłowym zagadnieniem jest twierdzenie, zgodnie z którym zasada prawa to wypowiedź dyrek-tywalna w sensie semiotycznym, a więc wypowiedź oddziałująca na dany podmiot lub podmioty w taki sposób, aby podjęły one określone działanie. Jedną z podklas wypowiedzi dyrektywalnych stanowią normy postępowania nakazujące lub zakazujące danym podmiotom postąpić w określony sposób w określonych okolicznościach. Z kolei podklasą dla zasad-dyrektyw są zasady normy. Pogłębiając ten podział, można

42 K. Wojtyczek, Formy konstytucjonalizacji zasad konstytucyjnych [w:]

Konstytu-cjonalizacja zasad i instytucji ustrojowych, red.  P. Sarnecki, Warszawa 1997, s. 28.

43 M. Zieliński, Zasady..., s. 29.

44 P. Tuleja, Zasady prawa a zasady konstytucyjne [w:] Zasady naczelne Konstytucji RP

z 2 kwietnia 1997 roku, red. A. Bałaban, P. Mijal, Szczecin 2011, s. 335–336.

45 P. Tuleja, Zasady prawa..., s. 335.

46 M. Zieliński, Konstytucyjne zasady prawa [w:] Charakter i struktura norm

3. Zasada zaufania jako zasada konstytucyjna 79 zauważyć, że o ile wśród norm postępowania wyróżnia się normy praw-ne, o tyle zasady-normy dają podstawę do wyodrębnienia zasad-norm prawnych, a zatem zasad w podstawowym dla teorii prawa znaczeniu. To zaś oznacza, że podobnie jak w przypadku norm prawnych, wśród których znajdują się normy konstytucyjne, wśród zasad prawa występują zasady konstytucyjne47.

W ujęciu dyrektywalnym konstytucyjna zasada prawa jest normą kon-stytucyjną: „(...) (1) z której wynika, logicznie względnie instrumental-nie, jakaś grupa innych norm konstytucyjnych lub (2) która reguluje szczególne istotne (na gruncie niespornej doktryny) cechy danej insty-tucji, lub (3) która w doktrynie lub praktyce dostatecznie powszechnie została uznana za szczególnie społecznie doniosłą, zwłaszcza ze względu na to, że wyraża którąś z podstawowych wartości”48.

Zasady prawa to wyróżnione zarówno w drodze communis opinio, jak i wypracowane w praktyce orzeczniczej normy prawne wyróżniające się, na tle innych norm, szczególną doniosłością. Jeżeli normy te ulokowa-ne są w ustawie zasadniczej, to można mówić o nich jako o normach konstytucyjnych. Charakterystyczną cechą zasad konstytucyjnych jest fakt, że determinują one ustrój państwa i to na wielu płaszczyznach. Przy czym jest kwestią raczej drugorzędną, czy zostały one wysłowione wprost w treści ustawy zasadniczej, czy zrekonstruowano lub wyprowadzono je (konstytucyjne zasady implicite) z innych norm o większym stopniu ogólności, w tym z klauzul generalnych.

Jedną z tego rodzaju norm jest klauzula demokratycznego państwa prawnego49, dająca podstawę do rekonstrukcji większej liczby bardziej szczegółowych zasad pochodnych. Zgodnie z art. 2 Konstytucji RP „Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej”. Zasada ta,

47 M. Zieliński, Konstytucyjne zasady..., s. 62–63. 48 M. Zieliński, Konstytucyjne zasady..., s. 68.

49 Przedstawiciele doktryny określają tę zasadę jako wręcz najbardziej ogólną spo-śród zasad konstytucyjnych, jak również zasadę dość dynamiczną, zob. A. Gomułowicz,

wprowadzona do porządku prawnego w okresie transformacji ustro-jowej50, przeniesiona została in extenso na grunt obowiązującej ustawy zasadniczej. Literalne powtórzenie tego przepisu było intencjonalnym działaniem ustawodawcy konstytucyjnego (ustrojodawcy) i stanowiło wyraz przejęcia dotychczasowego kształtu oraz rozumienia zasady de-mokratycznego państwa prawnego51. Wypracowane w praktyce orzecz-niczej, zwłaszcza Trybunału Konstytucyjnego52, podstawowe zręby treści tej zasady zachowały swoją aktualność, zaś od wejścia w życie Konstytucji z 1997 r. były rozwijane w nowych uwarunkowaniach ustrojowych. Główną inspiracją, a  następnie ważnym punktem odniesienia dla sposobów rozumienia zasady demokratycznego państwa prawnego było przede wszystkim, ale nie wyłącznie53, niemieckie państwo prawa (Rechtsstaat). Zarys jego genezy i rozwoju ukazałem w innym miej-scu monografii, dlatego w tej chwili wypada się ograniczyć jedynie do rudymentarnych założeń tej doktryny. Była to koncepcja ustrojowo--polityczna odchodząca od absolutystycznych rządów na rzecz liberal-nego państwa parlamentarliberal-nego. Jej znaczenie ewoluowało pod

wpły-50 Zob. art. 1 pkt 4 ustawy z 29.12.1989 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypo-spolitej Ludowej, Dz.U. z 1989 r. poz. 444. Wskazuje się, że wprowadzenie do postanowień ustawy zasadniczej klauzuli demokratycznego państwa prawnego było – obok derogacji niektórych przepisów Konstytucji PRL – najważniejszą zmianą ustrojową okresu odzy-skania suwerenności, P. Tuleja, Klauzula państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału

Konstytucyjnego – kontynuacja czy zmiana? [w:] Demokratyczne państwo prawne w teorii i w praktyce w państwach Europy Środkowej i Wschodniej, red. K. Skotnicki, Łódź 2010,

s. 190.

51 P. Tuleja, Klauzula państwa..., s. 192.

52 W debacie nad istotą demokratycznego państwa prawa, poza TK, brały czynny i aktywny udział różne podmioty, takie jak sądy (NSA i SN), Rzecznik Praw Obywa-telskich, przedstawiciele doktryny czy politycy, zob. S. Wronkowska, Klauzula państwa

prawnego [w:] Podstawowe problemy stosowania Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Raport wstępny, red.  K. Działocha, Warszawa 2004, s. 14.

53 Zdaniem J. Jaskierni, „chodziło też o republikańską koncepcję rządów prawa, ale wiązano ją [zasadę państwa prawa – J.Ch.] także z koncepcją oryginalizmu i living

con-stitutionalism oraz konserwatywnej filozofii polityki. Nawiązywano do idei «ujarzmienia

Lewiatana». Chodziło – jak eksponował to F.A. von Hayek – o «rządy prawa, a nie ludzi»”, J. Jaskiernia, Spór o rozumienie klauzuli generalnej demokratycznego państwa prawnego

z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej [w:] Filozoficzne i teoretyczne zagadnienia demokratycznego państwa prawa, red.  M. Andruszkiewicz, A. Breczko, S. Oliwniak,

3. Zasada zaufania jako zasada konstytucyjna 81 wem prac jurystów niemieckich i następnie okrzepło w postaci jednej z norm wprost wysłowionej w ustawie zasadniczej RFN z 1949 r. Można powiedzieć, że państwo prawne zmieniało swój charakter i przeszło z doktryny politycznej do doktryny prawnej, by następnie stać się po-jęciem języka prawnego54. Równocześnie treści, jakie przypisywano

Rechtsstaat w czasie jego funkcjonowania, nie pozostały bez wpływu

na polską percepcję tego pojęcia.

Początkowo, tj. mniej więcej do połowy XIX w., państwo prawne – jako gwarant wolności jednostki – było przeciwstawiane państwu absoluty-stycznemu. Wpisywało się to w założenia Oświecenia eksponującego liberalizm i sekularyzację oraz lansującego prawa człowieka. W drugiej połowie XIX stulecia Rechtsstaat podkreślało wymóg istnienia podstaw prawnych działalności państwa i jego administracji, by na początku wieku XX skoncentrować się na legalności działań administracji pań-stwowej i podnieść wiodącą rolę parlamentu jako ustawodawcy (pod-miotu stanowiącego normy kompetencyjne). Podkreślano wówczas pierwszoplanowe znaczenie elementów państwa prawa, do których zaliczano pewność prawa, równość wobec prawa czy przewidywalność i obliczalność działań organów administracji państwowej55. Po ponad dwóch dekadach funkcjonowania państwa prawa jako zasady konsty-tucyjnej niemiecka doktryna wyszczególniła, w drugiej poł. XX w., osiem składowych elementów współtworzących koncepcję Rechtsstaat. Zaliczono do nich zasady, zgodnie z którymi: „(...) 1) państwo i władza państwowa są oparte na konstytucji, która jest aktem najwyższej rangi; 2) relacja między obywatelami a państwem jest określona przez prawa zasadnicze – prawa człowieka i prawa obywatelskie – które gwarantu-ją przede wszystkim osobiste wolności; 3) władza państwowa nie jest skoncentrowana w jednym organie, ale podzielona według funkcji, jakkolwiek te funkcje niekiedy się krzyżują (uzupełniają), a podział ten jest zazwyczaj podziałem na władzę prawodawczą, wykonawczą

54 W. Sokolewicz, Art. 2 [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. 5, red.  L. Garlicki, Warszawa 2007, s. 21.

55 M. Zmierczak, Kształtowanie się koncepcji państwa prawnego (na przykładzie

niemieckiej myśli polityczno-prawnej) [w:] Polskie dyskusje o państwie prawa, red. 

i sądowniczą; 4) podstawą i granicą wszelkiego działania państwa jest prawo i konstytucja dla władzy ustawodawczej, ustawy i rozporządzenia – dla administracji i sądów; 5) wobec ustawy każdy jest równy, rów-ność oznacza tu połączenie państwa prawnego (prawnopaństwowości) z zasadą demokracji; 6) istnieją gwarancje szerokiej ochrony prawnej sprawowane przez niezawisłe sądy w ramach ustawowo przewidzia-nego postępowania; ochrona ta służy także przeciwdziałaniom władz państwowym, w tym również władzy ustawodawczej; 7) istnieje system odpowiedzialności funkcjonariuszy państwowych, przejawiający się w ich odpowiedzialności karnej oraz w odpowiedzialności za szkody wyrządzone obywatelom względnie za uszczuplenie praw obywateli; 8) na pojęcie państwa prawnego składają się też zasady ukierunkowujące działalność organów państwa, a sprecyzowane przez niemiecki Trybunał Konstytucyjny. Należą do nich: Verhältnismäßigkeit (proporcjonalność środków i celów), Vorhersehbarkeit (przewidywalność) oraz

Berechen-barkeit (obliczalność) państwowej ingerencji (Eingriffsakte)”56. Powyższą listę należy uzupełnić o kolejny element, jakim jest Vertrauensschutz – zasada zaufania jednostki do państwa.

Wspólny punkt niemieckiego Rechtsstaat i polskiego demokratycznego państwa prawnego to istotna rola sądów konstytucyjnych obu państw w wyodrębnieniu i ukształtowaniu wyprowadzanych z tych pojęć ele-mentów – zasad. Ponadto tym, co łączy obie klauzule, jest fakt, że część z tych zasad albo jest do siebie zbliżona, albo wręcz się pokrywa. Przegląd polskiej literatury przedmiotu, na co zwraca uwagę S. Wronkowska, umożliwia wskazanie różnych grup właściwości przypisywanych demo-kratycznemu państwu prawnemu. Przede wszystkim są to właściwości dotyczące instytucji politycznych i prawnych charakterystycznych dla państwa prawnego. Idzie tutaj zwłaszcza o demokratycznie wyłaniany parlament oraz rozbudowany system instytucji gwarantujących prze-strzeganie prawa przez wszystkie podmioty funkcjonujące w państwie (sądownictwo). Te instytucje powinny działać na podstawie określonych zasad, z których najbardziej doniosłe – z punktu widzenia demokratycz-nego państwa prawa – wydają się dwie: zasada legalności (praworządno-ści) oraz zasada podziału władz. Tworzą one drugi rodzaj właściwości

3. Zasada zaufania jako zasada konstytucyjna 83 przypisywanych państwu prawnemu. Trzecia, i zarazem ostatnia grupa, to właściwości odnoszące się do norm prawnych jako podstawy państwa prawnego, a ściślej do wymogów, jakim powinno odpowiadać prawo. Obejmują one strukturę systemu norm prawnych (hierarchiczność), tworzenie prawa i jego stosowanie57. Prawodawstwo państwa prawa musi uwzględniać – poza odpowiednim sposobem tworzenia prawa – wymogi proporcjonalności, natomiast „(...) rozstrzygnięcia organów państwa w państwie prawnym nie mogą być dla obywateli zaskakujące, nieprzewidywalne. Powinny one być zarazem trwałe, stwarzające stan pewności prawa”58. Tak ujęte elementy demokratycznego państwa praw-nego korespondują z niektórymi elementami niemieckiej Rechtsstaat, gdyż w doktrynie niemieckiej oraz polskiej podkreśla się zagadnienie legalności, hierarchiczności źródeł prawa czy znaczenie zasady propor-cjonalności i przewidywalności działań organów państwa (administracji publicznej).

W polskiej doktrynie i praktyce orzeczniczej ukształtował się dwudzielny sposób rozumienia zasady demokratycznego państwa prawa – wyróżnia się tutaj znaczenie materialne oraz formalne tej zasady. Jest to podział wzajemnie się uzupełniający w tym sensie, że na demokratyczne państwo prawne składają się równocześnie oba z wyodrębnionych aspektów, a nie tylko – na zasadzie alternatywy rozłącznej – bądź aspekt materialny, bądź formalny. Pierwsze z wymienionych znaczeń państwa prawnego jest ściśle powiązane z prawami człowieka i obywatela. W sytuacji gdy po transformacji ustrojowej postępujące zmiany nie znalazły stosow-nego odzwierciedlenia w regulacjach ustrojowych (konstytucyjnych), Trybunał Konstytucyjny wyprowadził z klauzuli państwa prawnego wiele zasad dotyczących praw i wolności człowieka i obywatela. W ju-dykaturze Trybunału „(...) z lat 1989–1997 zarysowała się tendencja do traktowania klauzuli demokratycznego państwa prawnego jako zbior-czego wyrazu wielu zasad i reguł o bardziej szczegółowym charakterze, które nie są wprawdzie wyraźne zapisane w konstytucji, ale z niej

wy-57 S. Wronkowska, Zarys koncepcji państwa prawnego w polskiej literaturze politycznej

i prawnej [w:] Polskie dyskusje o państwie prawa, red. S. Wronkowska, Warszawa 1995,

s. 65–74.

nikają w sposób pośredni. Odnajdując kolejne takie zasady i nadając im rangę konstytucją (...), Trybunał w znacznym stopniu uzupełniał tekst obowiązującej konstytucji. Takie podejście Trybunału było o tyle zrozumiałe, że ówczesny tekst konstytucji zawierał wiele luk i przemil-czeń, tak więc konieczne było posługiwanie się klauzulami generalnymi (...). Stąd pewien aktywizm orzeczniczy Trybunału Konstytucyjnego, który budził zresztą mieszane oceny w doktrynie”59. W tym kontekście można powiedzieć, że „z funkcjonalnego punktu widzenia klauzula demokratycznego państwa prawnego posłużyła Trybunałowi Konsty-tucyjnemu jako podstawowy instrument poszerzania konstytucyjnego katalogu praw jednostki i ich ochrony, wobec pasywności ustrojodawcy i ustawodawcy”60. Dlatego demokratyczne państwo prawne w aspek-cie materialnym jest utożsamiane z wymogiem oparcia działalności państwa na określonych wartościach (ideach), do których zalicza się sprawiedliwość, w tym sprawiedliwość społeczną, wolność, równość wszystkich obywateli oraz demokratyzm61. W bardziej szczegółowym ujęciu przedmiotem demokratycznego państwa prawnego są zasady konstytucjonalizmu i wyłączności ustawy, niezawisłości sądów, ochrona obywateli przed nadużyciami prawa, zapewnienie odpowiedzialności odszkodowawczej czy praworządność działania organów administracji publicznej62.

Ujęcie formalne demokratycznego państwa prawa opiera się na innych założeniach. O ile w modelu materialnym to społeczeństwo dominuje nad państwem (jest ono źródłem władzy i jednocześnie wykonuje ją, współdecydując i partycypując w procesach demokratycznych;

u pod-59 L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2012, s. 61. Podnoszono np., że „(...) pozostanie na zawsze tajemnicą TK, przy pomocy jakiej to logiki wyprowadził on z kilku słów zawartych w art. 1 [w ówczesnym brzmieniu Konstytucji zawierającym klauzulę demokratycznego państwa prawnego – przyp. J.Ch.] taki ogrom zasad, o tak zróżnicowanych zakresach zastosowania i normowania, a przy tym uzasadnił tyle wyjątków od nich”, L. Morawski, Spór o pojęcie państwa prawnego, „Państwo i Prawo” 1994/4, s. 12.

60 S. Wronkowska, Klauzula..., s. 17. 61 B. Banaszak, Prawo..., s. 220.

62 E.H. Morawska, Doktrynalne ujęcie klauzuli państwa prawnego w Polsce [w:]

Demokratyczne państwo prawne w teorii i w praktyce w państwach Europy Środkowej i Wschodniej, red. K. Skotnicki, Łódź 2010, s. 112–113.

3. Zasada zaufania jako zasada konstytucyjna 85 staw gospodarki rynkowej leży zasada sprawiedliwości społecznej)63,