Istotne zmiany treściowe w zakresie analizowanej zasady wprowadziła ustawa z 7.04.2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania admi-nistracyjnego oraz niektórych innych ustaw99, która m.in. wzmocniła zasady ogólne, w tym zasadę zaufania, w zakresie ochrony praw jednostki w procedurze administracyjnej100.
W ramach art. 8 k.p.a. nastąpiło wyodrębnienie dwóch jednostek re-dakcyjnych. Trzon zasady budzenia zaufania został utrzymany w jego dotychczasowym brzmieniu, ale równocześnie ustawodawca ulokował go w § 1 art. 8 k.p.a., rozszerzając o zwrot normatywny, zgodnie z któ-rym organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie, „(...) kierując się zasadami proporcjonalności, bez-stronności i równego traktowania”. Połączenie zasady budzenia zaufania z wyżej wymienionymi, niewyrażonymi dotychczas w prawie o postę-powaniu administracyjnym zasadami spotkało się z aprobatą i zostało
99 Dz.U. z 2017 r. poz. 935, dalej: nowela kwietniowa lub wielka nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego.
100 J. Smarż, Nowe zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego
w postępo-waniu administracyjnym [w:] Ochrona praw jednostki w postępow postępo-waniu administracyjnym i podatkowym, red. S. Fundowicz, P. Możyłowski, T. Stanisławski, Radom 2018, s. 15.
6. Treść zasady budzenia zaufania po noweli kwietniowej... 139 uznane za krok w dobrą stronę101. Odczytano to m.in. jako wzmocnienie konstytucyjnego wymiaru zasady budzenia zaufania uczestników po-stępowania do władzy publicznej102.
Podstawową przyczyną uzasadniającą zmianę art. 8 k.p.a. było stwo-rzenie „(...) ram prawnych dla partnerskiego podejścia administracji publicznej do obywateli poprzez mniej restrykcyjne i formalistyczne ko-rzystanie z władczości oraz z możliwości rozstrzygania spraw niezgodnie ze słusznymi interesami stron”103. W ocenie projektodawców104, nie bez znaczenia była tutaj także konieczność pełniejszej realizacji postulatów wynikających z zasady europejskiego soft law w sprawie dobrej admini-stracji, w tym m.in. z Europejskiego Kodeksu Dobrej Praktyki Admini-stracyjnej105. Mimo że wprowadzona zmiana w znacznej części oparła się na wnioskach z prac zespołu eksperckiego do spraw reformy prawa o postępowaniu administracyjnym pracującego w latach 2012–2016 pod przewodnictwem prof. Zbigniewa Kmieciaka106, to jednak obowiązujące brzmienie art. 8 § 1 k.p.a. odbiega od propozycji sformułowanej w ra-porcie – ustawodawca nie zdecydował się na włączenie do treści zasady nakazu kierowania się przez organy zasadami celowości, efektywności działania oraz zasadami wynikającymi z prawa Unii Europejskiej107. Oznacza to, że mamy tutaj do czynienia ze swoistym paradoksem. Z jednej strony ingerencję prawodawczą w kształt omawianej zasady ogólnej motywowano wymogiem jej harmonizacji z zasadami prawa
101 J. Zimmermann, Aksjomaty postępowania..., s. 72.
102 Wyrok WSA w Warszawie z 6.02.2018 r., VII SA/Wa 954/17, CBOSA. 103 Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administra-cyjnego oraz niektórych innych ustaw, druk nr 1183.
104 Rządowy projekt ustawy..., druk nr 1183.
105 J. Świątkiewcz, Europejski Kodeks Dobrej Administracji (wprowadzenie, tekst
i komentarz o zastosowaniu kodeksu w warunkach polskich procedur administracyjnych),
Warszawa 2007, dalej: EKDA.
106 Raport zespołu eksperckiego z prac w latach 2012–2016. Reforma prawa
o postę-powaniu administracyjnym, red. Z. Kmieciak, Warszawa 2017.
107 Zgodnie z art. 8 k.p.a. w brzmieniu zaproponowanym w raporcie, organy admini-stracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami bezstronności, równego traktowania, pro-porcjonalności, celowości i efektywności działania, jak również zasadami postępowania wynikającymi z prawa europejskiego, zob. Raport zespołu..., s. 245.
europejskiego, natomiast z drugiej strony ustawodawca nie uwzględnił w jej treści właśnie tego zwrotu, który zakładał stosowanie zasad prawa UE w postępowaniu administracyjnym.
W tej chwili zajmiemy się zagadnieniem mającym kluczowe znacze-nie dla niznacze-niejszej analizy, a mianowicie na implikacjach brzmienia i – co za tym idzie – pojmowania zasady budzenia zaufania wynikających z noweli kwietniowej. W tym celu trzeba podjąć próbę wyjaśnienia dwóch aspektów. Po pierwsze, wymaga ustalenia, czy wspomniane za-sady są bezpośrednio powiązane z analizowaną zasadą ogólną, co należy rozumieć w ten sposób, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie, budząc zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i że jednocześnie to zaufanie jest generowane przez realizację (uwzględ-nianie) zasady proporcjonalności, bezstronności oraz równego trak-towania, czy w ramach art. 8 § 1 k.p.a. można wyodrębnić niezależne normy, z których pierwsza nakazuje prowadzenie postępowania w spo-sób pogłębiający zaufanie, zaś druga norma statuuje autonomiczne wobec pierwszej normy zasady i przesądza, że organy mają kierować się w postępowaniu administracyjnym zasadą proporcjonalności, zasadą bezstronności oraz zasadą równego traktowania. Te wątpliwości są uza-sadnione, zważywszy na fakt, że niekiedy w jednym przepisie Kodeksu postępowania administracyjnego zakodowane są dwie lub więcej zasad ogólnych (np. art. 7 k.p.a.).
W mojej ocenie należy opowiedzieć się za pierwszą z zarysowanych koncepcji i rozszerzenie normatywnej treści art. 8 § 1 k.p.a. o doda-nie tych trzech zasad rozpatrywać w kategoriach wzmoco doda-nienia zasady budzenia zaufania uczestników postępowania administracyjnego do władzy publicznej108. Wszystkie zasady unormowane w treści art. 8 § 1 k.p.a. pozostają ze sobą w ścisłym związku109 i w obrębie tego przepisu mamy do czynienia z jedną zasadą – zasadą budzenia zaufania uczest-ników postępowania administracyjnego do władzy publicznej – ale
108 Tak np. Ł. Sadkowski, Zmiany w Kodeksie postępowania administracyjnego, Warszawa 2017, s. 13.
109 H. Knysiak-Sudyka, Zasady postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego [w:]
6. Treść zasady budzenia zaufania po noweli kwietniowej... 141 uzupełnioną lub, ściślej rzecz ujmując, dookreśloną wymogiem prowa-dzenia postępowania w sposób generujący zaufanie, który będzie pełniej realizowany, jeżeli organy administracji publicznej uwzględnią zasadę proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Dostrzegając chwiejność, a niekiedy nawet niebezpieczeństwo koncepcji racjonalnego prawodawcy, uważam jednak, że odmienna intencja ustawodawcy skut-kowałaby najpewniej wyodrębnieniem tych zasad w inną, autonomiczną ustawową jednostkę redakcyjną, zwłaszcza w sytuacji, gdy ostatnia no-welizacja wprowadziła – poza zwrotem normatywnym znajdującym się w art. 8 § 1 in fine k.p.a. – większą liczbę nowych, nieskodyfikowanych dotychczas zasad ogólnych.
Po drugie, wymaga rozstrzygnięcia, czy ostatnia zmiana stanu praw-nego dokonała – w sensie semantycznym – (radykalnych) przeobrażeń zasady budzenia zaufania, czy ujęła w ramy normatywne sposoby jej wykładania już od pewnego czasu widoczne w orzecznictwie (wykładnia operatywna) oraz w piśmiennictwie (wykładnia doktrynalna).
Pierwszą z wymienionych w art. 8 § 1 k.p.a. zasad, którymi powinny kierować się organy administracji publicznej, stanowi zasada propor-cjonalności. Jest ona chroniona i realizowana zarówno w krajowym porządku prawnym, jak i prawie UE, lub szerzej – w prawie między-narodowym110. Proporcjonalność może być rozpatrywana w znaczeniu abstrakcyjnym oraz prawnym. W pierwszym przypadku odzwierciedla ona ideę sprawiedliwości, wzmacniając ochronę jednostki na poziomie krajowym oraz międzynarodowym i jest powiązana ze słusznością oraz sprawiedliwością. Istota prawnego ujęcia proporcjonalności sprowadza się do sposobów dokonywania kontroli przez sąd (podmiot stosujący prawo) i obejmuje wyodrębnione etapy, w których ocenie podlega cel określonego środka, środki zastosowane do jego realizacji, a także relacja kosztów do oczekiwanych korzyści111.
110 Zob. J. Christoffersen, Fair Balance: A Study of Proportionality, Subsidiarity and
Primarity in the European Vonvention on Human Rights, Boston 2009, s. 35.
111 J. Maliszewska-Nienartowicz, Zasada proporcjonalności w prawie Wspólnot
Europejski Trybunał Sprawiedliwości, a od Traktatu reformującego – Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, konsekwentnie podkreśla, że zasada proporcjonalności polega na ocenie, czy zastosowane środki są odpowiednie i konieczne do osiągnięcia celów wskazanych w przepisach prawnych, co oznacza, że w sytuacji gdy istnieje wybór między kilkoma odpowiednimi środkami, należy zastosować ten, który jest najmniej uciążliwy, zaś negatywne skutki, które ten środek za sobą pociąga, nie mogą być nieproporcjonalne do zamierzonego celu112.
Zasada proporcjonalności w prawie UE posiada szeroki zakres stosowa-nia113 i znajduje odzwierciedlenie w zróżnicowanych rodzajowo źród-łach prawa europejskiego, w tym w prawie pierwotnym i pochodnym, przepisach prawnie wiążących oraz regulacjach soft-law. Została ona uregulowana w art. 41 ust. 2 Karty Praw Podstawowych Unii Europej-skiej114, zgodnie z którym prawo do dobrej administracji obejmuje m.in. możliwość przedstawienia sprawy, zanim zostanie podjęty indywidualny środek mogący negatywnie wpłynąć na sytuację adresata rozstrzyg-nięcia. Natomiast w art. 6 ust. 1 Europejskiego Kodeksu Dobrej Prak-tyki Administracyjnej przesądzono, że w toku podejmowania decyzji urzędnik zapewni, iż przyjęte działania pozostaną proporcjonalne do obranego celu, zaś urzędnik będzie w szczególności unikać ograniczania praw obywateli lub nakładania na nich obciążeń, jeżeli ograniczenia te lub obciążenia byłyby niewspółmierne do celu prowadzonych działań. W przypadku prawa krajowego umocowana konstytucyjnie zasada pro-porcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) stanowi punkt odniesienia dla podmiotów stanowiących prawo, a także (ewentualnej) oceny jego
112 Wyrok ETS z 13.11.1990 r. w sprawie C-331/88 Fedesa, ECR 1990, s. I-4023; wyrok ETS z 2.12.2004 r. w sprawie C-41/02 KE przeciwko Królestwu Niderlandów, ECR 2004 r., s. I-11412; wyrok TSUE z 21.07.2011 r. w sprawie C-2/10 Azienda Agro--Zootecnica Franchini i Eolica di Altamura, ECR 2011 r., s. I-06561.
113 J. Maliszewska-Nienartowicz, Rozwój zasady proporcjonalności w europejskim
prawie wspólnotowym [w:] „Studia Europejskie” 2006/1, s. 59.
114 L. Klat-Wertelecka, Z. Kmieciak, A. Krawczyk, R. Sawuła, Zasady ogólne
postę-powania administracyjnego (art. 8, 8a, 13–16) [w:] Raport zespołu eksperckiego z prac w latach 2012–2016. Reforma prawa o postępowaniu administracyjnym, red. Z. Kmieciak,
6. Treść zasady budzenia zaufania po noweli kwietniowej... 143 konstytucyjności. Na długo przed ostatnią nowelizacją Kodeksu postę-powania administracyjnego w doktrynie postępostę-powania administracyjne-go akcentowano, że jest to zasada, która wprowadza zakaz stanowienia „(...) przepisów, z których wynikałyby normy nadmiernie naruszające konstytucyjne prawa i wolności człowieka i obywatela. Skoro tak, to jest rzeczą oczywistą, że również organy stosujące prawo zobowiązane są do działania uwzględniającego owe wolności i prawa. Ten wniosek zostaje umocniony przez zasadę demokratycznego państwa prawnego, nakazującą m.in. ochronę zaufania obywateli do organów państwa. Bez wątpienia nie buduje zaufania takie stosowanie prawa, które prowadzi do nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności obywateli”115. Zasa-da proporcjonalności jest narzędziem hierarchicznej kontroli norm, jak również ważenia wartości i rozwiązywania kolizji zasad w procesie stosowania prawa116, w tym prawa administracyjnego. Inaczej mówiąc, z zasady tej wynikają ograniczenia władz publicznych w ich działaniach polegających na stanowieniu oraz stosowaniu prawa, z tym że oba wska-zane aspekty są ze sobą ściśle zwiąwska-zane i stanowią dwie komplementarne strony zasady proporcjonalności117.
Problematyka dotycząca zagadnienia proporcjonalności jest i była widoczna w bogatym orzecznictwie sądów administracyjnych. Je-dynie tytułem przykładu wskażmy, że w wyroku WSA w Warszawie z 19.02.2016 r., IV SA/Wa 3438/15118, stwierdzono, odwołując się do judykatury TK oraz NSA, iż istota zasady proporcjonalności na gruncie stosowania prawa administracyjnego wyraża się w tym, że organ admi-nistracji publicznej, podejmując działania, które ingerują w prawa i wol-ności jednostki, powinien przede wszystkim rozważyć, czy stosowane
115 A. Nałęcz, Zasada proporcjonalności jako zasada ogólna postępowania
admini-stracyjnego [w:] Przegląd dyscyplin badawczych pokrewnych nauce prawa i postępowania administracyjnego, red. S. Wrzosek, M. Domagała, J. Izdebski, T. Stanisławski, Lublin
2010, s. 291.
116 Zob. M. Wyrzykowski, M. Ziółkowski, Konstytucyjne zasady prawa i ich znaczenie
dla interpretacji zasad ogólnych prawa i postępowania administracyjnego [w:] System Pra-wa Administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, t. 2, Konstytucyjne podstawy funkcjonowania administracji publicznej, Warszawa 2012, s. 44.
117 J. Trzciński, Bezpośrednie stosowanie Konstytucji przez sądy administracyjne. Zbiór
studiów i artykułów z lat 2005–2016, Warszawa 2017, s. 57.
środki są celowe i niezbędne do zrealizowania jego zadań, a nadto, czy ich efekty pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela. Krótko mówiąc, działania administracji publicznej powinny spełniać kryteria: a) przydatności, b) konieczności oraz c) proporcjonalności
sensu stricto.
Kryterium przydatności wymaga, aby przewidziany środek ogranicza-jący wolności i prawa jednostki nadawał się do realizacji założonych celów; wymóg konieczności opiera się na ustaleniu, czy ustawodawca mógł wybrać środek równie skuteczny, ale w mniejszym stopniu ograni-czający te wolności i prawa; i wreszcie wymóg proporcjonalności sensu
stricto to inaczej zakaz nadmiernej ingerencji, oznaczający konieczność
zachowania proporcji między ograniczanymi prawami i wolnościami a zamierzonym celem określonej regulacji119.
Wskazane zagadnienia składają się na elementy konstrukcyjne ana-lizowanej zasady, tworząc tzw. test proporcjonalności. Powinien on znajdować szerokie zastosowanie i obejmować – jeżeli pozwala na to ustawodawca – wybór form działania administracji publicznej (działania władcze lub niewładcze), a także służyć wyważaniu między interesem społecznym i słusznym interesem obywateli zwłaszcza tam, gdzie sprawa jest załatwiana na podstawie uznaniowej normy kompetencyjnej120. Dla-tego istnieje ścisła korelacja między wyrażoną w art. 8 § 1 k.p.a. zasadą proporcjonalności oraz zasadą uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 in fine k.p.a.). Współzależność tych zasad została uwzględniona w regulacji zasady proporcjonalności w Europejskim Kodeksie Dobrej Praktyki Administracyjnej. Koniecz-ność podejmowania działań proporcjonalnych do obranego celu (art. 6 ust. 1 EKDA) współwystępuje tutaj z wymogiem sprawiedliwego wy-ważania praw osób prywatnych i ogólnego interesu publicznego (art. 6 ust. 2 EKDA). Ustalenie, w jakiej relacji pozostaje interes obywateli do interesu publicznego i czy są one do pogodzenia, wymaga ich
wyważe-119 Por. J. Trzciński, Bezpośrednie stosowanie..., s. 59 i przywołana tam literatura. 120 Zob. A. Nałęcz, Zasada proporcjonalności..., s. 293.
6. Treść zasady budzenia zaufania po noweli kwietniowej... 145 nia121, a to z kolei powoduje konieczność określenia ich wzajemnych, odpowiednich proporcji122.
Widać wyraźnie, że postulat załatwiania spraw adekwatnie do zamierzo-nego celu i w możliwie najmniej uciążliwy dla adresatów rozstrzygnięć sposób funkcjonował w teorii oraz praktyce administracyjnej, podobnie zresztą jak wymóg oparcia tego postępowania na zasadzie bezstron-ności123.
W piśmiennictwie wskazywano, że wprawdzie zasada bezstronności nie została expressis verbis uregulowana w przepisach ogólnego postę-powania administracyjnego, to jednak organy zobowiązane są do jej respektowania jako ogólnej zasady prawa124. Właściwą realizację tej zasady gwarantują instytucje procesowe, takie jak wyłączenie pracow-nika organu, wyłączenie organu i członka organu kolegialnego, a także kontrola instancyjna125. W ocenie P.J. Suwaj, analiza ogólnych przepisów procedury administracyjnej, jak i jej poszczególnych instytucji pozwalała na wyprowadzenie zasady bezstronności z przepisów Kodeksu postępo-wania administracyjnego. Przedmiotowa zasada stanowi ogólną regułę wpływającą na kształt modelu procesu administracyjnego, logiczną konsekwencję ogólnych przepisów Kodeksu i korelat dla wielu z nich, a także zasadę ogólną konkretyzującą instytucję procesową wyłącze-nia126. Podkreśla się „(...) ścisły związek instytucji wyłączenia z zasadami
121 J. Świątkiewcz, Europejski Kodeks..., s. 24. 122 Zob. A. Nałęcz, Zasada proporcjonalności..., s. 293.
123 Wymóg bezstronności jest niekiedy wprost wyartykułowany w przepisach prawa materialnego, zob. np. art. 37 ust. 1 ustawy z 11.07.2014 r. o zasadach realizacji progra-mów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014–2020 (Dz.U. z 2018 r. poz. 1431). W myśl tego przepisu właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania.
124 Zob. H. Knysiak-Molczyk, Pozytywne i negatywne przesłanki właściwości organu.
Instytucja wyłączenia ze sprawy [w:] Postępowanie administracyjne, red. T. Woś, Warszawa
2013, s. 144.
125 Zob. P.J. Suwaj, Gwarancje bezstronności organów w postępowaniu
administracyj-nym, Wrocław 2004, s. 147–206.
ogólnymi postępowania administracyjnego, w szczególności (...) zasadą budzenia zaufania do władzy publicznej (art. 8). Niewłaściwe stosowanie tej instytucji może rodzić podejrzenia o stronniczość organu administra-cji publicznej i stanowić przyczynę nieufności wobec podejmowanych przez niego działań”127. Ponadto wskazuje się, że „celem instytucji wyłą-czenia pracownika lub organu administracyjnego jest realizacja zarówno zasady pogłębiania zaufania obywateli do organu administracyjnego, jak i zasady wykrycia prawdy obiektywnej w sprawie”128. Wszystkie te spostrzeżenia pochodzą jeszcze sprzed noweli kwietniowej Kodeksu postępowania administracyjnego z 2017 r.
W podobny sposób zasadę bezstronności postrzegają sądy administra-cyjne. Z ich orzecznictwa wynika, że istotą unormowania instytucji wyłączenia w postępowaniu administracyjnym jest wyeliminowanie wszelkich zastrzeżeń co do bezstronności i obiektywizmu przy rozpo-znawaniu określonej sprawy129. Jeżeli w danej sprawie administracyjnej zachodzą przesłanki wyłączenia, to niewątpliwie brak skorzystania z tej instytucji „(...) prowadzi w sposób ewidentny do zachwiania zasady bez-stronności postępowania, obiektywizmu i pogłębiania zaufania obywa-teli do organów państwa, a w szczególności braku zapewnienia realizacji wartości konstytucyjnych”130. Tylko bezstronne działanie organu może generować zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej. Natomiast jakikolwiek przejaw naruszenia tej zasady odniesie skutek przeciwny i doprowadzi do zachwiania, oraz – co bardziej prawdo-podobne – długotrwałej dewaluacji jego poziomu. Dlatego zgodnie z wytycznymi europejskiego soft-law, na postępowanie urzędników nie będzie miał wpływu, w żadnym czasie, interes osobisty, rodzinny lub narodowy ani też nie będzie wpływać presja polityczna. Ponadto urzędnik nie będzie uczestniczył w podejmowaniu decyzji, w której on lub bliski członek jego rodziny miałby interes finansowy (art. 8 EKDA). Dodatkowo w toku podejmowania decyzji urzędnik uwzględni
wszyst-127 P.J. Suwaj, Gwarancje bezstronności..., s. 144.
128 J. Jendrośka, Ogólne postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Wrocław 2007, s. 55.
129 Uchwała NSA z 22.02.2007 r., II GPS 2/06, CBOSA. 130 Wyrok NSA z 23.07.2013 r., I OSK 504/12, CBOSA.
6. Treść zasady budzenia zaufania po noweli kwietniowej... 147 kie istotne czynniki i będzie przypisywał każdemu z nich należne mu znaczenie, nie uwzględniając żadnych okoliczności nienależących do danej sprawy (art. 9 EKDA). Ma to prowadzić do generowania zaufania do organów władzy publicznej.
Ostatnią z zasad uzupełniających (dookreślających) zasadę budzenia zaufania jest nakaz kierowania się przez organy administracji publicznej wymogiem równego traktowania. Trzeba od razu podkreślić, że także i ta zasada – zasada równego traktowania – nie stanowi rewolucyjnego
novum w polskim porządku administracyjnoprawnym.
Jej charakter zbliża ją do zasady proporcjonalności – znajduje ona za-stosowanie w procesie stanowienia prawa oraz jego stosowania. Ponad-to – dokładnie tak jak w przypadku zasady proporcjonalności – zasadę równego traktowania proklamują normy ustawy zasadniczej (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Jest ona również uregulowana w aktach prawa europejskiego. Zgodnie z art. 5 ust. 1 EKDA, przy rozpatrywaniu wnio-sków jednostek i przy podejmowaniu decyzji urzędnik zapewni prze-strzeganie zasady równego traktowania. Pojedyncze osoby znajdujące się w takiej samej sytuacji będą traktowane w porównywalny sposób. J. Świątkiewicz, komentując postanowienia art. 5 ust. 1 EKDA równo dekadę przed ostatnią zmianą Kodeksu postępowania administracyjne-go, wskazywał na bliskie pokrewieństwo zasady równego traktowania „(...) z niektórymi tezami zawartymi w orzeczeniach NSA, SN oraz TK, wyprowadzanymi z ogólnych przepisów polskiej Konstytucji oraz przepisów ustawowych, głównie z k.p.a.”131 Autor miał na myśli wczesne orzecznictwo NSA, w którym akcentowano powiązanie zasady budzenia (wówczas pogłębiania) zaufania właśnie z zasadą równego traktowania. W tym kontekście warto przywołać wyrok NSA z 26.10.1984 r., II SA 1161/84132, w którym skład orzekający stwierdził, że „fundamentalną zasadą, na jakiej opiera się nasz system prawny, jest zasada równości obywateli wobec prawa. Zasada ta wprawdzie nie została wyrażona odrębnie w przepisach prawa materialnego i postępowania administra-cyjnego, wynika jednak ona z art. 67 ust. 2 Konstytucji PRL i – jak każda
131 J. Świątkiewicz, Europejski Kodeks..., s. 21. 132 CBOSA.
zasada konstytucyjna – musi być przestrzegana na gruncie wszystkich dziedzin prawa polskiego. (...) Chodzi zwłaszcza o to, by w wypadkach, w których strona twierdzi, iż zasada równości wobec prawa jest w jej sprawie naruszona, przeprowadzić wnikliwie postępowanie wyjaśniają-ce, zmierzające do ustalenia, czy istotnie zarzut taki jest zasadny, a więc czy w sprawach, na które strona się powołuje, istotnie zapadły decyzje o odmiennej treści i czy rzeczywiście były to sprawy, w których wy-stępowała analogiczna sytuacja faktyczna i prawna. W każdym takim wypadku do zarzutu naruszenia zasady równości wobec prawa organ administracji powinien się ustosunkować w uzasadnieniu decyzji. Tylko w taki sposób można pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa, co nakazuje organom administracji (...) art. 8 k.p.a.”
Wypracowane w judykaturze sądów administracyjnych w pierwszej połowie lat 80. dwudziestego stulecia koncepcje zasady równego trak-towania (równości obywateli wobec prawa) pozostały aktualne do dziś. W piśmiennictwie przyjmuje się, że na gruncie administracyjnego postę-powania jurysdykcyjnego zasada równego traktowania oznacza powsta-jący po stronie organu administracji publicznej obowiązek jednakowego – tzn. zarówno bez dyskryminacji, jak i nieuzasadnionych przywile-jów – traktowania podmiotów znajdujących się w tej samej sytuacji133. W bardziej szczegółowym ujęciu, „wynikająca z art. 32 ust. 1 Konstytucji zasada równości wobec prawa oraz prawo do równego traktowania przez władze publiczne wyraża się w sferze prawa administracyjnego m.in. tym, że podmioty o takim samym statusie prawnym mogą na gruncie tych samych przepisów oczekiwać takich samych rozstrzygnięć orzeka-jących o przyznaniu bądź odmowie przyznania uprawnień, które z tych przepisów wynikają. Tym bardziej jest oczywiste, że ten sam podmiot, działając na podstawie tych samych przepisów, w tej samej sytuacji prawnej może oczekiwać na wydanie tożsamych co do istoty decyzji administracyjnych”134.
133 J. Borkowski, Zasady podstawowe postępowania administracyjnego oraz
postępowa-nia sądowoadministracyjnego [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne