5. Zaufanie w nauce administracji
Analiza zaufania byłaby niepełna bez uwzględnienia tego zagadnienia w dyscyplinie zajmującej się organizacją i funkcjonowaniem admini-stracji publicznej. Przystępując do bardziej szczegółowych refleksji, wypada poczynić w tym miejscu dwa zastrzeżenia, oba o charakterze metodologicznym.
Po pierwsze, nauka administracji jest wprawdzie dziedziną nauko-wą odrębną od prawa, gdyż posiada własne metody badawcze oraz przedmiot badań (administracja w jej uwarunkowaniach prawnych i pozaprawnych)63, ale równocześnie jest ona „(...) dyscypliną naukową pozostającą w kręgu nauk prawnych, odnoszącą i weryfikującą swe wyniki badawcze na gruncie prawa powszechnie obowiązującego”64. Z uwagi na fakt, że całe opracowanie poświęcone jest budzeniu zaufa-nia jako ogólnej zasadzie postępowazaufa-nia przed organami administracji publicznej, w tym miejscu ograniczę się jedynie do rudymentarnych aspektów zagadnienia zaufania na gruncie nauki administracji. Po drugie, lokuję tę część monografii po podrozdziałach poświęconych politologii oraz socjologii, ponieważ – na co zwraca się uwagę w piś-miennictwie – zaufanie było badane w tych dziedzinach chronologicz-nie wcześchronologicz-niej niż w nauce administracji. Jest to podyktowane tym, że „(...) w porównaniu do innych wiodących koncepcji w administracji publicznej, takich jak legalność, odpowiedzialność, skuteczność, dys-krecjonalność i partycypacja społeczna, zaufanie dopiero od niedawna jest przedmiotem zainteresowań. Uwaga, którą poświęca się zaufaniu, wynika z postrzegania go jako nie tylko istotnej wartości, lecz również jako katalizatora umożliwiającego redukowanie napięć występujących między kluczowymi wartościami, np. wyważania odpowiedzialności oraz dyskrecjonalności”65. Równoważenie odpowiedzialności organów władzy (administracji) publicznej oraz ich pracowników z wzrastającym
63 J. Boć, Wprowadzenie [w:] Nauka administracji, red. J. Boć, Wrocław 2013, s. 15. 64 J. Boć, Wprowadzenie..., s. 15.
65 E. Choudhury, Trust in Administration An Integrative Approach to Optimal Trust, „Administration & Society” 2008/40(6), s. 586–587.
znaczeniem działań opartych na władzy dyskrecjonalnej jest kluczowym zagadnieniem związanym z zaufaniem we współczesnej administracji publicznej. Rozwiązanie tego złożonego problemu może tkwić w wy-pracowaniu modelu zaufania publicznego osadzonego w kontekście instytucjonalnym66. Jest to model „(...) wyraźnie sugerujący, że kompe-tencje stanowią, obok innych aspektów ukierunkowanych na zwiększe-nie politycznej odpowiedzialności (np. wiarygodnego zaangażowania oraz uczciwości), równie ważny wymiar wiarygodności władz”67. Zaufanie w teorii administracji jest określane jako celowa postawa polegająca na wstrzymaniu wrażliwości na oportunistyczne działania podmiotu obdarzanego zaufaniem ze względu na pozytywne – wobec tego podmiotu – oczekiwania68. Twórcy tej definicji akcentują rolę, jaką w administracji publicznej odgrywa zaufanie międzyorganizacyjne, co oznacza, że jest to podejście nawiązujące do konkluzji badawczych teorii organizacji i zarządzania (o czym niżej). Zdaniem zwolenników suponowanej definicji, zaufanie międzyorganizacyjne to jeden z kluczo-wych aspektów funkcjonowania sektora publicznego, chociaż w zaufaniu między podmiotami tego sektora nie należy – jak twierdzą – upatry-wać panaceum na wszelkie problemy relacji międzyorganizacyjnych69. Niemniej jednak zaufanie międzyorganizacyjne pozostaje istotnym elementem badania zaufania w nauce administracji – jest ono tutaj do-datkowo postrzegane jako relacja między dwiema jednostkami, między jednostką oraz organizacją, a także jako relacja między organizacjami70.
66 S.-E. Kim, The Role of Trust in the Modern Administrative State. An Integrative
Model, „Administration & Society” 2005/37(5), s. 629.
67 S.-E. Kim, The Role..., s. 629.
68 P. Oomsels, G. Bouckaert, Studying interorganizational trust in public administration:
A conceptual and analytical framework for „administrational trust”, „Public Performance
& Management Review” 2014/37(4), s. 558.
69 P. Oomsels, M. Callens, J. Vanschoenwinkel, G. Bouckaert, Functions and
Dys-functions of Interorganizational Trust and Distrust in the Public Sector, „Administration
& Society” 2016/9, s. 24.
70 A. Coulson, Trust and Contract in Public Sector Management [w:] Trust and
Contracts: Relationships in Local Government, Health and Public Services, Bristol 1998,
5. Zaufanie w nauce administracji 43 W ostatnim czasie odnotowuje się rosnącą rolę zaufania w funkcjono-waniu organizacji sektora publicznego, w którym jest ono traktowane jako czynnik zwiększający efektywność działania organizacji (podmio-tów administrujących) – realizowanych przez nie zadań publicznych i świadczonych usług. Do uwarunkowań zwiększających zaufanie w or-ganizacjach sektora publicznego zalicza się partycypację w podejmowa-niu decyzji, informację zwrotną od i do pracowników organizacji, jak również ich upodmiotowienie. Tego rodzaju praktyki osadzone w za-ufaniu mogą prowadzić do zwiększenia wydajności oraz wzmocnienia zaangażowania organizacyjnego71.
Wspomniana przed chwilą partycypacja dotyczy podejmowania decyzji wewnątrz organizacji, ale może ona także polegać na współdziałaniu obywateli z władzami publicznymi, w tym z administracją publiczną (partycypacja obywatelska)72. W nauce administracji podkreśla się, że istnieją „(...) dowody empiryczne wskazujące, iż zaufanie do instytucji prawnych ma wpływ na przestrzeganie prawa przez jednostki. Ta ob-serwacja znajduje zastosowanie do zaangażowania obywateli: zaufanie do instytucji partycypacyjnych pozwala podmiotom administrującym na inicjowanie przedsięwzięć partycypacyjnych”73. Paradoksalnie, zda-niem M. Kasińskiego, atrakcyjność społeczna postulatów partycypacji związana jest z kryzysem zaufania do tradycyjnych instytucji przedsta-wicielskich i kwestionowaniem legitymacji organów wybieralnych74. Zaufanie w nauce administracji nie jest pojęciem statycznym. Przeciw-nie, podkreślam jego dynamikę, gdyż rozwój pionierskich koncepcji
71 R.C. Nyhan, Changing The Paradigm. Trust and Its Role in Public Sector
Organi-zations, „American Review of Public Administration” 2000/30(1), s. 102–103.
72 Partycypacja obywatelska jest pojęciem szerokim i obejmuje nie tylko wszelkie formy samoorganizacji obywateli powoływane do realizacji wspólnych celów, lecz również włączanie się tych organizacji oraz jednostek w realizację zadań publicznych prowa-dzoną przez władze rządowe oraz samorządowe, D. Kijowski, Partycypacja obywatelska
w samorządowych procesach decyzyjnych – zagadnienia ogólne, „Samorząd Terytorialny”
2010/1–2, s. 9.
73 K. Yang, Trust and Citizen Involvement Decisions. Trust in citizens, Trust in
Insti-tutions, and Propensity to Trust, „Administration & Society” 2006/38(5), s. 578.
74 M. Kasiński, Współczesne problemy rozwoju administracji publicznej w Polsce, „Annales. Etyka w Życiu Gospodarczym” 2011/14(1), s. 218.
administrowania generuje nowe – z punktu widzenia teorii administra-cji – kategorie zaufania. Niewątpliwie należy do nich zaufanie reflekso-we (reflexive trust), którego geneza związana jest z reformami sektora publicznego: paradygmatem Nowego Zarządzania Publicznego (New
Public Management)75, jak również z innymi koncepcjami (np. Public
Value)76, w tym także koncepcjami wyrosłymi na krytyce NPM77. Wspo-mniany rodzaj (odmiana) zaufania nie jest stanem pośrednim między zaufaniem a jego brakiem, ale raczej reakcją obywateli na decentralizację świadczenia usług. Jego istota polega na tym, że obywatele nie tyle ufają bądź nie ufają dostawcom usług, ile wskazują im, w jaki sposób usługi te powinny być świadczone. Czynią to z pomocą zgromadzeń publicz-nych i organizacji społeczpublicz-nych (stowarzyszeń), rozwijając umiejętności podejmowania gry, targowania się, a niekiedy nawet zwodzenia dostaw-ców usług publicznych. W konsekwencji prowadzi to do rywalizacji organizacji społecznych z tymi podmiotami o lojalność obywateli78 –
75 Jest to podejście postulujące – najogólniej rzecz ujmując – stosowanie w sekto-rze publicznym metod zarządzania charakterystycznych dla sektora prywatnego, tak: E. Młodzik, Założenia koncepcji New Public Management, „Współczesne Problemy Ekonomiczne” 2015/11, s. 185; zob. też. D. Sześciło, O pomostach między prawem
a współczesnymi nurtami zarządzania publicznego, „Zarządzanie Publiczne” 2012/4,
2012, s. 5–6; M. Kulesza, D. Sześciło, Polityka administracyjna i zarządzanie publiczne, Warszawa 2013, s. 59–78.
76 Zob. J. O’Flynn, From New Public Management to Public Value: Paradigmatic
Change and Managerial Implications, „The Australian Journal of Public Administration”
2007/66(3), s. 353–366.
77 Po swoistym zachłyśnięciu się Nowym Zarządzaniem Publicznym zwrócono uwagę na jego negatywny wpływ na administrację publiczną oraz realizowane przez nią cele (wartości). Zdaniem D. Sześciły, „po zbiorowym zaczadzeniu ideologią rynkową [w administrowaniu – przyp. J.Ch.] zaczęto dostrzegać niedoskonałości i patologie rynku, takie jak brak rzeczywistej konkurencji na wielu rynkach, zastępowanie monopoli pań-stwowych prywatnymi, nierówny dostęp do usług publicznych, zbyt często uzależniony od sytuacji ekonomicznej obywatela etc. Praktyka zarządzania publicznego dowiodła, że rynek nie tylko nie jest doskonałym regulatorem, ale też nie może funkcjonować bez silnego i sprawnego państwa zdolnego do skutecznego wypełniania funkcji regulatora, koordynatora, rozsądnego planisty i korektora ułomności rynku” – D. Sześciło,
Wpro-wadzenie [w:] Administracja i zarządzanie publiczne. Nauka o współczesnej administra-cji, red. D. Sześciło, Warszawa 2014, s. 17. Zob. też M. Kulesza, D. Sześciło, Polityka...,
s. 113–131.
78 A. Tucker, The Role of Reflexive Trust in Modernizing Public Administrations, „Public Performance and Management Review” 2004/28(1), s. 70.