z wiarygodnością, a mianowicie z faktu, że jednostka chce cieszyć się dobrą opinią innych ludzi. Świadczy to o swoistej przebiegłości, po-nieważ obdarzający zaufaniem nie musi polegać na wiarygodności, może postępować i działać w sposób, który spowoduje, że będzie on postrzegany w pozytywnym świetle – na tym mu zależy. Jest to więc zaufanie wyrachowane126.
Specyficzną cechą postrzegania zaufania przez filozofów jest – inaczej, niż ma to miejsce w pozostałych naukach społecznych – jego wartościo-wanie (formułowartościo-wanie ocen). Przykładowo A. Baier twierdzi, że zaufanie jest moralnie przyzwoite jedynie w przypadku, gdy podmioty (strony) relacji powierzają sobie wzajemnie także wiedzę co do przyczyn zaufa-nia, ponieważ taka wiedza jest dobrem samym w sobie i nie stanowi zagrożenia dla innych wartości127.
Niezależnie od akcentowanych różnic w postrzeganiu zaufania, sama konceptualizacja tego pojęcia w filozofii jest stosunkowo zbieżna z jego definicjami występującymi w innych naukach społecznych, w tym w szczególności w naukach politycznych czy socjologii. Jak bowiem podkreśla się w filozofii, „to, czy jedna osoba darzy drugą zaufaniem zależy najczęściej od tego, czy w danych warunkach uważa ją za wia-rygodną, a to z kolei zależy od wiedzy o skłonności danej osoby do zachowań, których się oczekuje”128.
9. Refleksje końcowe
U podstaw rozważań zawartych w niniejszym rozdziale legło założe-nie, zgodnie z którym dorobek nauk społecznych może być stosowany i uwzględniany przy analizie problematyki zaufania na gruncie nauk prawnych. Przeprowadzony wywód nie potwierdza tej hipotezy w cało-ści. Wydaje się bowiem, że ustalenia badawcze jedynie części nauk
spo-126 Ph. Pettit, The Cunning of Trust, „Philosophy & Public Affairs” 1995/24(3), s. 202–203.
127 A. Baier, Trust..., s. 259.
łecznych mogą być aplikowane do analizowanej problematyki, zwłaszcza do sposobu rozumienia oraz charakterystycznych cech zaufania. Biorąc pod uwagę interdyscyplinarny dorobek odnoszący się do (per-cepcji) zaufania, można pokusić się o skonstruowanie ogólnej definicji zaufania: jest to przeświadczenie, że określony obiekt zaufania będzie działał i postępował w sposób zbieżny z interesami oraz oczekiwaniami osoby mu zawierzającej. Pojęcie obiektu zaufania jest szerokie i obejmuje nie tylko ludzi, ale także – choć oczywiście nie tylko – instytucje (orga-ny) władzy publicznej. Jest to pierwszy ogólny wniosek, który należało wyartykułować w kontekście dotychczasowego wywodu.
Drugi wniosek jest bardziej szczegółowy i odnosi się do charakteru zaufania. Otóż z całą pewnością interesuje nas zaufanie w układzie wertykalnym, tj. zaufanie będące relacją między władzą publiczną a obywatelami, a ściślej rzecz ujmując – między organami administra-cji publicznej a obywatelami (stronami postępowań jurysdykcyjnych) lub – jak chcą inni – między podmiotami administrującymi a podmio-tami administrowanymi129. Ponadto zaufanie analizowane w ramach niniejszej monografii należałoby pozycjonować w obszarze zaufania proceduralnego. W naukach społecznych „jest to zaufanie do zinstytu-cjonalizowanych praktyk lub procedur, oparte na przekonaniu, że ich przestrzeganie przyniesie najlepszy skutek”130. Ten rodzaj zaufania obej-muje także „zaufanie do właściwych procedur prawnych jako najlepsze-go sposobu dochodzenia do sprawiedliwych, obiektywnych wyroków”131. W przełożeniu na prawo i postępowanie administracyjne oznaczałoby
129 Używam tego tradycyjnego rozróżnienia, zdając sobie sprawę, że może ono – jak twierdzą niektórzy przedstawiciele doktryny prawa administracyjnego – wskazywać na bierną pozycję obywateli względem administracji i dominującą (czynną) rolę tej drugiej, zob. J. Jagielski, P. Gołaszewski, Kryzys prawa administracyjnego a zmiana
jego paradygmatu [w:] Jakość prawa administracyjnego, red. D.R. Kijowski, A. Miruć,
A. Suławko-Karetko, Warszawa 2012, s. 36. Ponadto „(...) podział na «my – społeczeń-stwo» (administrowani) i «oni–władza» (administrujący) (...) już sam w sobie opiera się na braku zaufania”, J. Korczak, Pozyskiwanie i umacnianie zaufania do władz publicznych
przez współadministrowanie [w:] Sprawiedliwość i zaufanie do władz publicznych w prawie administracyjnym, red. M. Stahl, M. Kasiński, K. Wlaźlak, Warszawa 2015, s. 108.
130 P. Sztompka, Zaufanie..., s. 107. 131 P. Sztompka, Zaufanie..., s. 108.
9. Refleksje końcowe 61 to zaufanie do podmiotów (organów administracji publicznej w zna-czeniu ustrojowym i/lub funkcjonalnym) prowadzących postępowanie w sposób praworządny (przestrzeganie procedur) oraz gwarantujący sprawiedliwe i obiektywne załatwienie sprawy. Jednocześnie, biorąc pod uwagę adresatów zaufania, a więc uwzględniając podmioty obda-rzane zaufaniem, omawianą odmianę zaufania można określić mianem zaufania publicznego – zaufania do poszczególnych instytucji państwa, w tym do organów administracji (władzy) publicznej132.
Zaufanie będące przedmiotem niniejszych rozważań jest wyraźnie skore-lowane z zaufaniem politycznym – zaufaniem do instytucji politycznych oraz ich pracowników. W pojęciu tych instytucji mieszczą się nie tylko instytucje centralne (Rada Ministrów, Prezes Rady Ministrów, Sejm, Se-nat czy Prezydent RP), ale także organy administracji rządowej niższego szczebla oraz organy administracji samorządowej, które wyposażone zostały w kompetencję administrowania, a więc organy systemu władzy publicznej (wykonujące administrację publiczną, administrujące). Z całą pewnością istotnymi kryteriami oceny tych instytucji (oraz ich pra-cowników) są aspekty nie tylko prakseologiczne (sprawność działania, szybkość rozstrzygnięcia), ale i prawidłowość rozstrzygnięć. Przy czym, w tym ostatnim przypadku, chodzi o taki sposób rozumienia tego pojęcia (prawidłowość rozstrzygnięć), jaki nadany został mu uregulowaniami ustawy zasadniczej (art. 7 Konstytucji RP) oraz uregulowaniami ustaw zwykłych (art. 6 i 7 k.p.a.). Innymi słowy, idzie o praworządność oraz legalność działań (decyzji) organów administracyjnych wykonujących administrację publiczną.
Zaufanie, jakie powinno być generowane przez organy (urzędników) prowadzące postępowanie, to zaufanie instytucjonalne. Jest to rodzaj zaufania budowany nie względu na zaszłości i relacje łączące stronę postępowania i organ (bardzo często takie nie istnieją; strony mają do czynienia z organem incydentalnie, nierzadko wyłącznie w ramach jed-nego, dwóch postępowań), ale przez wzgląd na profesjonalizm organu
132 P. Sztompka, Zaufanie..., s. 107, zob. też J.M. Moczydłowska, Zaufanie jako
deter-minanta relacji przedsiębiorcy – przedstawiciele administracji samorządowej, „Zarządzanie
administracji publicznej. Innymi słowy, czynnikiem przesądzającym o występowaniu relacji opartej na zaufaniu między stroną (stronami) a organem administracji publicznej jest to, że strona powierza swoje sprawy wyspecjalizowanemu podmiotowi i oczekuje, że zostaną one załatwione w sposób maksymalnie kompetentny, zgodny z zasadami sprawiedliwości proceduralnej.
Rozumiane w ten sposób zaufanie nie determinuje funkcjonowania or-ganizacji, jakimi niewątpliwie są organy administracji publicznej. Obej-muje ono bowiem zaufanie będące relacją tej organizacji do podmiotu znajdującego się poza jej strukturą (nie dotyczy tym samym układów wewnątrzorganizacyjnych) i jednocześnie posiadającego ograniczone możliwości oddziaływania na nią (oczywiście poza działaniami w trybie skargowo-wnioskowym lub np. wyłączeniem pracownika, organu czy członka organu kolegialnego). Jednakże brak zaufania do organizacji przekłada się lub może przekładać się na brak zaufania do państwa – organy administracji publicznej stanowią emanację państwa i tworzą jego struktury.
Zaufanie na gruncie postępowania administracyjnego przejawia cechy zaufania interpersonalnego, tj. rodzaju zaufania dominującego w dzie-dzinie psychologii, który wiąże się m.in. z oczekiwaniami, że jednostka lub grupa społeczna będzie postępowała zgodnie ze swoimi deklara-cjami. Analogiczne oczekiwania ma strona postępowania względem organu, a więc urzędnika prowadzącego to postępowanie. Deklaracja o sposobie załatwienia sprawy, w szczególności w formie pozytywnej dla strony decyzji, nie powinna zasadniczo być modyfikowana zwłaszcza na niekorzyść strony. Ponadto strona postępowania ma wobec organu oczekiwania, że organ ten nie odstąpi od utrwalonej praktyki załatwia-nia spraw i w zbliżonym stanie faktycznym oraz prawnym podejmie podobne rozstrzygnięcie.
Odpowiedź na pytanie, dlaczego podmiot administrowany ma ufać podmiotowi administrującemu (filozofia), zawiera się w dyrektywie postępowania, jaką polski ustawodawca nakłada na organy administra-cji publicznej – mają one działać tak, aby budzić zaufanie do władzy publicznej.
9. Refleksje końcowe 63 Możemy przyjąć wstępne założenie, że – w ujęciu negatywnym – inte-resująca nas optyka percepcji zaufania nie koresponduje z podejściem do tego zagadnienia widocznym w stosunkach międzynarodowych (zaufanie jako relacja między państwami oraz innymi podmiotami tych stosunków) czy w teorii organizacji i zarządzania, ale w tym zakresie, w jakim zaufanie obejmuje relacje międzyorganizacyjne. Ponadto w po-stępowaniu administracyjnym nie powinno być ono postrzegane w spo-sób, w jaki czynią to nauki ekonomiczne. W tym ostatnim przypadku istnieje bowiem wyraźna korelacja między produkcją dóbr, zyskiem i – co nie mniej istotne – nową jakością a współpracą różnych pod-miotów gospodarczych opartą właśnie na zaufaniu. Zaufanie jest tutaj nie tyle główną determinantą ekonomicznego rozwoju i dobrobytu, ile jego istotnym warunkiem. Tymczasem postępowanie administracyjne toczy się niezależnie od tego, czy między jego podmiotami (organami i stronami oraz innymi uczestnikami postępowania) istnieje relacja oparta na zaufaniu – organ wydaje decyzję (a więc kończy postępo-wanie, osiągając zamierzony rezultat) bez względu na to, czy pozosta-łe podmioty obdarzają go zaufaniem, czy nie. Inną natomiast sprawą jest działanie organu, któremu powinno towarzyszyć budzenie wśród uczestników postępowania zaufania do władzy publicznej. Wokół tej powinności organów administracji publicznej będą ogniskowały się dalsze rozważania.
Rozdział II. Prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie... 65
Rozdział II