Zasada zaufania jako zasada ogólna postępowania administracyjnegopostępowania administracyjnego

Zasada prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej – inaczej niż zasada ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa na gruncie Kon-stytucji RP – ujęta została w Kodeksie postępowania administracyjne-go explicite, tj. w sposób niewymagający jej wywodzenia z przepisów normujących procedurę administracyjną.

Przyznany omawianej zasadzie status zasady ogólnej postępowania ad-ministracyjnego już w pierwotnym brzmieniu Kodeksu postępowania administracyjnego rzutował na wagę tej normy prawnej i przesądzał o jej podstawowym znaczeniu dla systemu przepisów postępowania admini-stracyjnego. Zasady ogólne były od początku postrzegane jako normy prawne, a nie wytyczne lub wskazówki o charakterze organizacyjnym, pozaprawnym85. Podkreślano ich jednoznacznie normatywny

charak-84 Wyrok TK z 27.11.1997 r., U 11/97, OTK ZU 1997/5–6, poz. 67.

85 S. Rozmaryn, O zasadach ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego, „Państwo i Prawo” 1961/12, s. 889. Przed wejściem w życie Kodeksu postępowania admi-nistracyjnego obowiązywały – jak wskazywał J. Starościak – zasady ogólne postępowania

4. Zasada zaufania jako zasada ogólna... 93 ter, odmawiając przymiotu deklaracji politycznych czy innego rodzaju postulatów86. Jednakże przełomowym momentem dla stosowania zasad ogólnych było dopiero restytuowanie sądownictwa administracyjne-go. W ocenie M. Zdyba było to nawet, obok transformacji ustrojowej, kluczowe wydarzenie umożliwiające pełną realizację zasad ogólnych postępowania administracyjnego87. Pojawiły się wówczas wyroki NSA

expressis verbis traktujące o walorze normatywnym zasad ogólnych.

Praktyka orzecznicza sądów administracyjnych usankcjonowała więc to, co doktryna w większości wyrażała i wiedziała od wejścia w życie Kodeksu postępowania administracyjnego, a nawet wcześniej, tj. od czasów, kiedy kodyfikacja przepisów ogólnego postępowania admini-stracyjnego była dopiero projektowana.

Jest charakterystyczne, że w doktrynie prawa i postępowania admini-stracyjnego postulowano, ze względu na normatywny charakter zasad ogólnych (w znaczeniu obowiązku ich przestrzegania przez organy i obywateli), wyraźne uregulowanie tych zasad, obwarowane precy-zyjnie określonymi sankcjami za ich nieprzestrzeganie. Miało to z jed-nej strony zabezpieczyć porządek prawny, z drugiej natomiast strony zwiększyć zaufanie obywateli do organów administracji państwowej88. W tej perspektywie nie tylko konkretna zasada stanowiła punkt wyj-ścia pogłębiania zaufania do organów administracyjnych (art. 8 k.p.a.),

identyczne z zasadami ogólnymi systemu prawa (zgodność prawa z poczuciem prawnym społeczeństwa oraz zasada praworządności), zasady podstawowe (prawdy obiektywnej, współudziału zainteresowanych w postępowaniu oraz zasada kontroli publicznej nad postępowaniem), jak również zasady pomocnicze (oficjalności, jawności, instancyjności, swobodnej oceny dowodów, dyspozycyjności, koncentracji, ograniczonego formalizmu). Autor określał je mianem „kośćca systemu” postępowania administracyjnego, wskazywał na ich znaczenie zarówno teoretyczno-prawne, jak i praktyczne. Twierdził, że zasady te „(...) pomagają w rozstrzyganiu wątpliwości, gdy się nie pamięta o istnieniu konkret-nego przepisu lub gdy powstały trudności interpretacyjne”, J. Starościak, Postępowanie

administracyjne [w:] J. Starościak, E. Iserzon, Prawo administracyjne w zarysie, Warszawa

1959, s. 148–154.

86 Zob. np. W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie..., s. 98; Z. Janowicz, Ogólne

po-stępowanie administracyjne, Warszawa–Poznań 1978, s. 75–76.

87 M. Zdyb, Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego jako fundament

kształtowania współczesnego ładu konstytucyjnego [w:] J. Niczyporuk (red.), Kodyfikacja postępowania administracyjnego na 50-lecie K.P.A., Lublin 2010, s. 946.

ale zaufanie to par excellence miało być potęgowane przez realizację wszystkich, odpowiednio zredagowanych, ogólnych zasad postępowania administracyjnego.

W dobrze znanym i zarazem jednym z pierwszych wyroków NSA, roz-poznając skargę na decyzję organu celnego wydaną w ramach uznania administracyjnego, sformułował pogląd, w myśl którego fakt, że zasady ogólne postępowania administracyjnego, a zwłaszcza zasada wyrażona w art. 7 k.p.a., zobowiązuje organy administracji państwowej m.in. do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słusz-ny interes obywateli, zmusza do odmiennego traktowania instytucji dotychczasowego uznania administracyjnego89. Powyższe twierdzenie uogólnił J. Łętowski, który wywiódł, że NSA w swoim orzeczeniu „(...) przekroczył zdecydowanie granicę między płaszczyznami formalnego i materialnego prawa administracyjnego, przyjmując, iż dla interpretacji przepisów prawa materialnego (...) rozstrzygające znaczenie ma wykład-nia norm prawa proceduralnego (...)”90. Jednocześnie Autor uznał, że „jest to stanowisko zgodne z utrwalonym już w nauce polskiego prawa administracyjnego poglądem, zgodnie z którym znaczenie ogólnych zasad Kodeksu postępowania administracyjnego rozciąga się poza sferę postępowania, przez co stają się one właściwie «ogólnymi zasadami prawa administracyjnego»”91. Określone w ten sposób znaczenie zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego w procesie stosowa-nia i wykładni norm administracyjnego prawa materialnego, akcentujące ich niewątpliwie normatywny charakter, dało asumpt do twierdzenia, że skoro zasady ogólne Kodeksu, a przynajmniej ich część, odgrywa istotną rolę w interpretacji unormowań materialnych, to tym bardziej – jako integralny jego element – odgrywają one fundamentalną rolę, właśnie jako normy prawne, w prawie administracyjnym procesowym.

89 Wyrok NSA z 11.06.1981 r., SA 820/81, ONSA 1981/1, poz. 57.

90 J. Łętowski, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca

1981 r., SA 820/81, Orzecznictwo Sądów Polskich i Komisji Arbitrażowych 1982/1–2,

poz. 22, s. 55–56.

4. Zasada zaufania jako zasada ogólna... 95 Zresztą potwierdzenie tego stanu rzeczy przez NSA nastąpiło niemal natychmiast, gdyż w wyroku z 4.04.1982 r. (I SA 258/82)92 przesądzono, że zasady ogólne postępowania administracyjnego są integralną częścią przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów ad-ministracji wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury. Faktem jest, że skład orzekający zwrócił tutaj uwagę nie na wszystkie zasady ogólne, lecz wskazał zasady wyrażone zwłaszcza w art. 7–11 k.p.a. Trzeba jednak pamiętać, że wyrok zapadał w ramach wykładni operatywnej, na tle konkretnego stanu faktycznego i w gruncie rzeczy nie istniały ważne przyczyny uniemożliwiające rozciągnięcie tej tezy orzeczniczej na pozostałe zasady ogólne. Teza bardziej ogólna, obejmująca swoim zakresem już wszystkie zasady postępowania administracyjnego, została sformułowana w późniejszym orzecznictwie i była od tamtego czasu po-wtarzana. W świetle tej tezy, „już w pierwszych latach poddania sądowej kontroli działalności administracji publicznej wyrażony został w orzecz-nictwie NSA pogląd, iż zasady ogólne postępowania administracyjnego stanowią katalog wskazówek, dyrektyw interpretacyjnych, które mogą posłużyć nie tylko przy wykładni przepisów prawa procesowego, lecz także przepisów prawa materialnego”93.

Powyższe uwagi w pełni dotyczą zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Judykatura podkreśla, że jest to zasada, która nie może być traktowana wyłącznie jako abstrakcyjny postulat wobec organów, lecz jako norma prawna, której zastosowanie będzie mieć konkretny wymiar94. Oznacza to, że zasada budzenia zaufania powinna być przesłanką oceny działalno-ści organów administracyjnych, w wyniku której może dojść do uchyle-nia decyzji administracyjnej nawet wówczas, gdy w toku postępowauchyle-nia nie dojdzie do naruszenia innych przepisów postępowania95. Należy podkreślić, że pogląd ten sformułowano w odniesieniu do art. 121 § 1 o.p., zgodnie z którym postępowanie podatkowe powinno być

prowa-92 ONSA 1982/1, poz. 54.

93 Wyrok WSA w Białymstoku z 22.06.2004 r., OSK 1220/04, CBOSA, wyrok NSA z 7.06.2005 r., FSK 1837/04, CBOSA.

94 Wyrok NSA z 26.03.2002 r., III SA 3390/00, CBOSA, tak też wyrok WSA w War-szawie z 6.05.2014 r., III SA/Wa 2745/13, CBOSA.

dzone w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych. Doktryna podnosi, że przepisy Ordynacji podatkowej ustanawiają mniejszą liczbę zasad ogólnych aniżeli Kodeks postępowania administracyjnego i nie wszystkie z zasad postępowania podatkowego odpowiadają w swej treści zasadom obowiązującym w ogólnym postępowaniu administracyjnym96. Niemniej jednak przyjmuje się, że „treść zasady budzenia zaufania do organów podatkowych (art. 121 § 1 o.p.) odpowiada generalnie kore-spondującej z nią zasadzie KPA. (...) Zawsze chodzi o to, ażeby czynności postępowania były prowadzone rzetelnie, a ustalenia w nich dokonywa-ne ukazywały się jako wiarygoddokonywa-ne i woldokonywa-ne od tendencyjności”97. Nie ulega wątpliwości, że zasada budzenia zaufania do władzy publicznej legitymuje się walorem normatywnym w tym sensie, że nie jest wyłącznie postulatem, lecz właśnie normą prawną, jak również, że – biorąc pod uwagę tradycyjny podział zasad prawa ukształtowany w polskiej myśli teoretycznoprawnej – jest ona zasadą w znaczeniu dyrektywalnym. Zarazem wymaga podkreślenia, iż przepis art. 8 k.p.a. nie jest jednak „(...) tak dyrektywalny, jak wskazuje na to jego redakcja, odpowiadają-ca konstrukcji przepisów «zwykłych»”98. Wynika to z kilku przyczyn. W pierwszej kolejności trzeba zauważyć, że trudno jest kategorycznie ustalić katalog ustanowionych przez tę zasadę wartości prawnych oraz nakazanych (zakazanych) zachowań jej adresatów (organów władzy publicznej). Nie jest jasne, czy nakaz jej realizacji ma charakter formalny (czynnościowy) czy materialny (skutkowy). Dodatkowo zasada budzenia zaufania nie określa norm sankcjonujących, zaś jej nieostrość (ogólność) powoduje, że najczęściej współwystępuje ona jako dyrektywa postępo-wania organów administracyjnych oraz, następczo, wzorzec kontroli działalności administracji, z innymi zasadami ogólnymi. Prowadzi to do trudności w bardziej szczegółowej identyfikacji wartości, które można

96 J. Borkowski, Zasady podstawowe postępowania administracyjnego

i sądowoadmi-nistracyjnego [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowo-administracyjne, Warszawa 2010, s. 48.

97 J. Borkowski, Zasady podstawowe..., s. 50.

98 J. Jaśkiewicz, O normatywności art. 8 k.p.a. [w:] Sprawiedliwość i zaufanie do władz

publicznych w prawie administracyjnym, red. M. Stahl, M. Kasiński, K. Wlaźlak, Warszawa

4. Zasada zaufania jako zasada ogólna... 97 włączyć w zakres normatywny oraz semantyczny tego przepisu99. Stąd też przepis art. 8 k.p.a. „(...) ma charakter idealizacyjny i zobiektywi-zowany, zaś ocena stopnia realizacji lub przestrzegania zasady zaufania wymaga wystąpienia kilku przesłanek: – stwierdzenia poczucia zaufania u zainteresowanego, – stwierdzenia przesłanek prawnych pozwalających na powstanie takiej świadomości, – kwalifikacji zachowania się stron stosunku prawnego z punktu widzenia aprobowanych wartości praw-nych i pozaprawpraw-nych (...)”100.

Są to dylematy, które zdają się w pełni oddawać złożoność analizowanej zasady. Niedookreśloność zasady budzenia zaufania do władzy publicz-nej wymusza na podmiocie stosującym prawo ustalenie wartości, które powinny być realizowane w danym przypadku. Dzieje się to w ramach wykładni operatywnej, nierzadko w zmieniających się uwarunkowa-niach prawnych oraz dynamicznym otoczeniu pozaprawnym. Z jednej strony podmiot administrujący dysponuje pewnym luzem, marginesem dyskrecjonalności, pozwalającym uwzględniać determinanty norma-tywne i pozanormanorma-tywne funkcjonujące w otoczeniu sprawy admi-nistracyjnej i oddziałujące na nią. Z drugiej natomiast strony istnieje zagrożenie, że organ dokona interpretacji tej zasady sprzecznie z in-tencją ustawodawcy, a w rezultacie wbrew wartościom oraz interesem, które – w zamyśle prawodawcy – miały być chronione i (lub) przez nią realizowane. Istniejące problemy potęguje swoiste ukształtowanie zawartej w przepisie art. 8 k.p.a. dyrektywy postępowania. Otóż jasne jest, że jej adresatami są organy administracji publicznej i w istocie nie sposób nie zgodzić się z twierdzeniem, że zasada budzenia zaufania stanowiąca wzorzec kontroli działalności administracji powinna być i jest zobiektywizowana. Ale to subiektywne odczucie podmiotów ad-ministrowanych, a nie adresatów tej normy, przesądza o tym, czy została ona urzeczywistniona, czy organ stosujący prawo naruszył ją i ewen-tualnie w jakim stopniu. To, czy nastąpiła realizacja tej zasady lub jej naruszenie, opiera się więc na osobistym, indywidualnym przekonaniu podmiotu administrowanego. Jednocześnie oceny, czy naruszenie tej zasady rzeczywiście miało miejsce, dokonuje organ lub sąd

administra-99 J. Jaśkiewicz, O normatywności..., s. 425–429. 100 J. Jaśkiewicz, O normatywności..., s. 431.

cyjny, który musi w tym celu przyjąć obiektywne kryteria, tzn. kryteria oderwane od odczucia i przekonania adresata działania organu. Jest to jeszcze bardziej niejednoznaczne, jeżeli uzmysłowimy sobie, że na-wet najlepiej (w pełni legalnie, rzetelnie i sprawnie) przeprowadzone postępowanie, lecz zakończone decyzją negatywną dla strony, może skutkować podważeniem zaufania do władzy publicznej. Sądzę nawet, że będzie tak w zdecydowanej większości tego typu przypadków. Ten wniosek prowadzi nas z kolei do pytania o charakter omawianej zasady. Wydaje się, że lokowanie jej w katalogu zasad stricte procesowych nie znajduje dostatecznego uzasadnienia. Wprawdzie ustawodawca przesą-dza o prowadzeniu przez organy administracji publicznej postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, ale jednak rezultat tego postępowania (ukształtowanie materialnoprawnej sytuacji strony lub stron) nie pozostaje bez wpływu na wygenerowanie lub naruszenie zaufania adresata decyzji administracyjnej. W mojej oce-nie należałby się opowiedzieć rówoce-nież za materialnym charakterem tej zasady, z tym że jest to ewidentne wyłącznie w przypadku stron postępo-wania będących adresatami rozstrzygnięcia (decyzji administracyjnej). Jest to pogląd znajdujący potwierdzenie zarówno w doktrynie, jak i ju-dykaturze. W jednym z orzeczeń z zakresu postępowania podatkowego NSA stwierdził, że „(...) zasada ta [zasada budzenia zaufania do organów podatkowych – przyp. J.Ch.] nie nakłada na organy podatkowe nowych obowiązków w toku postępowania podatkowego, ale nakazuje organowi podatkowemu takie wykonywanie obowiązków, aby budziło zaufanie do organów. Zasada ta ma zastosowanie zarówno w zakresie stosowania przepisów prawa materialnoprawnego, jak i przepisów procesowych”101. Natomiast w zakresie, w jakim zasada ta odnosi się do innych niż strona uczestników postępowania, ma ona charakter procesowy – to bowiem nie sytuacja administracyjnoprawna tych podmiotów jest kształtowana w ramach postępowania administracyjnego.

Przez dłuższy czas kwestią sporną pozostawał zakres stosowania zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Zagadnieniami budzącymi najwięcej wątpliwości była problematyka ich stosowania do postępowań: a) uproszczonych; b) wyłączonych; c) pozakodeksowych oraz d) ustaw

4. Zasada zaufania jako zasada ogólna... 99 administracyjnego prawa materialnego. S. Rozmaryn, omawiając istotę i znaczenie zasad ogólnych, stanął na stanowisku, że ich stosowanie na-leży rozciągać na odrębne względem procedury regulowanej przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego postępowania posiadające odrębne kodyfikacje proceduralne (tzw. postępowania wyłączone). W szczególności Autor wskazywał tutaj na postępowanie administra-cyjne w sprawach podatkowych. Jego zdaniem zasady ogólne Kodeksu mogły i powinny były znajdować tam pomocnicze zastosowanie w dro-dze analogii. Jednocześnie nie wykluczał stosowania zasad ogólnych do innych postępowań wyłączonych wówczas spod mocy obowiązywania Kodeksu postępowania administracyjnego102.

Za szerokim stosowaniem zasad ogólnych Kodeksu postępowania ad-ministracyjnego opowiadał się Z. Janowicz. Twierdził, że zasady ogólne nieodnoszące się wyłącznie do strony postępowania administracyjnego powinny mieć zastosowanie do postępowań skargowo-wnioskowych oraz w sprawie wydawania zaświadczeń. Ponadto podkreślał, że zasady ogólne obowiązywały tam, gdzie ustawodawca przewidywał stosowanie lub odpowiednie stosowanie Kodeksu103. Na pytanie, czy należałoby po-przestać na ich stosowaniu w tych przypadkach odpowiadał, że trudno byłoby się w tym zakresie ograniczać jedynie „(...) do formalnego punktu widzenia, zwłaszcza ze względu na doniosłość spraw, które znalazły wyraz w znacznej większości tych zasad”104. Oznacza to, że Autor do-puszczał, a w każdym razie nie wykluczał aplikacji zasad ogólnych do większej liczby postępowań pozakodeksowych.

Jeszcze dalej idący pogląd prezentował F. Longchamps. Przekonywał bowiem, że stosowanie zasad ogólnych nie powinno się ograniczać wy-łącznie do zagadnień ściśle proceduralnych, gdyż mogą one znajdować zastosowanie także w prawie administracyjnym105. W tym ujęciu zasady

102 S. Rozmaryn, O zasadach..., s. 890.

103 Z. Janowicz, Postępowanie administracyjne..., s. 102–103. 104 Z. Janowicz, Postępowanie administracyjne..., s. 103.

105 F. Longchamps, Problem trwałości decyzji administracyjnej, „Państwo i Prawo” 1961/12, s. 911.

ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego stanowiły pierwowzór zasad ogólnych prawa administracyjnego (dotychczas nieuchwalonych). Stanowisko pośrednie zajmował A. Wróbel. Wskazywał, że w odniesie-niu do postępowań uproszczonych zastosowanie znajdą tylko niektóre spośród zasad ogólnych. Równocześnie postulował ich rozciągnięcie na postępowania pozakodeksowe, tłumacząc to koniecznością poprawy sytuacji procesowej jednostki. Jako kwestię dyskusyjną oceniał postu-laty poszerzenia zakresu oddziaływania zasad ogólnych Kodeksu na proces wykładni norm prawa materialnego, zarazem zastrzegając, że istnieją wśród nich zasady o charakterze „materialnym”. Do tych zasad Autor zaliczył m.in. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa106.

Przeciwny „uniwersalizacji” zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego był W. Dawidowicz. Nie kwestionując poglądu, zgodnie z którym w części zasad ogólnych można doszukiwać się cha-rakteru „materialnego”, Autor negował traktowanie ich jako swoistej „nadbudowy” nad prawem materialnym. W jego ocenie wykładnia norm prawa materialnego była zagadnieniem samoistnym107. Miało to wynikać z faktu, że zarówno prawo administracyjne, jak i procedura administracyjna należą do odrębnych działów prawa. Dlatego – zdaniem W. Dawidowicza – „jeżeli staniemy na powszechnie przyjmowanym w prawoznawstwie stanowisku, że w sferze stosowania prawa przepisy procesowe mają, w stosunku do prawa materialnego, znaczenie instru-mentalne – to chyba jest nie do pomyślenia jakiekolwiek «kształtowanie» przepisów prawa administracyjnego przez przepisy procesowe. Wpraw-dzie doktryna prawa administracyjnego wykazuje znaczne luki, nie znaczy to jednak, aby można było je uzupełniać pod wpływem inspiracji pochodzącej z prawa o procesie administracyjnym”108.

106 A. Wróbel, Zasady ogólne postępowania administracyjnego [w:] K. Chorąży, A. Wróbel, L. Żukowski, Postępowanie administracyjne, Lublin 1990, s. 23–24.

107 W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne..., s. 86.

4. Zasada zaufania jako zasada ogólna... 101 Za wyłączeniem stosowania zasad ogólnych do postępowań uproszczo-nych opowiadał się E. Bojanowski. W jego ocenie są to postępowania w całości reprezentujące typy procedur opartych na odmiennych założe-niach od postępowania jurysdykcyjnego109. Pogląd ten zakwestionował J. Jendrośka, który zwrócił uwagę, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie wyłączają stosowania zasad ogólnych w postępo-waniach uproszczonych. Wolą ustawodawcy było, aby znajdowały one zastosowanie w postępowaniach w sprawach zaświadczeń oraz skarg i wniosków. Ponadto Autor podkreślił, że ze względu na fundamentalne znaczenie zasad ogólnych dla całej administracji publicznej można je traktować jako zasady ogólne prawa administracyjnego, a także stosować przez analogię lub jako zasady interpretacyjne110.

Obecnie, jak się wydaje, poza sporem pozostaje fakt, że zasady ogólne postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie nie tylko w po-stępowaniu jurysdykcyjnym oraz w postępowaniach uproszczonych, lecz przynajmniej część z nich należy uwzględniać również w procesie wykładni norm administracyjnego prawa materialnego111. Zdaniem J. Zimmermanna, związek zasad ogólnych „(...) z prawem materialnym polega przynajmniej na tym, że wątpliwości dotyczące treści lub zakresu stosowania unormowań materialnych powinny być rozstrzygane właśnie na podstawie tych zasad”112.

109 E. Bojanowski, Zakres mocy obowiązującej zasad kodeksu postępowania

admini-stracyjnego, „Zeszyty Naukowe UG” 1991/12, s. 50.

110 J. Jendrośka, Zasady postępowania administracyjnego [w:] Księga pamiątkowa

profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 1999, s. 151–153.

111 Jest to pogląd dominujący, ale nie podzielany bezwarunkowo przez wszystkich przedstawicieli doktryny. Przykładowo zdaniem A. Wróbla nie ma „(...) potrzeby prze-noszenia zasad procesowych do procesu interpretacji prawa materialnego, skoro funkcję omawianych zasad [zasad ogólnych k.p.a. – przyp. J.Ch.] w procesie wykładni prawa materialnego spełniają zasady konstytucyjne, z których można wywieść analogiczne konsekwencje (wskazówki), jakie wynikają z wymienionych wyżej zasad [zasady prawo-rządności, uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa – przyp. J.Ch.]”, A. Wróbel,

Zasady ogólne postępowania administracyjnego [w:] K. Chorąży, W. Taras, A. Wróbel, Postępowanie administracyjne, egzekucyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2009,

s. 36.

112 J. Zimmermann, Aksjomaty postępowania administracyjnego, Warszawa 2017, s. 43–44.

W pełni odnosi się to do zasady budzenia zaufania. W pierwszej kolej-ności warto zauważyć, że ustawodawca nakłada na organy administracji publicznej obowiązek prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Nie ulega wątpliwości, że w pojęciu postępowania mieści się – z woli ustawodawcy – nie tylko postępowanie jurysdykcyjne, lecz także postępowanie w sprawach wy-dawania zaświadczeń oraz postępowanie w sprawie skarg i wniosków. Wskazuje na to odpowiednio art. 1 pkt 4 k.p.a. („Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie w sprawach wydawania za-świadczeń”) oraz art. 2 k.p.a. („Kodeks postępowania administracyjnego normuje ponadto postępowanie w sprawach skarg i wniosków przed organami władzy publicznej oraz przed organizacjami i instytucjami społecznymi”). Pogląd ten wzmacnia brak wyłączeń stosowania zasad ogólnych do postępowań uproszczonych – nie zostały one ujęte w klau-zuli negatywnej zawartej w art. 3 k.p.a. Ponadto, na co wprost zwra-ca uwagę NSA, zasada prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej stanowi „dyrektywę interpretacyjną przepisów prawa materialnego”113. Jej realizacja „(...) odnosi się w równej mierze do podejmowania przewidzianych prawem czynności postępowania, jak też do ich treści oraz do stosowania prawa materialnego, a także do stosunku pracownika do stron i uczestników postępowania w toku prowadzenia tych czynności, a więc do wymagań kultury administrowania”114.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zarysował się także