Od uchwalenia Kodeksu postępowania administracyjnego do restytucji sądownictwa

administracyjnego

Wprawdzie rodowód zasady zaufania sięga genezy i rozwoju XIX-wiecz-nej koncepcji Rechtsstaat, to jednak jej wysłowienie w formie normy prawnej na gruncie ogólnego postępowania administracyjnego nastąpiło dopiero w drugiej połowie XX w. Kodyfikacje procesu administra-cyjnego okresu międzywojennego nie statuowały expressis verbis tej zasady. W szczególności nie zawierało jej rozporządzenie Prezyden-ta RP z 22.03.1928 r. o postępowaniu administracyjnem30 – pierwszy kompleksowy akt normatywny regulujący postępowanie przed organa-mi adorgana-ministracji publicznej (we wszystkich sprawach z zakresu prawa administracyjnego, załatwianych przez władze i urzędy administracji

28 M. Jackowski, Ochrona praw nabytych..., s. 41–43. 29 I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego..., s. 122. 30 Dz.U. Nr 36, poz. 340 i 341, dalej: r.p.a.

państwowej i samorządu terytorialnego – art. 1 r.p.a.)31. Nie odwoływały się do niej także rozproszone w wielu aktach normatywnych przepisy procedury administracyjnej, funkcjonujące obok przepisów rozporzą-dzenia z 22.03.1928 r. o postępowaniu administracyjnem – od końca II wojny światowej, a zwłaszcza w latach 1950–195832 – na zasadzie postępowań fragmentarycznych33. Nie oznacza to jednak, że urzędnik nie miał prowadzić postępowania w sposób, który dzisiaj – ahistorycznie – określilibyśmy jako budzący zaufanie do władzy publicznej. Stosow-nie do art. 21 ustawy z 17.02.1922 r. o państwowej służbie cywilnej34, obowiązującej także po II wojnie światowej, pracownik państwowy zobowiązany był wiernie służyć Rzeczypospolitej Polskiej, przestrzegać ściśle ustaw i przepisów, wypełniać obowiązki swego urzędu gorliwie, sumiennie i bezstronnie oraz dbać według najlepszej woli i wiedzy o dobro sprawy publicznej i spełniać wszystko, co temu dobru służy, a unikać wszystkiego, co by mogło szkodzić35. Gwarancje bezstronności,

31 Rozporządzenie z 22.03.1928 r. o postępowaniu administracyjnem było w isto-cie – jak wskazuje J. Borkowski – drugą kodyfikacją postępowania administracyjnego w II Rzeczypospolitej. Pierwsza kodyfikacja obejmowała ustawy tymczasowe (ustawę z 2.08.1919 r. o organizacji władz administracyjnych II instancji oraz ustawę z 3.12.1920 r. o tymczasowej organizacji władz administracyjnych II instancji (województw) na ob-szarze b. Królestwa Galicji i Lodomerji z W. Ks. Krakowskiem oraz na wchodzących w skład Rzeczypospolitej Polskiej obszarach Spisza i Orawy. Ponadto 1.08.1923 r. przyjęto ustawę w sprawie środków prawnych od orzeczeń władz administracyjnych. Ustawa ta wprowadzała – na obszarze całego kraju – jednolitą procedurę odwoławczą od decyzji i normowała problematykę wznowienia postępowania. Jednakże unormowanie procedury administracyjnej w sposób wyczerpujący i dla całego terytorium państwa nastąpiło dopiero w rozporządzeniu z 22.03.1928 r. o postępowaniu administracyjnem; zob. J. Borkowski, Kodyfikacja polskiego prawa o postępowaniu administracyjnym na tle

prawnoporównawczym [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2010, s. 59–61.

32 J. Starościak, Na marginesie projektu kodeksu postępowania administracyjnego, „Państwo i Prawo” 1959/4, s. 683.

33 W doktrynie z początku lat pięćdziesiątych XX w. podnoszono, że „(...) nowe przepisy o postępowaniu administracyjnym wydane w okresie powojennym (...) nie zrywają (...) z podstawowymi instytucjami proceduralnymi, które wprowadziło rozpo-rządzenie o postępowaniu administracyjnym z 1928 r., lecz je zachowują, przystosowując do potrzeb państwa socjalistycznego”, B. Graczyk, Postępowanie administracyjne. Zarys

systemu z dodaniem tekstów podstawowych przepisów prawnych, Warszawa 1953, s. 27.

34 Dz.U. z 1922 r. Nr 21, poz. 164.

35 Natomiast zgodnie z art. 25 pkt 4 ustawy, w stosunkach urzędowych z interesan-tami powinien urzędnik, zachowując należytą powagę, być bezstronnym, uprzejmym

3. Od uchwalenia Kodeksu postępowania administracyjnego do restytucji... 119 elementu (współczesnej) zasady zaufania, zawierało także rozporzą-dzenie z 22.03.1928 r. o postępowaniu administracyjnem (zob. art. 7). Dopiero kodyfikacja ogólnego postępowania administracyjnego ukoń-czona w 1960 r. ujęła kwestię prowadzenia postępowania w sposób, który miał pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa w ramy normatywne, przyznając jej status zasady ogólnej procedury admini-stracyjnej. Przy czym wysłowienie tej zasady w brzmieniu nadanym jej art. 6 pierwotnego tekstu Kodeksu postępowania administracyjne-go36 nie nastąpiło od razu. Na etapie prac poprzedzających uchwalenie Kodeksu zasada pogłębiania zaufania została ujęta w art. 2 § 3 jego projektu. Przepis ten miał stanowić, że „postępowanie administracyjne prowadzi się przy zapewnieniu, w miarę możności, współudziału w nim obywateli oraz w taki sposób, aby pogłębić zaufanie mas pracujących do organów Państwa”.

W ocenie S. Rozmaryna, przewodniczącego rządowej komisji dla opra-cowania projektu Kodeksu, zasady określone m.in. w art. 2 projektu nie cieszyły się sympatią w „niektórych kręgach prawniczych”. Jego zdaniem, „krytykę skierowaną przeciw zamieszczaniu w ustawach postanowień tego rodzaju prowadzono zazwyczaj pod hasłem usunięcia «deklaracji politycznych», eliminacji «wtrętów ideologicznych» itp. Projekt nie akceptuje tego stanowiska, które w swej obiektywnej wymowie jest postulatem polityczno-ideologicznej neutralności ustaw (...). Komisja uznała, że chodzi tu nie o «deklarację», lecz o obowiązujące normy, ustalające prawnie wiążącą wytyczną dla działania i że są to normy o szczególnie doniosłym znaczeniu, właśnie z powodu ich politycznego waloru i ogólności zakresu zastosowania”37. Cytowany wywód jest istotny z dwóch powodów i nie chodzi o to, że w czasie prac kodyfikacyjnych ścierały się różne wizje oraz koncepcje Kodeksu. Jest charakterystycz-ne, że zasady ogólne prezentowane są tutaj jako normy prawne i – co wydaje się znacznie bardziej doniosłe z punktu widzenia bieżących

i w granicach dopuszczalnych służyć im radą i pomocą. 36 Dz.U. z 1960 r. Nr 30, poz. 168.

37 S. Rozmaryn, O projekcie kodeksu postępowania administracyjnego, „Państwo i Prawo” 1959/4, s. 637.

rozważań – część zasad ogólnych, w tym zasadę pogłębiania zaufania, zdefiniowano expressis verbis jako zasady polityczne.

W ogłoszonym tekście Kodeksu postępowania administracyjnego zmie-niła się – w stosunku do projektu ustawy – nie tylko numeracja zasady pogłębiania zaufania, ale przede wszystkim jej treść. W art. 6 k.p.a. przesądzono, że „organy administracji państwowej powinny prowa-dzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa”. Nastąpiło zawężenie zakresu przedmiotowego omawianej zasady przez wyeliminowanie dyrektywy postępowania nakazującej, „w miarę możności”, współudział obywateli w procesie administracyjnym. Ponadto zastąpiono pojęcie mas pracujących poję-ciem obywateli. Nie wpłynęło to jednak w sposób zasadniczy na sposób percepcji zasady – pozostała ona normą niezwykle doniosłą pod wzglę-dem politycznym38. Kodeks postępowania administracyjnego wychodził bowiem „(...) z założenia politycznego, że o sile państwa i skuteczności jego działania decyduje zaufanie obywateli do władzy państwowej”39. Nieco inaczej znaczenie tej zasady postrzegał E. Iserzon, współtwórca – wraz z J. Starościakiem – k.p.a. Nie negując politycznego znaczenia, kładł nacisk na jej wymiar praktyczny oraz aksjologiczny. Jego zdaniem art. 6 k.p.a. w obowiązującym wtedy brzmieniu wyrażał „(...) postulat co do klimatu, jaki powinien panować w urzędzie”40, tzn. klimatu po-głębiającego zaufanie obywateli do organów państwa. Innymi słowy, istotą tej zasady była „humanizacja stosunków w administracji”, zaś osiągnięciu tego celu miały służyć środki materialne (np. odpowiednie pomieszczenia) i moralne (np. odpowiednie szkolenie kadr), a gdy idzie o środki prawne – instytucje unormowane w Kodeksie. Jak konkludował E. Iserzon, „ich ścisłe przestrzeganie w duchu życzliwości dla obywateli i stania na straży interesów społeczności prowadzi do realizacji postulatu wyrażonego w art. 6 k.p.a.”41 – prowadzenia postępowania w sposób po-głębiający zaufanie do organów państwa. W późniejszym okresie Autor

38 S. Rozmaryn, O zasadach..., s. 903. 39 S. Rozmaryn, O zasadach..., s. 903.

40 E. Iserzon, Art. 6 [w:] E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania

administra-cyjnego. Komentarz. Teksty. Wzory i formularze, Warszawa 1965, s. 32.

3. Od uchwalenia Kodeksu postępowania administracyjnego do restytucji... 121 przeciwstawiał tę zasadę biurokracji w administracji państwowej, twier-dząc, że leżąca u podstaw zasady pogłębiania zaufania „idea humanizacji jest reakcją przeciwko duchowi biurokratyzmu, tej przewlekłej chorobie administracji, wymagającej ciągłego zwalczania. Postulat humanizacji stosunków w świecie administracji wyrósł na gruncie przekonania, że reżim praworządności sam przez się nie zwalczy biurokratyzmu”42. Mogłoby to wskazywać na poszerzenie wymiaru aksjologicznego oraz praktycznego analizowanej zasady również o wymiar prakseologiczny. Wszak w pojęciu biurokratyzmu (w znaczeniu negatywnym) mieści się przewlekłe, nadmiernie długotrwałe załatwianie spraw. Przeciwień-stwem tego stanu jest działanie zarazem szybkie i wnikliwe. Uwzględnia-jąc wymienione sposoby działania administracji, wzmocniono zasadę pogłębiania zaufania przez jej ujęcie m.in. w ustawie z 15.07.1968 r. o pracownikach rad narodowych43. W art. 5 tego aktu normatywnego ustawodawca nałożył na pracowników rad obowiązek m.in. działania wnikliwie, szybko, bezstronnie i w sposób pogłębiający zaufanie do organów władzy ludowej.

Zbliżone podejście do zasady pogłębiania zaufania prezentował W. Da-widowicz. Akcentował on dynamiczny charakter zasady, podkreślając, że jej realizacja wymaga działania administracji powodującego wzrost zaufania do organów państwa. Dynamizm zasady miał przejawiać się w użytym przez ustawodawcę sformułowaniu „pogłębiania”, co – zda-niem W. Dawidowicza – wymagało, aby zaufanie wzrastało. Osiągnięcie wzrostu zaufania miało nastąpić „(...) przez coraz lepsze, coraz spraw-niejsze funkcjonowanie aparatu administracji państwowej”44. Także i w tym ujęciu zasady pogłębiania zaufania wyraźnie wybrzmiewa jej walor prakseologiczny.

Poglądy E. Iserzona dotyczące analizowanej zasady podzielali K. Jandy--Jendrośka oraz J. Jendrośka. Autorzy ci podkreślali, że służyła ona za-równo humanizowaniu stosunków między administracją a obywatelami,

42 E. Iserzon, Art. 6 [w:] E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania

administra-cyjnego. Komentarz. Teksty. Wzory i formularze, Warszawa 1970, s. 54.

43 Dz.U. z 1968 r. Nr 25, poz. 164. 44 W. Dawidowicz, Ogólne..., s. 124.

jak i zapobieganiu biurokratyzmowi45. Dodatkowo zwracali uwagę na jej ścisły związek z zasadą przekonywania unormowaną w art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji państwowej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierowały się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykona-nia przez strony decyzji bez potrzeby stosowawykona-nia środków przymusu. Zdaniem Autorów „przestrzeganie w praktyce administracyjnej tych dwóch zasad, sformułowanych tak ogólnie, a przy tym nie obwaro-wanych żadnymi sankcjami, ma istotne znaczenie dla dobrowolnego wykonywania dyrektyw administracji”46.