Wszczęcie postępowania

ter bardziej ogólny i wskazuje, że właściwie wszystkie zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego są ze sobą w mniejszym lub większym stopniu powiązane, ponieważ wspólnie realizują pod-stawowy cel postępowania administracyjnego. Jest nim prawidłowe załatwienie indywidualnej sprawy w drodze decyzji administracyjnej z poszanowaniem ochrony praw jednostek oraz interesu publicznego. Drugi wniosek stanowi uszczegółowienie pierwszego wniosku i explicite wpisuje się w przedmiot prowadzonych rozważań. Jego centralnym punktem jest twierdzenie, zgodnie z którym zasada budzenia zaufania znajduje zastosowanie w powiązaniu ze wszystkimi pozostałymi zasa-dami ogólnymi. Innymi słowy, każda z zasad ogólnych, w mniejszym lub w większym stopniu, może – jeśli tylko jest prawidłowo stosowana – służyć jako konstrukcja (norma) pozyskująca i generująca zaufanie do władzy publicznej. Dlatego naruszenie którejkolwiek z tych zasad będzie skutkowało podważaniem zaufania do organów administracyjnych. Przy czym bez znaczenia jest tutaj to, czy naruszenie jest celowym działaniem organu, czy wynika z jego niedbałości lub niekompetencji102. W każdej tego rodzaju sytuacji nastąpi zaprzeczenie dyrektywy postępowania określonej w art. 8 k.p.a.

3. Wszczęcie postępowania

Choć ochrona zaufania jest i powinna być realizowana także poza sfor-malizowanymi postępowaniami jurysdykcyjnymi, to właśnie w ogólnym postępowaniu administracyjnym znajduje się największa liczba regulacji pozwalających pozyskiwać i umacniać zaufanie uczestników postępo-wania do władzy publicznej, a zatem regulacji pełniących wobec zasady zaufania funkcje o charakterze gwarancyjnym. Zagadnieniem warunku-jącym możliwość generowania zaufania w procedurze administracyjnej jest zawisłość sprawy administracyjnej oraz ustanowienie procedural-nych relacji organu administracyjnego i uczestników postępowania.

102 H. Dzwonkowski, Art. 121 [w:] Ordynacja podatkowa, red. H. Dzwonkowski, Warszawa 2013, s. 624. Wprawdzie pogląd ten został sformułowany w odniesieniu do zasad postępowania podatkowego, ale nie ma uzasadnionych przyczyn, aby kwestionować jego trafność na gruncie ogólnego postępowania administracyjnego.

Relacja ta powstaje z chwilą wszczęcia postępowania administracyjnego, wraz z którym po stronie organu rodzi się obowiązek wydania decyzji103, i trwa aż do jego zakończenia, kiedy to więzi procesowe między podmio-tami postępowania ustępują miejsca stosunkowi materialnoprawnemu wiążącemu organ oraz stronę (strony) dotychczasowego toku prawnego. Kluczową cezurę w ogólnym postępowaniu jurysdykcyjnym, od której należy mówić o konieczności realizacji przez organy dyrektywy po-stępowania określonej w art. 8 k.p.a., stanowi moment wszczęcia tego postępowania. Od chwili jego zainicjowania – bez względu na to, w jaki sposób do tego doszło – na organie ciąży obowiązek podejmowania działań prowadzących do pozyskania zaufania uczestników procesu administracyjnego, ale także przynajmniej część przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wyznaczających sposób zachowania organów w obrębie samego wszczęcia postępowania, może być uznanych za generujące zaufanie do władzy publicznej.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że samo wszczęcie postępo-wania i towarzyszące mu czynności procesowe (np. badanie właści-wości organu czy ustalenie podmiotów legitymujących się w sprawie interesem prawnym) przesądzają o prawidłowości toku postępowania i mogą mieć istotny wpływ na legalność decyzji administracyjnej. Już chociażby z tej przyczyny zainicjowanie postępowania rysuje się jako znaczące z punktu widzenia ochrony zaufania – tutaj organ może roz-począć budowę zaufania, które następnie będzie umacniał w dalszym jego toku. To spostrzeżenie jest jednak zbyt ogólne. Skoro wszczęcie postępowania jest zespołem norm wyznaczających wstępne czynności organu o charakterze merytorycznym i formalnym, które początkują bieg postępowania104, to można wyabstrahować spośród nich czynności możliwie najpełniej realizujące zasadę budzenia zaufania.

103 Z.R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 73.

104 R. Hauser, Wszczęcie postępowania administracyjnego, „Ruch Prawniczy, Eko-nomiczny i Socjologiczny” 1998/1, s. 3.

3. Wszczęcie postępowania 201 Na tym polu zwraca uwagę przepis art. 61 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej może ze względu na szczególnie ważny interes strony wszcząć z urzędu postępowanie także w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony. Organ obowiązany jest uzy-skać na to zgodę strony w toku postępowania, a w razie nieuzyskania zgody – postępowanie umorzyć. Jest to regulacja nietypowa, ponie-waż stanowi wyjątek od zasady dyspozycyjności wyznaczanej przez normy administracyjnego prawa materialnego105 i w związku z tym ustawodawca łagodzi ją w dwóch momentach: po pierwsze, koniecz-nością uzyskania jednoznacznej zgody strony na dalsze prowadzenie zainicjowanego w ten sposób postępowania, po drugie, przez oparcie szczególnego rodzaju wszczęcia postępowania na konstrukcji uznania administracyjnego. Jak wskazuje G. Łaszczyca, „uznanie to nie ma jed-nak charakteru nieograniczonego. Szczególną funkcję eliminowania dowolności zachowania organu administracji publicznej w tej materii przypisać można zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.)”106.

W doktrynie podkreśla się, że wszczęcie postępowania w trybie art. 61 § 2 k.p.a. powinno być poprzedzone tzw. przedprocesowym postępo-waniem wyjaśniającym, w którym organ dokonuje badania i rozważa-nia kilku zasadniczych kwestii. Najpierw „organ powinien ustalić, czy stwierdzone (znane mu) okoliczności stanu faktycznego uzasadniają przypuszczenie, że może on być przedmiotem regulacji prawnej (...). Po drugie, organ powinien stwierdzić, kto będzie stroną przyszłego postę-powania. Po trzecie, organ powinien zbadać swoją właściwość, swoją bezstronność oraz bezstronność pracowników, którym powierzono prowadzenie danego postępowania. Po czwarte wreszcie, wymaga usta-lenia, komu przepisy prawa materialnego przyznają prawo inicjatywy procesowej”107. W przypadku pozytywnej odpowiedzi organ będzie mógł wszcząć postępowanie w sposób określony w art. 61 § 2 k.p.a., co przy-czyni się do wygenerowania tego zaufania. Wszczynając postępowanie,

105 Zob. R. Hauser, Wszczęcie postępowania..., s. 5.

106 G. Łaszczyca, Szczególny przypadek wszczęcia postępowania administracyjnego

z urzędu, „Państwo i Prawo” 2002/1, s. 69.

organ będzie działał tutaj nie tyle za stronę tego postępowania, ile na jej rzecz, w jej szczególnie ważnym interesie. W tej sytuacji organ jawi się nie jako jednostronnie i władczo wkraczający w sferę uprawnień i obowiązków stron postępowań administracyjnych wykonawca zadań państwa, lecz jako strażnik lub opiekun tych interesów, czynnie zaan-gażowany w ich ochronę108. Nie ma więc wątpliwości, że wyjście przez organ z inicjatywą ukształtowania materialnoprawnej sytuacji podmiotu administrowanego wzbudzi lub umocni zaufanie do takiego działania organu, a przez to do władzy publicznej in genere.

Wszczynając postępowanie, organ administracji publicznej zobowią-zany jest poczynić wymagane przepisami prawa ustalenia, które po-zostają w bezpośrednim związku z realizacją zasady zaufania. Przede wszystkim organ, uwzględniając treść art. 28 k.p.a. w odniesieniu do przepisów prawa materialnego, określa krąg podmiotów legitymujących się w sprawie interesem prawnym i – zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a. – za-wiadamia je o wszczęciu postępowania. Ta czynność organu posiada kardynalne znaczenie dla zapewnienia legalności toku postępowania. Identyfikacja stron uczestniczących w procesie administracyjnym jest kluczowa dla prawidłowej realizacji podstawowego celu postępowania, jakim jest ustalenie prawnych konsekwencji obowiązującej normy prawa administracyjnego materialnego109 i – w efekcie – ukształtowania ad-ministracyjnoprawnej sytuacji adresatów rozstrzygnięcia. Pominięcie strony przez organ podważa zaufanie do władz publicznych, ponieważ może wskazywać na intencjonalne i motywowane pozaprawnie działania organów bądź świadczy o chaotyczności funkcjonowania podmiotów administrujących, a przez to podważa ich kompetencje, stawiając pod znakiem zapytania zdolność do rzetelnego załatwiania spraw. Przeciwne

108 W piśmiennictwie wskazuje się, że stosowanie art. 61 § 2 k.p.a. „(...) jest uzasad-nione w sytuacjach, gdy nieprzeprowadzenie postępowania administracyjnego, a co za tym idzie, niewydanie decyzji administracyjnej kształtującej prawa lub obowiązki strony, spowodowałoby znaczne pogorszenie sytuacji prawnej strony, natomiast sama strona jest mimo posiadania przymiotu pełnej zdolności do czynności prawnych nieporadna, i nie zdaje sobie sprawy z konsekwencji braku swego działania w konkretnej sprawie”, zob. H. Knysiak-Molczyk, Uprawnienia strony w postępowaniu administracyjnym, Kraków 2004, s. 118.

3. Wszczęcie postępowania 203 postępowanie organu, tj. postępowanie zmierzające do pełnej identyfi-kacji stron procesu administracyjnego, włącza w jego obręb podmioty rzeczywiście zainteresowane treścią przyszłego rozstrzygnięcia, umożli-wiając im podejmowanie czynności procesowych niepozostających bez wpływu na sposób (treść) ukształtowania ich sytuacji prawnej (np. zgła-szanie dowodów czy przeciwdowodów). Zawiadomienie o tym, że dany podmiot został uznany przez organ za stronę postępowania, otwiera temu podmiotowi możliwość realnej obrony i ochrony jego interesów, zatem sam fakt tego zawiadomienia nie jest indyferentny dla realizacji analizowanej zasady ogólnej.

Drugim istotnym zagadnieniem wymagającym niekiedy bardziej wnikli-wego badania przez organ jest weryfikacja właściwości w celu ustalenia kompetencji szczególnej organu do załatwienia (określonej) sprawy administracyjnej. Z punktu widzenia zasady zaufania samo badanie, czy dany organ jest właściwy w danej sprawie, jest w gruncie rzeczy obojętne, ale konsekwencje (rezultaty) tego badania pełnią doniosłą rolę dla wzbudzania zaufania do organów administracyjnych i władzy publicznej. Nie chodzi przy tym oczywiście wyłącznie o to, że naruszenie przepisów dotyczących właściwości organu jest kwalifikowaną wadą aktu administracyjnego, przesądzającą o konieczności stwierdzenia jego nieważności, i jako takie nie wzbudza zaufania do władzy publicznej. Jest to ujęcie negatywne, tzn. wskazujące tylko, że dane działanie (lub zaniechanie) organu narusza istotę dyrektywy postępowania określonej w art. 8 k.p.a. W tym przypadku mam raczej na myśli działanie organu

explicite generujące to zaufanie.

W obrębie czynności polegających na kontroli właściwości widzę kilka sfer, w których wspomniana sytuacja może mieć miejsce. Z faktu, że or-gany administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej (art. 19 k.p.a.), wynika konieczność nieustannego sprawdzania – od wszczęcia postępowania do chwili podpisania (wy-dania) decyzji – czy organ jest (nadal) właściwy do załatwienia sprawy. W przypadku pierwotnej niemożności orzekania (podanie wszczynające postępowanie wniesiono do organu niewłaściwego) lub następczej utraty zdolności orzeczniczej (np. wskutek wyłączenia organu lub zmiany stanu normatywnego w toku postępowania), organ, który od początku był

niewłaściwy lub stał się niewłaściwy już w zawisłej sprawie administra-cyjnej, niezwłocznie przekazuje sprawę (podanie) do organu właściwego (po umorzeniu postępowania, jeżeli zostało ono wszczęte), zawiadamia-jąc jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie powinno zawierać uzasadnienie. Istotne jest przy tym, że podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu (art. 65 § 1 i 2 k.p.a.).

Prawidłowa realizacja dyspozycji tego przepisu może w stopniu znaczą-cym przyczynić się do wygenerowania zaufania. Niezmierna obszerność regulacji prawa administracyjnego i związana z tym wielość podmiotów wyposażonych w kompetencje orzekania w sprawach administracyj-nych, a także dynamika zmian stanu prawnego110 powodują, że ustalenie organu właściwego w sprawie bywa skomplikowane. Wystarczy więc, że podmiot administrowany wniesie podanie do jakiegokolwiek organu administracyjnego i w tej sytuacji powstanie po stronie tego organu konieczność identyfikacji organu właściwego. Zwalnia to obywateli z wymogu dociekania oraz precyzyjnego ustalania właściwości organu, przerzucając ten obowiązek na administrację publiczną, a jedynym negatywnym następstwem jest wydłużenie czasu oczekiwania na roz-strzygnięcie (w przypadku wniosku wszczynającego postępowanie)111. Ewentualnie konsekwencją wniesienia podania do organu niewłaści-wego może być powstanie sporu o właściwość występującego zawsze

110 W nauce administracji i prawa administracyjnego mówi się wprost o kryzysie prawa administracyjnego spowodowanego nadmierną jurydyzacją życia społecznego oraz permanentnym przeregulowaniem w obrębie tego prawa, zob. J. Jagielski, P. Gołaszewski,

Kryzys prawa administracyjnego..., s. 28–30.

111 W celu uściślenia należy dodać, że przed nowelą grudniową Kodeksu postępowania administracyjnego przekazanie podania organowi właściwemu następowało w drodze postanowienia, na które służyło zażalenie. Konieczność odejścia od tej regulacji na rzecz czynności materialno-technicznej (wewnętrznej), niezaskarżalnej w toku instancji, uza-sadniano m.in. nadmiernym formalizmem czynności przekazania podania. Zmiana stanu normatywnego w zakresie przekazania podania osłabiła uprawnienia procesowe stron (podmiotów wnoszących podanie), ponieważ „z perspektywy strony ocena organów co do ich właściwości w sprawie (sprawach) może być obecnie poddana weryfikacji dopiero na etapie odwołania od decyzji wydanej w sprawie”, K. Kaszubowski, M. Pułło,

Prob-lematyka zaskarżalności aktu przekazania sprawy według właściwości w świetle nowego brzmienia k.p.a., „Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego” 2013/1, s. 46.

3. Wszczęcie postępowania 205 w powiązaniu ze sprawą indywidualną112. Będzie to miało miejsce w sytuacji, gdy organ, do którego przekazano podanie, uzna się – jako drugi – za niewłaściwy113. Rozbieżność co do właściwości organów w danej sprawie jest niepożądana, gdyż uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie sprawy, i w związku z tym powinna zostać wyeliminowana przez rozstrzygnięcie tego sporu. Zatem powstanie sporu o właściwość deprecjonuje zaufanie uczestników postępowania do władzy publicz-nej, ale wyjście z tego impasu przez wskazanie organu właściwego do załatwienia sprawy może to zaufanie przywrócić. Nie bez znaczenia dla przywrócenia tego zaufania jest to, że do czasu rozstrzygnięcia sporu o właściwość organ administracji publicznej, na którego obszarze wyni-kła sprawa, podejmuje tylko czynności niecierpiące zwłoki ze względu na interes społeczny lub słuszny interes obywateli i zawiadamia o tym organ właściwy do rozstrzygnięcia sporu (art. 23 k.p.a.). Ustawodawca limituje wprawdzie te czynności do sytuacji wyjątkowych, lecz organ nie jest zawieszony w próżni i nie może pozostawać bierny w przypadku konieczności ochrony któregoś z tych interesów lub obu łącznie. Pozostając przy zagadnieniu badania właściwości, należy zauważyć, że regulacją mogącą wzbudzać zaufanie jest unormowanie zawarte w art. 66 § 1 k.p.a. Przepis ten dotyczy sytuacji, w której wnoszący podanie zawiera w nim kilka różnych żądań, do których rozpoznania i rozstrzygnięcia właściwe są różne organy administracji publicznej. W takich przypadkach organ, do którego podanie wniesiono, uczyni przedmiotem rozpoznania sprawy należące do jego właściwości, rów-nocześnie zawiadamiając wnoszącego podanie, że w innych sprawach

112 Zob. K. Defecińska, Spory o właściwość, „Samorząd Terytorialny” 2000/7–8, s. 100.

113 Wskazuję tutaj na spór negatywny (co najmniej dwa organy administracyjne uwa-żają się za niewłaściwe do załatwienia sprawy), ponieważ spory pozytywne (jednocześnie dwa lub więcej organów uznają się za właściwe do rozstrzygnięcia sprawy) – jakkolwiek możliwe z teoretycznego punktu widzenia – w praktyce w zasadzie nie występują. Jeżeli jednak doszłoby do powstania sporu pozytywnego, to pomimo faktu, że spór ten unie-możliwia merytoryczne rozpoznanie sprawy, mógłby paradoksalnie zostać poczytany przez stronę postępowania jako budujący zaufanie – oto bowiem organy „prześcigają” się w tym, aby załatwić sprawę administracyjną.

powinien wnieść odrębne podanie do właściwego organu114. Dodatkowo organ poinformuje wnoszącego podanie, że – stosownie do art. 66 § 2 k.p.a. – odrębne podanie złożone zgodnie ze wspomnianym zawiado-mieniem w terminie 14 dni od daty doręczenia tego zawiadomienia, uważa się za złożone w dniu wniesienia pierwszego podania. Jeżeli jeszcze organ wskaże wnoszącemu podanie, jakie organy są właściwe w sprawie, powinno to skutkować dodatkowym pogłębieniem i umoc-nieniem zaufania do władzy publicznej. Wprawdzie taki obowiązek nie wynika expressis verbis z przywołanych przepisów, ale biorąc pod uwagę treść art. 8 i 9 k.p.a., podmiot administrujący nie powinien pozostawać pasywny w ustaleniach i wskazaniach dotyczących właściwości innych organów115.

Trzecim zasadniczym rodzajem badania towarzyszącym wszczęciu po-stępowania administracyjnego jest analiza i ocena kompletności poda-nia inicjującego proces administracyjny116. Na elementy konstrukcyjne podania składa się co najmniej wskazanie osoby, od której ono pocho-dzi, jej adres i żądanie oraz dodatkowe wymogi ustalone w przepisach szczególnych (art. 63 § 2 k.p.a.)117. Wymagania co do treści oraz formy

114 W myśl wyroku WSA w Warszawie z 24.05.2011 r., V SA/Wa 2845/10, CBOSA, organ – stosując art. 66 § 1 k.p.a. – nie ma obowiązku sporządzania odpisu podania i przekazywania go do właściwego organu, ma tylko obowiązek zawiadomić wnoszącego podanie o możliwości złożenia odrębnego podania do właściwego organu.

115 Por. R. Stankiewicz, Art. 66 [w:] M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Kodeks

postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 363.

116 Podania, o których mowa w art. 63 § 1 k.p.a., obejmują m.in. żądania, wyjaśnie-nia, odwoławyjaśnie-nia, zażalewyjaśnie-nia, a więc – mimo ich ulokowania w części ustawy dotyczącej wszczęcia postępowania (dział II, „Postępowanie”, rozdział 1, „Wszczęcie postępowania”) – znajdują one szersze zastosowanie, a więc nie tylko przy wnioskach inicjujących proces administracyjny.

117 W wyroku WSA we Wrocławiu z 22.02.2017 r., II SA/Wr 580/16, CBOSA, wska-zano, że zawarcie tych wymogów w piśmie „(...) z jednej strony urzeczywistnia zasadę ograniczonego formalizmu postępowania administracyjnego, z drugiej zaś, umożliwia organowi administracji publicznej dokonanie oceny, czy podanie pochodzi od osoby uprawnionej (strony lub uczestnika postępowania) a także, czy żądanie dotyczy sprawy załatwianej w drodze decyzji przez organy administracji. Zachowanie tych wymagań ma doniosłe znaczenie w fazie wszczęcia postępowania, gdy organ przeprowadza formalną i procesową ocenę podania i zawartego w nim żądania załatwienia sprawy administra-cyjnej, co jednak nie oznacza, że na późniejszych etapach postępowania nie muszą być one zachowane”.