Granica możliwości instytucjonalnych

North, Summerhill i Weingast (2000, s. 9) wyróżniają dwie podstawy porządku społecznego, charakteryzujące się odmiennym zestawem instytucji: bazę konsensualną i autorytarną. W pierwszym przypadku mamy zwykle do czynienia z systemem demokratycznym i gospodarką rynkową, szerokimi gwarancjami dla praw i wolności jednostki. Drugi system sankcjonuje naruszanie uprawnień przynajmniej części społeczeństwa na rzecz wąskiej grupy sprawującej władzę; funkcjonowanie gospodarki rynkowej z reguły nie jest możliwe. Oczywiście nie są wykluczone formy pośrednie, łączące w różnych proporcjach cechy dwóch powyższych.

Konsensualny ład społeczny gwarantuje obywatelom szereg praw, jednak aby były one rzeczywiście przestrzegane, muszą być automatycznie egzekwowalne (self-enforcing), to znaczy ich przestrzeganie musi leżeć w interesie rządzących, urzędników, sędziów (Weingast, 1995). Jak ujmują to North i współautorzy (2000, s. 9), „wszelkie przyznane obywatelom prawa – czy to osobiste, ekonomiczne, religijne, obywatelskie czy polityczne – implikują ograniczenie zachowań funkcjonariuszy politycznych. Nie będą one stanowiły rzeczywistych praw, jeśli funkcjonariusze polityczni mogą swobodnie je naruszać”. Tak więc kluczowym elementem konsensualnego ładu społecznego jest ustanowienie wiarygodnych granic swobody funkcjonariuszy politycznych⁶⁰.

60 Jest to możliwe dzięki wspólnym dla całego społeczeństwa przekonaniom na temat państwa, jego kształtu i funkcji: „przypuśćmy, że w społeczeństwie istnieje konsensus odnośnie należnych obywatelom praw i dopuszczalnych metod działania państwa; załóżmy ponadto, iż obywatele skłonni są wystąpić przeciwko

51

Także Djankov i współautorzy (2003) jako główny aspekt wyboru instytucjonalnego wskazują wymienność między zapewnieniem ładu a potrzebą ograniczenia uznaniowości państwa. Autorzy ci przyjmują, że dwa największe niebezpieczeństwa, wobec których staje każde społeczeństwo, to bezład (disorder) oraz dyktatura; zadaniem instytucji jest ich kontrola i wyważenie. Państwo, które dysponuje większymi uprawnieniami do kontroli bezładu, łatwiej może dopuścić się dyktatorskiego nadużycia władzy. W niektórych gospodarkach większym zagrożeniem może być bezład: „Ludzie domagają się dyktatury, kiedy mniej obawiają się dyktatora niż siebie nawzajem. (...) Mówiąc inaczej, ludzie mogą żądać pewnego stopnia „dyktatury‟ i „kontroli państwa‟, ponieważ alternatywą jest bezprawie” (Glaeser i Shleifer, 2002, s. 1196 i 1224)61

.

Rysunek 1-2 prezentuje granicę możliwości instytucjonalnych danego społeczeństwa (institutional possibility frontier, IPF). Na osi poziomej odłożone są straty społeczne z powodu dyktatury, na osi pionowej – straty z powodu bezładu, w porównaniu ze światem o idealnych instytucjach62. IPF przedstawia instytucjonalne możliwości społeczeństwa, to znaczy, o ile można zredukować bezład dzięki jednostkowemu zwiększeniu władzy państwa. Punkt leżący na IPF przedstawia taki system instytucjonalny, że bezładu w danym społeczeństwie nie można zredukować bez zwiększenia stopnia dyktatury. Kształt krzywej IPF wynika ze standardowego neoklasycznego założenia, że krańcowe przyrosty dyktatury przynoszą coraz mniejszą redukcję bezładu. Zaznaczone na schemacie sposoby kontroli (dyscyplina rynku, prywatne rozstrzyganie sporów drogą sądową, regulacje publiczne oraz własność państwowa) odzwierciedlają rosnący stopień ingerencji państwa. Linia nachylona pod kątem 45˚ wyznacza jednakowy łączny koszt społeczny dyktatury i bezładu. Punkt jej styczności z IPF wyznacza efektywny wybór instytucjonalny dla danego społeczeństwa.

liderom politycznym, którzy naruszyliby owe prawa. W takim przypadku funkcjonariusze polityczni będą te prawa respektować. Ponieważ złamanie praw w tych warunkach zagraża przyszłości lidera politycznego, lider będzie je honorować” (North i inni, 2000, s. 10). Tym samym ograniczenia swobody funkcjonariuszy politycznych stają się samo-egzekwowalne. Oczywiście brak konsensusu może sprawić, że lider naruszający prawa uznawane za fundamentalne przez pewną część społeczeństwa wciąż znajduje wśród reszty poparcie wystarczające do utrzymania władzy; w takim przypadku prawa nie są automatycznie egzekwowalne. Ponieważ sytuacja poszczególnych grup społecznych jest odmienna, różne mogą być także ich przekonania w kwestii praw obywatelskich i działań rządu. Budowa konsensusu społecznego będzie więc prawdopodobnie tym trudniejsza, im bardziej heterogeniczne społeczeństwo.

61 Niemal identycznie wyrażają tę myśl North, Summerhill i Weingast (2000, s. 14): „Istotną podstawą autorytarnego ładu społecznego jest to, że obywatele obawiają się bezładu. Wiele rządów autorytarnych wyłania się z bezładu, zdobywając pewne wsparcie społeczne właśnie dlatego, że zdolne są zapewnić porządek”.

62 Straty z tytułu bezładu oznaczają naruszenie własności przez osoby prywatne, natomiast straty z powodu dyktatury odnoszą się do wywłaszczenia przez podmioty publiczne.

52

Rysunek 1-2: Granica możliwości instytucjonalnych (IPF)

Źródło: (Djankov i inni, 2003, s. 599).

Położenie i kształt IPF, a więc także efektywny wybór instytucji, zależą od wielu czynników. Djankov i współautorzy (2003) łączą położenie krzywej z „kapitałem obywatelskim” (civic capital)63; społeczeństwa dysponujące większym zasobem kapitału obywatelskiego mają krzywe położone bliżej początku układu. Poza położeniem IPF, efektywny wybór instytucji wyznaczany jest także przez jej nachylenie, które różni się między krajami. Na przykład bardziej efektywna administracja publiczna, przejrzystość, wolność prasy oznaczają, że wzrost stopnia kontroli państwowej będzie prowadzić do mniejszych społecznych strat z tego tytułu, co jest równoznaczne z bardziej stromym nachyleniem krzywej. Z kolei w sektorach o silnej dyscyplinie rynkowej, równomiernej dystrybucji zasobów i słabych tendencjach monopolistycznych wzrost dyktatury doprowadzi do niewielkiego ograniczenia bezładu, dając płaskie nachylenie.

W świecie rzeczywistym obserwuje się szereg wyraźnie nieefektywnych instytucji; zwolennicy teorii efektywności twierdzą, że sytuacja ta stanowi jedynie etap przejściowy w procesie ewoluowania (selekcji) instytucji ku optimum (Alchian, 1950). Problem w tym,

63

Pojęcie kapitału obywatelskiego zbliżone jest do kapitału społecznego, lecz szersze; jako jego determinanty wymienia się kulturę (Landes, 1999), zróżnicowanie etniczne (Easterly i Levine, 1997; Alesina i inni, 1999), strukturę szans i ograniczeń w otoczeniu ekonomicznym (Diamond, 1997; Engerman i Sokoloff, 1994; 2002) oraz czynniki historyczne (Putnam, 1993). Znaczenie ma także technologia produkcji, system podatkowy oraz jakość kapitału ludzkiego.

Bezład

Dyktatura

Działanie sił rynkowych

Niezależne sądownictwo

Państwo regulacyjne

Własność państwowa

Minimalizacja

łącznej straty _IPF

53

że instytucje są z natury mało zmienne (w przeciwnym razie nie pełniłyby swojej podstawowej funkcji, jaką jest redukcja niepewności); można więc przyjąć, że „tempo zmian otoczenia przewyższa tempo dostosowań do tych zmian” (March i Olsen, 1989, s. 168), co podważa słuszność tezy o efektywności instytucji także w długim okresie. Długookresowa nieefektywność instytucji może wynikać z „zależności od ścieżki” (path

dependency), czyli zdarzeń historycznych. To ujęcie lepiej wyjaśnia kształt rzeczywistych

systemów instytucjonalnych, jednak „wciąż pozostaje bardzo „ekonomiczne‟ w tym sensie, że proces zmian instytucjonalnych napędzany jest w zasadzie czynnikami technologicznymi, a jednostki postrzega się jako działające w oparciu o czysto „ekonomiczne‟ racjonalne kalkulacje (nawet jeśli przyznaje się, że kalkulacje jednostek niekoniecznie prowadzą do wyniku optymalnego społecznie)” (Chang i Evans, 1999, s. 13). Nie ma tu zatem miejsca na żadne inne motywacje ludzkich zachowań, takie jak systemy wartości, ideologie.