Współczesny stan debaty o roli instytucji rynku pracy

Jeszcze w latach 1970. i 80. ekonomiści akcentowali znaczenie polityki ekonomicznej w rozwiązywaniu problemów gospodarczych, przyznając instytucjom raczej marginalną rolę. Jednakże w ostatniej dekadzie XX wieku nie można było ignorować choćby różnic w funkcjonowaniu gospodarki Stanów Zjednoczonych i gospodarek europejskich, mimo że w obu przypadkach stosowano podobną, „odpowiedzialną” politykę makroekonomiczną; skierowało to uwagę ku instytucjom. Można powiedzieć, że „u progu XXI wieku kwestie związane z instytucjami rynku pracy zastąpiły politykę ekonomiczną w centrum dyskusji na tematy gospodarcze” (Freeman, 2007, s. 3).

W początkach współczesnej debaty instytucje postrzegano zdecydowanie negatywnie. W latach 1980. wielu ekonomistów traktowało regulacyjną interwencję w rynek pracy (płace minimalne, ochronę zatrudnienia, świadczenia socjalne) jako główną przeszkodę we wzroście produkcji i zatrudnienia. Twierdzono, że uniemożliwia ona dostosowania rynku pracy do zmieniających się warunków, konieczne dla stabilizacji ekonomicznej i rozwoju gospodarczego¹²⁴. Zwolennicy tezy o „szkodliwości” instytucji argumentowali, że regulacyjna interwencja państwa zaburza działanie mechanizmu rynkowego, a tym samym stanowi przeszkodę dla wzrostu gospodarczego, z przynajmniej trzech powodów (Calderón i inni, 2006, s. 4): uniemożliwia zrównanie płac z krańcową wydajnością pracy, co prowadzi do nieefektywnej alokacji zasobów; utrudnia rynkowi

cech mogących świadczyć o przynależności do sektora pierwszo- lub drugorzędnego, nie znajdując dowodów na istnienie żadnych wyraźnych barier ograniczających przepływy między różnymi typami zatrudnienia.

124 Podejście to obrazowo przedstawia Freeman (2001, s. 407): „Potoczna mądrość głosi, że kraje rozwijające się powinny aspirować do praktycznie pozbawionego instytucji idealnego świata konkurencji. Postrzega ona większość instytucji rynku pracy i interwencję [państwa] jako przeszkody na drodze do ideału, zostawiając niewiele miejsca dla analiz objaśniających, jak owe instytucje rzeczywiście funkcjonują, a dużo miejsca dla „niespodzianek‟, gdy w mniejszym czy większym stopniu działają jak łyżka dziegciu w beczce miodu czystej konkurencji”.

105

pracy reagowanie na szoki; i wreszcie, jeśli powoduje redystrybucję rent od kapitału do pracy, zmniejsza opłacalność inwestycji i hamuje akumulację kapitału.

Przytoczone wyżej podejście, tzw. „nowa ortodoksja”, przedstawia deregulację rynku pracy¹²⁵ oraz jako klucz do ekonomicznego sukcesu. W pierwszej połowie lat 1990. najważniejsze organizacje międzynarodowe (OECD, MFW, Bank Światowy) rozpoczęły promowanie zakrojonej na szeroką skalę deregulacji rynku pracy, przy czym wiodącą rolę odegrało Jobs Study, opublikowane przez OECD (1994). Winą za bezrobocie i słaby wzrost obarczano w nim związki zawodowe oraz regulacje zatrudnienia i płac, które ograniczać miały efektywność rynku pracy. Powszechnie sugerowano osłabienie instytucji na rzecz rozwiązań kierowanych przez rynek. Raport Banku Światowego (World Bank, 1990) przestrzegał, że środki zmierzające do ochrony pracowników mogą w istocie okazać się dla tych pracowników szkodliwe: „Regulacje rynku pracy – płace minimalne, ustawodawstwo ochrony zatrudnienia i ubezpieczenia społeczne – mają z reguły na celu zwiększenie dobrobytu i ograniczenie wyzysku. Lecz tak naprawdę podnoszą koszty pracy w sektorze formalnym i zmniejszają popyt na pracę (...), zwiększają podaż pracy w wiejskim i miejskim sektorze nieformalnym, a przez to obniżają dochód z pracy tam, gdzie jest najwięcej ubogich” (s. 63). Eksperci MFW, powołując się także na analogiczną opinię OECD oraz Komisji Europejskiej, twierdzili, że „przyczyny bezrobocia odnaleźć można w instytucjach rynku pracy” (IMF, 2003, s. 129). Zgodnie z tym stwierdzeniem autorzy raportu sugerują, że „problem wysokiego i trwałego bezrobocia może zostać rozwiązany jedynie dzięki reformom strukturalnym” (s. 133).

Jednak, jak słusznie zauważają Gregg i Manning (1997, s. 395), „mankament tego podejścia tkwi w założeniu, że nieobecność instytucji pozwoli stworzyć podręcznikowy, doskonale konkurencyjny rynek, na którym każdy, kto chce pracować, znajdzie zatrudnienie przy płacy równej swemu wkładowi w dobrobyt społeczeństwa”. Tymczasem „bliższa analiza wskazuje, że nigdy nie było okresu leseferyzmu, podczas którego rynek pracy byłby rządzony [wyłącznie] przez ogólnie przyjmowane prawo prywatne” (Deakin, 2001, s. 8). Jeśli uznamy, że rynek pracy obciążony jest nieuniknionymi i znaczącymi niedoskonałościami, rozwiązaniem musi być „właściwe połączenie presji rynkowej oraz

125 Gregg i Manning (1997, s. 395) utożsamiają deregulację rynku pracy z usuwaniem ograniczeń w swobodnym funkcjonowaniu rynku, które utrzymują płace realne powyżej poziomu równowagi. Podobne podejście przyjmuje Kwiatkowski (2006, s. 296), według którego deregulacja rynku pracy oznacza proces zwiększania roli mechanizmów rynkowych. Wiśniewski (1999, s. 37) proponuje szerszą definicję deregulacji, akcentując zwiększenie swobody podmiotów gospodarczych i zmniejszenie roli państwa, zwłaszcza w dziedzinie zbiorowych stosunków pracy.

106

ochronnych instytucji” (Baker i inni, 2004, s. 3)126. Owo „właściwe połączenie” może być bardzo zróżnicowane dla poszczególnych krajów i regionów. Nowsze badania

cross-country wskazują, że dobre wyniki osiągnąć można przy bardzo różnych zestawach

instytucji, podczas gdy podejście ortodoksyjne wskazuje na deregulowany rynek pracy w Stanach Zjednoczonych jako przypadek modelowy¹²⁷.

Wobec siły teoretycznych argumentów oraz autorytetu propagujących je organizacji zastanawiające jest, że wspomniane zalecenia nie doprowadziły do masowej zmiany regulacji, nawet w krajach borykających się z problemami rynku pracy. Kwiatkowski (2006, s. 298 i nast.) przypisuje to istotnemu znaczeniu regulacji rynku pracy, także w wymiarze pozaekonomicznym: „Podnoszone w literaturze argumenty przeciwko deregulacji rynku pracy mają w przeważającej mierze charakter społeczny, nie mniej istotny od argumentów ekonomicznych. Po pierwsze, podkreśla się, że deregulacja oznacza dalsze wzmocnienie pozycji pracodawców na rynku pracy, która i tak jest silna. Procesy deregulacji mogą w związku z tym naruszać pewną równowagę społeczną, bardzo istotną dla zrównoważonego funkcjonowania społeczeństwa i gospodarki. Po drugie, deregulacja ogranicza istotne uprawnienia pracownicze. Jej wprowadzenie nie może się w związku z tym odbyć bez eskalacji konfliktów społecznych. Po trzecie, zwraca się uwagę na argument ekonomiczny, polegający na tym, że deregulacja stawia pod znakiem zapytania tendencje do stabilizowania zatrudnienia, które traktowane są jako istotna wartość w podlegającej silnym fluktuacjom gospodarce”. Jak zauważa Pissarides (2001), sami uczestnicy rynku pracy są znacznie mniej optymistycznie nastawieni względem deregulacji niż ekonomiści. Wydaje się, że zarówno pracownicy, jak i przedsiębiorcy mogą być zainteresowani stabilnością stosunku pracy.

Już pod koniec XX wieku Supiot (1996, s. 603) przewidywał, że „era nazbyt uproszczonych argumentów za deregulacją pracy (np. rozmontować prawo pracy i wszystko będzie jak najlepiej w najlepszym z możliwych światów) dobiega końca i okaże się krótkotrwała”. Obecnie zaczyna dominować pogląd, że niedoskonała informacja oraz nierówna dystrybucja siły przetargowej są nieodłączną cechą rynku pracy (Agell, 1999). W

126 Główną odpowiedzialnością za „sztywności” prowadzące do wzrostu bezrobocia obciąża się trzy instytucje rynku pracy (Howell i inni, 2006, s. 3): zasiłki dla bezrobotnych, ustawodawstwo chroniące zatrudnienie oraz związki zawodowe. Nie jest przypadkiem, że te właśnie mechanizmy wprowadzone zostały w większości krajów rozwiniętych w celu ochrony pracowników, zwłaszcza tych o niskich kwalifikacjach, przed konsekwencjami konkurencji na rynku pracy – stąd określa się je jako ochronne instytucje rynku pracy (protective labor market institutions). Istotne jest tu odróżnienie ich od innych typów interwencji w działanie rynku pracy, które także mogą wywierać na niego istotny wpływ (APRP, podatki, ulgi mieszkaniowe lub rodzinne), lecz których celem nie jest bezpośrednio ochrona pracowników.

127

107

tych warunkach prawo wstąpienia do związku zawodowego i prowadzenia negocjacji zbiorowych wzmacnia pozycję pracowników, ułatwia zachowanie stabilności w relacjach przemysłowych, promuje kształcenie w miejscu pracy oraz zmniejsza presję na podatników, przesuwając odpowiedzialność za zapewnienie dochodu umożliwiającego godny poziom życia na przedsiębiorstwa i konsumentów. Regulacje umożliwiają redystrybucję dochodu na rzecz pracowników o niskich wynagrodzeniach i dają ubezpieczenie przed ryzykiem utraty środków utrzymania (Standing i Tokman, 1991). Standardy pracy promują bezpieczeństwo, a także skłaniają pracodawców do zapewnienia pracownikom możliwości podnoszenia kwalifikacji (Freeman, 1993). Wreszcie obowiązkowe ubezpieczenia społeczne pozwalają rozwiązać problem „pokusy nadużycia” i negatywnej selekcji, związanej z ubezpieczeniem prywatnym (Summers, 1988). Koordynacja negocjacji zbiorowych, którą wcześniej postrzegano jako oddalenie procesu stanowienia płac od konkurencyjnego ideału, może w rzeczywistości prowadzić do internalizacji pewnych efektów zewnętrznych związanych z presją płac na ceny (Baker i inni, 2004). Zapewnienie ubezpieczenia na wypadek bezrobocia nie tylko pomaga w podtrzymaniu standardu życia, lecz także ułatwia poszukiwanie pracy, poprawiając jakość dopasowania między potrzebami pracodawców a umiejętnościami i aspiracjami pracowników. Z tego punktu widzenia kierunek przyczynowości biegnie od niepewności (bezrobocia, złych warunków pracy) do reakcji (instytucji), podczas gdy w literaturze promującej deregulację zależność ta jest odwrotna.

Jednym z kierunków toczącej się dyskusji jest próba spojrzenia na prawo pracy w szerszym kontekście regulacji rynku pracy; mówiąc inaczej, uznanie prawa pracy za jeden ze środków, jakimi rządy mogą kształtować i kontrolować funkcjonowanie swoich rynków pracy. Bardzo istotne jest powiązanie prawa pracy z prawami człowieka, z prawem ubezpieczeń społecznych, a także z zasadami i praktyką polityki zatrudnienia, rozumianej jako „działania o charakterze normatywnym, ukierunkowane na maksymalizację poziomu zatrudnienia oraz zatrudnialności obecnej i potencjalnej siły roboczej” (Freedland, 2007, s. 16). Auer (2007) jest zdania, że kompleksowe podejście do rynku pracy wymaga uwzględnienia także dwóch innych ważnych kwestii: wydajności pracy oraz bezpieczeństwa i jakości zatrudnienia. Wysoka wydajność wymaga pewnego stopnia trwałości i stabilności stosunku pracy, której sprzyja ochrona zatrudnienia; z kolei wysoka jakość i bezpieczeństwo zatrudnienia nie jest możliwe bez połączenia elastyczności z

108

zabezpieczeniem socjalnym¹²⁸. Można to osiągnąć dzięki zasiłkom dla bezrobotnych, łączonym z aktywnymi środkami ułatwiającymi przejście z jednego do innego stanu na rynku pracy (chodzi nie tylko o zatrudnienie i bezrobocie, ale także okresy podnoszenia kwalifikacji, urlopy macierzyńskie i wychowawcze itp.). Duże znaczenie mają również instytucje wspierające dialog społeczny i negocjacje między uczestnikami rynku pracy. Mówiąc krótko: „dla efektywnej produkcji dóbr i usług oraz dla bezpieczeństwa pracowników potrzebne są instytucje rynku pracy” (Auer, 2007, s. iii).

Niezależnie od realizacji istotnych celów społecznych, obronę instytucji rynku pracy można oprzeć również na argumencie ekonomicznym: „Wielki Kryzys pomógł zrozumieć, że zbyt duże nierówności społeczne, brak bezpieczeństwa ekonomicznego i niezaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych dużej części społeczeństwa może zagrozić efektywności gospodarki. Argumenty za zapewnieniem sile roboczej zdrowia, bezpieczeństwa, przyzwoitych warunków życia i odpowiedniej edukacji – a wszystko to wymaga pewnego minimalnego poziomu dochodu, do czego z kolei niezbędne jest zatrudnienie oraz ubezpieczenie na wypadek jego utraty – można znaleźć już w Principles

of Economics A. Marshalla (1890) lub wręcz w Wealth of Nations A. Smitha (1776)”

(Baker i inni, 2004, s. 2 i nast.). Instytucje rynku pracy można traktować jako specyficzną formę ubezpieczenia społecznego, która chroni pracowników przed ryzykiem utraty dochodu, przed którym ubezpieczenie prywatne nie jest możliwe. Ponieważ procesowi globalizacji towarzyszy wzrost ryzyka zewnętrznego, popyt na „sztywności” wywołane regulacjami rynku pracy może się zwiększyć (Agell, 1999, s. 144).