Katalog stron postępowania w przedmiocie wpisu na listę radców prawnych

Jak już wcześniej wskazano, do postępowań prowadzonych na podsta-wie art. 31 ust. 1, 2 i 2a u.r.p. stosuje się w pełni albo w ograniczonym

19 Por. uchwała NSA z dnia 25 marca 2013 r., II GPS 1/13.

20 Por. m. in. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2010 r., II GSK 240/11.

AR T YKUŁY

zakresie przepisy k.p.a. Co do zasady implikuje to stosowanie w oma-wianej procedurze również przepisów k.p.a. odnoszących się do kwestii strony postępowania. Zgodnie z ogólną regułą wskazaną w art. 28 ust. 2 k.p.a., stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego inte-resu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czyn-ności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W dal-szych przepisach ustawodawca wskazuje m.in., że stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne (art. 29 k.p.a.), a zdolność prawną i zdol-ność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o  ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej (art.  30 §  1 k.p.a.). Z punktu widzenia omawianego zagadnienia warto bliżej przyj-rzeć się kategorii „interesu prawnego”, jako determinującej możliwość bycia stroną postępowania administracyjnego. Pojęcie interesu prawne-go nie zostało zdefiniowane w przepisach k.p.a., jest natomiast szeroko wyjaśniane przez orzecznictwo sądów administracyjnych. W  jednym z  wyroków Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie moż-na skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby²¹. Podkreśla się, że jest to interes o charakterze osobistym, przez to, że jest własny, zindywidualizowany, skonkretyzowany i aktualnie istniejący²². Nie może to być zatem interes jedynie faktyczny, w przypadku którego mamy do czynienia z powoły-waniem się danego podmiotu na jego subiektywne przeczucia lub przy-puszczenia (stany hipotetyczne). Interes faktyczny wystąpi wtedy, gdy konkretny podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz dla którego z przepisu prawa nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki, w związku z czym podmiot taki nie posiada uprawnień lub obowiązków chronionych przepisami prawa²³. Jak wynika z powyższego, kreatorem interesu prawnego są przepisy pra-wa zawierające uprawnienia i  obowiązki adresopra-wane do konkretnych

21 Por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., II OSK 1529/13.

22 Por. wyrok SN z dnia 11 kwietnia 1991 r., III ARN 13/91, LEX nr 528414.

23 Por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 8 lipca 2014 r., II SA/Ol 522/14.

AR T YKUŁY

podmiotów, które dochodzone być mogą w postępowaniu administra-cyjnym. W konsekwencji zatem status strony w postępowaniu admini-stracyjnym, kwalifikowany na podstawie właśnie interesu prawnego, nie wynika z uznania za stronę przez organ administracji, ale z przepisów prawa. Obowiązek ustalenia właściwego przepisu odrębnego (przepisu prawa materialnego powszechnie obowiązującego) obciąża każdorazo-wo organ prowadzący postępowanie.

Odnosząc się w  tym miejscu już do samej regulacji art.  31 u.r.p., w pierwszej kolejności stwierdzić należy, że nie pojawia się tam w ogóle pojęcie „strony”, a zamiast tego ustawodawca posługuje się sformułowa-niem „zainteresowany”. Warto w związku z tym zadać pytanie o relację i zakres obu pojęć. Uwzględniając w szczególności zasadę racjonalno-ści prawodawcy odrzucić trzeba możliwość, że obu przywołanych pojęć używać można zamiennie, a ich desygnaty są tożsame. W takiej sytuacji nie byłoby bowiem potrzeby wprowadzania w przepisach u.r.p. osobnej kategorii osób „zainteresowanych”, a za wystarczającą regulację w tym zakresie uznać należałoby unormowanie zawarte w  k.p.a. Analizując art. 31 u.r.p. zwrócić wypada uwagę na fakt, że:

» od uchwały Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych odma-wiającej wpisu na listę radców prawnych służy zainteresowanemu odwołanie do Ministra Sprawiedliwości, zgodnie z Kodeksem po-stępowania administracyjnego (ustęp 2a art. 31 u.r.p.),

» od ostatecznej decyzji Ministra Sprawiedliwości zainteresowane-mu oraz Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych służy skar-ga do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia doręcze-nia decyzji (ustęp 2b art. 31 u.r.p.),

» w wypadku niepodjęcia uchwały przez radę okręgowej izby radców prawnych w terminie 30 dni od złożenia wniosku o wpis, lub nie-podjęcia uchwały przez Prezydium Krajowej Rady Radców Praw-nych w terminie 30 dni od doręczenia odwołania, zainteresowane-mu służy skarga do sądu administracyjnego (ustęp 3 art. 31 u.r.p.).

Wyprowadzić można stąd wniosek, że gdyby ustawodawca utożsa-miał oba analizowane pojęcia, to nie wskazywałby wprost, że we wska-zanych wyżej przypadkach odpowiedni środek zaskarżenia (w postaci odwołania lub skargi do sądu administracyjnego) służy zainteresowane-mu, lecz ograniczyłby się do zwrotu „służy odwołanie” lub „służy skarga”

AR T YKUŁY

(ewentualnie „stronie służy odwołanie” lub „stronie służy skarga”). Co prawda w art. 31 ust. 2 u.r.p. mowa jest po prostu o odwołaniu od uchwa-ły rady okręgowej izby radców prawnych w sprawie wpisu na listę rad-ców prawnych – bez wskazania, że służy ono zainteresowanemu – ale w kontekście powyższego uznać należy, że ustawodawcy również i w tym przypadku chodziło o powiązanie dopuszczenia wniesienia środka za-skarżenia z legitymowaniem się przez dany podmiot przymiotem „zain-teresowanego”.

Dla wyjaśnienia pojęcia „zainteresowanego” kluczowe znaczenie ma art. 24 u.r.p., z którego wynika kto może zostać wpisany na listę radców prawnych²⁴. Łączne zestawienie regulacji art. 24 oraz art. 31 u.r.p. pro-wadzi do konkluzji, że zainteresowanym w rozumieniu art. 31 u.r.p. jest osoba ubiegająca się o wpis na listę radców prawnych. To ona bowiem po-siada swój własny, skonkretyzowany interes w żądaniu od organu (rady okręgowej izby radców prawnych) przyznania jej uprawnienia w postaci wpisu na listę radców prawnych, co – przy braku sprzeciwu ze strony Mi-nistra Sprawiedliwości oraz po złożeniu ślubowania – umożliwi jej wy-konywanie zawodu radcy prawnego. Innymi słowy, jest to interes reali-zowany na podstawie określonego przepisu (art. 23 w zw. z art. 31 u.r.p.), bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją zainteresowanego. Bez wątpienia uchwała rady okręgowej izby radców prawnych ma wpływ na sytuację prawną danego podmiotu (wniosko-dawcy) w zakresie prawa materialnego.

Powyższe rozważania prowadzą do konkluzji, że zamiarem ustawo-dawcy było ustalenie, że stroną w postępowaniu w przedmiocie wpisu na listę radców prawnych jest jedynie zainteresowany, rozumiany jako osoba wnioskująca o wpis. Nie ma przy tym znaczenia, że intencja ta nie została wyrażona wprost, jak niekiedy ma to miejsce w aktach rangi

24 Osoba, która ukończyła wyższe studia prawnicze w Rzeczypospolitej Polskiej i uzy-skała tytuł magistra lub zagraniczne studia prawnicze uznane w  Rzeczypospoli-tej Polskiej; korzysta w pełni z praw publicznych; ma pełną zdolność do czynności prawnych; jest nieskazitelnego charakteru i swym dotychczasowym zachowaniem daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego; odbyła w Rze-czypospolitej Polskiej aplikację radcowską i złożyła egzamin radcowski, z zastrzeże-niem art. 25 ust. 1 i 2 u.r.p., dotyczących przypadków zwolnienia od wymogu odby-cia aplikacji radcowskiej i złożenia egzaminu radcowskiego oraz możliwości przy-stąpienia do egzaminu radcowskiego bez odbycia aplikacji radcowskiej.

AR T YKUŁY

ustawowej²⁵, gdyż wynika ona z całościowej analizy przepisów regulują-cych wpis na listę. W tym miejscu należy stwierdzić, że powyższa regula-cja co do zasady nie wyłącza zastosowania w postępowaniu w przedmio-cie wpisu na listę radców prawnych art. 28 k.p.a. Choć przyjąć należy, że art. 31 u.r.p. jest swego rodzaju lex specialis wobec art. 28 k.p.a., to nie oznacza to, że ten ostatni przepis nie znajdzie posiłkowo zastosowania w omawianym postępowaniu. Wydaje się natomiast, że jego stosowanie w praktyce jest istotnie ograniczone, a wręcz wyłączone, gdyż przedmio-towa procedura jest w oczywisty sposób ściśle związana z osobą wnio-skodawcy i trudno wskazać sytuacje, w których inny podmiot posiadał-by interes prawny (a nie interes faktyczny), upoważniający go do udziału w niej i występowania jako strona niezależnie od zainteresowanego.

Można pokusić się o stwierdzenie, że powyższy tok rozumowania po-twierdził (co prawda mimochodem) Naczelny Sąd Administracyjny, gdy wskazał, że nie można mówić o naruszeniu w toku postępowania w spra-wie wpisu na listę radców prawnych przez radę okręgowej izby radców prawnych oraz Prezydium Krajowej Rady Radców Prawny art.  114 k.p.a.²⁶, ponieważ przepisy o ugodzie administracyjnej nie znajdują za-stosowania do postępowania, w którym tak jak w tej sprawie uczestni-czy tylko jedna strona²⁷.

W tym miejscu wskazać jeszcze warto, że zgodnie z art. 31 ust. 2b u.r.p. od ostatecznej decyzji Ministra Sprawiedliwości skarga do sądu administracyjnego przysługuje zarówno zainteresowanemu, jak i Prezy-dium Krajowej Rady Radców Prawnych. Uzasadnione jest to specyfiką postępowania nadzorczego prowadzonego przez Ministra Sprawiedli-wości (o czym szerzej wcześniej), która uzasadnia przyznanie organowi samorządu zawodowego możliwości zakwestionowania rozstrzygnięcia

25 Przykładowo, zgodnie z art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budow-lane, stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, zaś w myśl art. 7 ust. 3a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych stroną w postępowaniu w sprawie przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne jest wójt (burmistrz, prezydent miasta).

26 Zgodnie z art. 114 k.p.a., w sprawie, w której toczy się postępowanie przed orga-nem administracji publicznej, strony mogą zawrzeć ugodę – jeżeli przemawia za tym charakter sprawy, przyczyni się to do uproszczenia lub przyspieszenia postępowania i nie sprzeciwia się temu przepis prawa.

27 Por. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2012 r., II GSK 1651/11.

AR T YKUŁY

Ministra. W tym kontekście należy zwrócić uwagę, że powołana regula-cja wprowadza swoisty wyłom od zasad ukształtowanych przez orzecz-nictwo na gruncie postępowania administracyjnego. Zgodnie z  nim którym organ pierwszej instancji nie może być stroną postępowania od-woławczego od podjętego przezeń rozstrzygnięcia, a co za tym idzie nie może on zaskarżyć rozstrzygnięcia organu wyższego stopnia do sądu ad-ministracyjnego²⁸.