WYBRANE ZAGADNIENIA NA TLE STOSOWANIA KODEKSU POSTĘPOWANIA ADMINISTRACYJNEGO
2. Minister Sprawiedliwości – szczególna instancja postępowania administracyjnego czy organ nadzoru
Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstan-cyjne. W orzecznictwie podkreśla się, że istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia6. Innymi słowy mówiąc w świetle przepisów kodeksu i orzecznictwa sądowego omawiana zasada wyraża dopuszczalność weryfikacji decyzji nieostatecznych w administracyj-nym toku instancji w drodze zastosowania przez uprawnione podmioty zwyczajnych środków prawnych (odwołanie), inaczej – dopuszczalność powtórnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez organ wyższego stopnia sprawy załatwionej w formie decyzji nieostatecznej7. Co wymaga pod-kreślenia weryfikacja rozstrzygnięć administracyjnych w administracyj-nym toku instancji „następuje wyłącznie wskutek czynności strony, jaką jest wniesienie zwyczajnego środka prawnego; organ odwoławczy (organ drugiej instancji) nie może działać z urzędu8. Z powyższego wynika, że
6 Por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 września 2016 r., II SA/Wa 24/16.
7 Por. A. Wróbel [w:] Jaśkowska M., Wróbel A., Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 15 k.p.a., LEX 2016.
8 Por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 25 maja 1984 r., II SA 2048/83.
AR T YKUŁY
k.p.a. wprowadza generalną zasadę dwuinstancyjności postępowania ad-ministracyjnego, przez co należy rozumieć dwukrotne rozpoznanie tej samej sprawy przez dwa rożne organy, przy czym decyzja o skorzystaniu z prawa do rozpoznania sprawy przez organ wyższego stopnia zależy wy-łącznie od wniosku uprawnionego podmiotu.
W tym miejscu konieczne jest przeniesienie powyższych rozważań na grunt regulacji u.r.p. Zgodnie z art. 31 ust. 1 u.r.p. uchwała rady okrę-gowej izby radców prawnych w sprawie wpisu na listę radców prawnych powinna być podjęta w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku. Zgnie z art. 31 ust. 2 u.r.p. od uchwały, o której mowa w ust. 1, służy od-wołanie do Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych w terminie 14 dni od daty doręczenia uchwały. Z kolei zgodnie z art. 31 ust. 2a u.r.p.
od uchwały Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych odmawiają-cej wpisu na listę radców prawnych służy zainteresowanemu odwołanie do Ministra Sprawiedliwości, zgodnie z Kodeksem postępowania ad-ministracyjnego. Przytoczone powyżej regulacje tworzą swoisty układ proceduralny organów administracji publicznej właściwy w sprawach w przedmiocie rozpoznania wniosku o wpis na listę radców prawnych.
O ile organy samorządu zawodowego radców prawnych posiadają swo-istą kompetencję generalną (niezależną od pozytywnego albo negatyw-nego załatwienia sprawy), o tyle kompetencja Ministra Sprawiedliwości aktualizuje się dopiero wówczas gdy organ wyższego stopnia samorządu zawodowego radców prawnych wyda rozstrzygnięcie negatywne.
W powołanym kontekście w doktrynie oraz w orzecznictwie zwraca się uwagę na swoistą pozycję prawną Ministra Sprawiedliwości w proce-duralnym układzie organów właściwych w sprawie rozpoznania wnio-sku o wpis na listę radców prawnych. Zasadnicza różnica poglądów sprowadza się albo do uznania Ministra Sprawiedliwości za szczegól-ną „trzecią” instancję postępowania administracyjnego w przedmiocie wpisu na listę radców prawnych albo do uznania Ministra Sprawiedliwo-ści za organ nadzoru wobec tego postępowania czyli wobec działalnoSprawiedliwo-ści organów samorządu zawodowego radców prawnych.
Pierwsza ze wskazanych koncepcji opiera się na literalnej wykładni art. 31 ust. 2a u.r.p., jak bowiem podnosi się w orzecznictwie sformuło-wanie „służy zainteresowanemu odwołanie do Ministra Sprawiedliwo-ści, zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego” wskazuje,
AR T YKUŁY
że Minister Sprawiedliwości jest organem odwoławczym, a do wniesie-nia tego odwoławniesie-nia i rozpatrzewniesie-nia go przez Ministra mają zastosowanie przepisy k.p.a. Należy zwrócić uwagę, że przepis ten nie zawiera żad-nych ograniczeń w stosowaniu przepisów k.p.a. w zakresie wniesienia odwołania i jego rozpatrzenia. Oznacza to, że Minister Sprawiedliwo-ści w przypadku wniesienia odwołania rozpatruje sprawę tak jak każdy organ odwoławczy w postępowaniu administracyjnym9. Minister Spra-wiedliwości został w ten sposób organem swoistej trzeciej instancji po-stępowania administracyjnego, uprawnionym do rozpatrywania odwo-łania zainteresowanego od uchwały Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych odmawiającej mu wpisu na listę radców prawnych. Minister jest przy tym szczególnym organem odwoławczym, bowiem chodzi tutaj o powierzenie Ministrowi Sprawiedliwości uprawnień umiejscowionych na nieznanym art. 15 k.p.a. szczeblu trzeciej instancji, możliwych do wy-korzystania w interesie strony postępowania zwyczajnego, w sytuacji gdy wcześniejsze stadia postępowania administracyjnego kończyły się dla niej negatywnymi rozstrzygnięciami10. Innymi słowy mówiąc kompeten-cja Ministra Sprawiedliwości powstaje wyłącznie wówczas gdy podejmo-wane przez zainteresopodejmo-wanego uprzednio na szczeblu organów samorządu zawodowego starania o wpis na listę radców prawnych nie przyniosły po-żądanego rezultatu i zostały zakończone negatywną decyzją Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych, a skierowanie środka zaskarżenia do Ministra Sprawiedliwości przez zainteresowanego następuje wyłącznie ze względu na jego interes wyrażający się w uzyskaniu wpisu na listę.
Druga z przedstawionych koncepcji zakłada przyjęcie, że Minister Sprawiedliwości jest organem nadzoru nad działalnością samorządu za-wodowego radców prawnych. Prowadzone przez niego na skutek odwo-łania od uchwały Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych postę-powanie nie jest zatem typowym postępostę-powaniem administracyjnym, ale szczególnym postępowaniem nadzorczym. W tym zakresie Minister Spra-wiedliwości nie działa jako samodzielna, kolejna instancja postępowania administracyjnego, ale podmiot kontrolujący prawidłowość jego przepro-wadzenia. Takie podejście do wykładni art. 31 ust. 2a u.r.p. uzasadnione
9 Por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., II GSK 1512/11.
10 Por. uchwała NSA z dnia 30 października 2007 r., II GPS 3/07.
AR T YKUŁY
jest zasadą samodzielności samorządu zawodowego, jako podmiotu zde-centralizowanego i samodzielnie decydującego o pewnych sprawach (np.
sprawach przynależności do samorządu)11. Odmienne ukształtowanie toku instancji spowodowałoby faktyczne pozbawienie samorządu zawo-dowego prawa decydowania o tym kto jest jego członkiem i przeniosło decyzję w tym zakresie na poziom naczelnego organu administracji rzą-dowej. Uczyniło by zatem Ministra Sprawiedliwości organem wyższe-go stopnia względem organów samorządu zawodowewyższe-go. Wracając teraz na grunt literalnej treści art. 31 ust. 2a u.r.p. w orzecznictwie podnosi się, że nawet jeżeli zainteresowanemu służy odwołanie zgodnie z k.p.a., to z tego przepisu wcale wprost i wyraźnie nie wynika, że organ odwoław-czy – w istocie organ nadzoru nad działalnością samorządnej korporacji zawodowej, ma w stosunku do niej takie same kompetencje jak organ wyż-szego stopnia w stosunku do podporządkowanego mu instancyjnie orga-nu pierwszej instancji w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Nie ulega bowiem kwestii, że w rozpatrywanym przypadku nie mamy do czy-nienia z typowym dwuinstancyjnym postępowaniem administracyjnym, lecz z postępowaniem nadzorczym, którym tylko w bardzo ograniczonym zakresie rządzą reguły dotyczące postępowania administracyjnego12. In-nymi słowy mówiąc wskazać trzeba, że art. 31 ust. 2a u.r.p. przewiduje określony środek prawny Ministra Sprawiedliwości w odniesieniu do de-cyzji samorządu, uruchamiany wskutek odwołania wniesionego przez za-interesowanego. Nie budzi przy tym wątpliwości, że do złożenia tego środ-ka stosuje się przepisy k.p.a., co wyniśrod-ka z literalnego brzmienia przepisu.
Nie budzi też wątpliwości fakt, że rozstrzygnięcie Ministra przybierać bę-dzie formę decyzji, która odpowiadać powinna wymaganiom k.p.a. co do jej formy i elementów. Jednocześnie jednak należy zważyć, że decyzja ta stanowi specyficzny środek nadzoru nad samorządem zawodowym, któ-ry podjął już rozstrzygnięcie w administracyjnym toku instancji13. Celem ustawodawcy było zatem wyłącznie unormowanie odwołania do Ministra Sprawiedliwości jako środka zaskarżenia od negatywnej dla zainteresowa-nego decyzji Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych, ustawodawca
11 Por. uchwała NSA z dnia 25 marca 2013 r., II GPS 1/13.
12 Por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., II GSK 1779/11.
13 Por. uchwała NSA z dnia 25 marca 2013 r., II GPS 1/13.
AR T YKUŁY
natomiast nie przesądził o jurysdykcyjnym charakterze postępowania prowadzonego przez Ministra Sprawiedliwości, wskazując jedynie że Mi-nister załatwia sprawę w drodze decyzji, a przez to decydując o ograniczo-nym stosowaniu k.p.a do tego postępowania.
Podsumowując wskazać trzeba, że należy zgodzić się, że Minister Spra-wiedliwości nie jest szczególną „trzecią” instancją postępowania administra-cyjnego w przedmiocie wpisu na listę radców prawnych a organem nadzoru kontrolującym prawidłowość jego przeprowadzenia. Przemawiają za tym nie tylko podniesione powyżej argumenty ale także art. 127 § 1 k.p.a. zgod-nie z treścią którego od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy strozgod-nie odwołanie tylko do jednej instancji. Wyjaśnić trzeba, że samo posłużenie się przez prawodawcę zwrotem „służy zainteresowanemu odwołanie do Mini-stra Sprawiedliwości, zgodnie z Kodeksem postępowania adminiMini-stracyjne- administracyjne-go”, przy jednoczesnym uprzednim wyczerpaniu toku dwóch instancji ad-ministracyjnych (rada okręgowej izby radców prawnych oraz Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych) i nie wprowadzeniu wyraźnych regulacji modyfikujących ogólne postanowienia k.p.a. w tym zakresie, nie uprawnia do wskazania Ministra Sprawiedliwości jako trzeciej instancji postępowania administracyjnego w przedmiocie wpisu na listę radców prawnych. Prowa-dzi to do wniosku, że polski system prawny nie przewiduje rozpatrywania spraw administracyjnych w postępowaniu trójinstancyjnym, a wprowadza-nie takiej możliwości oznaczałoby faktyczne wyeliminowaa wprowadza-nie samodzielno-ści organu samorządu zawodowego jako elementu stosowania prawa w zakre-sie zadań publicznych w warunkach formalnie przyznanej decentralizacji14.