WYBRANE ZAGADNIENIA NA TLE STOSOWANIA KODEKSU POSTĘPOWANIA ADMINISTRACYJNEGO
3. Uprawnienie Ministra Sprawiedliwości
do wydania decyzji w trybie art. 138 § 1 ust. 2 k.p.a.
Jak wskazano powyżej Minister Sprawiedliwości jest organem nadzoru nad działalnością samorządu zawodowego radców prawnych w przed-miocie wpisu na listę radców prawnych. W tym miejscu należy zastanowić
14 Por. M. Tabernacka: Zakres wykonywania zadań publicznych przez organy samorzą-dów zawodowych, Kolonia Limited 2007, s. 197.
AR T YKUŁY
się jakiego rodzaju rozstrzygnięcia może wydać Minister Sprawiedliwo-ści na podstawie art. 31 ust. 2b u.r.p. w związku z wniesionym do nie-go odwołaniem od negatywnej decyzji Prezydium Krajowej Rady Rad-ców Prawnych. Z racji tego, że rozstrzygnięcie Ministra Sprawiedliwości zapada w formie decyzji przytoczyć należy treść kluczowych postano-wień art. 138 k.p.a. tj. jego § 1 i § 2, jako tych w obrębie których może
„poruszać się” Minister Sprawiedliwości wydając decyzję administra-cyjną. Zgodnie treścią art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje de-cyzję, w której: (1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo (2) uchy-la zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo (3) umarza postępowa-nie odwoławcze. Z kolei zgodpostępowa-nie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ od-woławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności na-leży wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wskazać w tym miejscu trzeba, że stosowanie art. 138 § 1 ust. 1 i 3 oraz art. 138 § 2 k.p.a. w postępowaniu przed Ministrem Sprawiedliwości nie budzi żad-nych wątpliwości. Sporne jest jedynie zastosowanie regulacji art. 138 § 1 ust. 2 k.p.a. jako tej z możliwych podstaw rozstrzygnięć, która umożliwia Ministrowi Sprawiedliwości orzeczenie co do istoty sprawy i w konse-kwencji faktyczną zmianę zaskarżonej negatywnej uchwały Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych skutkującą dokonaniem wpisu osoby zainteresowanej na listę radców prawnych.
Przed przejściem do dalszych rozważań wyjaśnić należy, że jedną z funkcji samorządu reprezentującego osoby zaufania publicznego jest peł-nienie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu. W ramach sprawo-wania tej pieczy samorządom zawodowym powierza się na zróżnicowa-nych zasadach i w zróżnicowanym zakresie kompetencje do przyznawania i pozbawiania prawa wykonywania zawodu. W przypadku niektórych za-wodów funkcje w tym zakresie należą do właściwego ministra, a samo-rząd jedynie współuczestniczy w powołaniu i odwołaniu członka korpo-racji, w przypadku innych powierza się je samorządom, pozostawiając
AR T YKUŁY
ministrowi określone środki nadzoru15. Powierzenie samorządom zawo-dowym reprezentującym zawody zaufania publicznego pieczy nad należy-tym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony wskazuje na konstytucyjne ograniczenie ustawodawcy, dzia-łającego w drodze ustawy. W wypadku kształtowania przez ustawę kom-petencji samorządu zawodowego, powoduje konieczność zachowania isto-ty pieczy16. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podnosi się, że żaden przepis prawa nie przyznaje Ministrowi Sprawiedliwości prawa do przejmowania zadań samorządów zawodowych, w tym również pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu przez członków tych korporacji. Jed-nakże konstytucyjne zobowiązanie samorządów zawodowych, reprezen-tujących osoby wykonujące zawody zaufania publicznego, do sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony nie wyklucza możliwości przyznania orga-nom państwowym kompetencji nadzorczych nad działalnością tego rodza-ju samorządu17. Kompetencje nadzorcze sprowadzają się do wyposażenia organów państwa (tu Ministra Sprawiedliwości) w środki oddziaływania na postępowanie podmiotów i jednostek nadzorowanych, z tym że pod-kreśla się, że organ nadzoru może stosować tylko takie środki, w jakie wy-posażył go ustawodawca, i tylko w celach określonych przez te przepisy18.
Przypomnieć trzeba, że postępowanie prowadzone przez Ministra Sprawiedliwości na skutek odwołania złożonego na podstawie art. 31 ust. 2a u.r.p. nie jest postępowaniem administracyjnym, a postępowaniem nadzorczym wobec postępowania administracyjnego w przedmiocie wpi-sania na listę radców prawnych. Oznacza to, że gdy mamy do czynienia z postępowaniem nadzorczym prowadzonym przez Ministra Sprawie-dliwości może on ingerować w postępowanie nadzorowanego przez nie-go samorządu zawodowenie-go wyłącznie wówczas, gdy ma ku temu wyraź-ną podstawę prawwyraź-ną i tylko za pośrednictwem takich środków prawnych które zostały mu przyznane. Brak wyraźnego przyznania Ministrowi Sprawiedliwości konkretnego środka nadzoru wyłącza możliwość jego
15 Por. uchwała NSA z dnia 25 marca 2013 r., II GPS 1/13.
16 Por. wyrok TK z dnia 26 marca 2008 r., K 4/07.
17 Por. wyrok TK z dnia 1 grudnia 2009 r., K 4/08.
18 Por. wyrok TK z dnia 15 stycznia 2009 r., K 45/07.
AR T YKUŁY
zastosowania. Uznanie postępowania zainicjowanego odwołaniem o któ-rym mowa w art. 31 ust. 2a u.r.p. za postępowanie nadzorcze determinuje uznanie, że środki jakimi posłużyć się może Minister Sprawiedliwości ob-jęte są dyspozycją art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. Podkreśla się jednak, że określając zakres stosowania przepisów k.p.a., w tym art. 138, przez Ministra Spra-wiedliwości, należy mieć na względzie samodzielność samorządu w zakre-sie powierzonej mu pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu. Dla-tego przy wykładni przepisów dotyczących nadzoru wszelkie wątpliwości powinny być rozwiązywane na rzecz poszanowania samodzielności kor-poracji samorządowych. Jeżeli więc przyjąć, że przez odesłanie do przepi-sów k.p.a. w art. 31 ust. 2a u.r.p. przesądzono o rodzajach rozstrzygnięć, to należy uwzględnić tylko takie decyzje możliwe do wykorzystania w inte-resie strony postępowania, które nie przeczą idei samorządności i pozwa-lają na zachowanie pieczy samorządu nad wykonywaniem zawodu. Ozna-czałoby to zaś, że organ nadzoru, badając legalność uchwały i stwierdzając naruszenie prawa, mógłby jedynie działać kasacyjne19. Prowadzi to do wniosku, że w postępowaniu prowadzonym przez Ministra Sprawiedliwo-ści na skutek odwołania złożonego w trybie art. 31 ust. 2a u.r.p. wyłączo-na jest możliwość zastosowania art. 138 § 1 ust. 2 k.p.a., w konsekwencji Minister Sprawiedliwości nie będzie może dokonać zmiany zaskarżonej negatywnej uchwały Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych i osta-tecznie dokonać wpisu osoby ubiegającej się na listę radców prawnych.
Na marginesie powołanych rozważań wskazać trzeba, że w orzecz-nictwie istnieje również przeciwna linia orzecznicza, zgodnie z którą Mi-nister Sprawiedliwości może wykorzystać pełny wachlarz rodzajów roz-strzygnięć przewidzianych w art. 138 § 1 i § 2 k.p.a.20