Klasyfikacja instrumentów nowego zarządzania publicznego

Jednym z elementów krajów i organizacji, które uczestniczą w reformach nowego zarządzania publicznego jest zmiana zasad świadczenia przez te organizacje usług. Cel, który temu przyświeca jest poprawa, jakości i efektywności świadczonych usług poprzez rozwój rynku usług publicznych.

Doskonaleniu świadczeń usług publicznych w praktykach nowego zarządzania publicznego towarzyszy skuteczne wykorzystywanie mechanizmów rynkowych, do których zaliczyć możemy np. konkurencyjność, ceny, rozproszone podejmowanie decyzji oraz zysk. Składa się na nie relatywnie szeroki zakres instrumentów wykorzystywanych w licznych dziedzinach zarządzania publicznego, zwłaszcza, jeśli chodzi o sferę świadczenia usług publicznych. 5 Do najbardziej popularnych mechanizmów wykorzystywanych w doskonaleniu usług publicznych zaliczyć możemy:

1. Kontraktowanie usług publicznych, które jest ważnym elementem tzw. systemu kontraktowego. Jego podstawowym celem jest kontrakt. Są one jednym z najpopularniejszych instrumentów zarządzania publicznego i mają długoletnią tradycję. Rozwój nowego zarządzania publicznego spowodował gwałtowny wzrost stosowania kontraktów (Brown, Osborn, 2013). Są to umowy negocjowane i zwykle zawierane pomiędzy podmiotami publicznymi i przedsiębiorstwami prywatnymi oraz organizacjami sektora pozarządowego, ale także pracownikami i innymi podmiotami publicznymi, których celem jest dostarczanie usług. Typowe kontrakty są konkurencyjne, co oznacza, że w toku postępowania w sytuacji niewywiązania się zleceniobiorcy z realizacji zobowiązań istnieją mechanizmy pozwalające na rezygnacje z usług danego wykonawcy. Zawieranie umów w formie kontraktu jest następstwem przetargu. Odbywa się ono zatem w warunkach konkurencji. Wiele interesujących wniosków na temat wykorzystania kontraktów dostarcza analiza zalet i wad. Zdaniem C. Auriacombe (1999) do najważniejszych korzyści wynikających z wykorzystywania kontraktów zaliczyć możemy:

a) oszczędność środków finansowych, polegającą na perspektywie obniżenia kosztów świadczenia usług, która zachęca do kontraktowania,

b) konieczność stosowania analiz kosztów świadczenia usług – wymóg ten ciąży na stających do przetargu potencjalnych zleceniobiorcach,

29

c) istnienie konkurencyjności, polegające na możliwości zastąpienia jednego dostawcy innym, w wyniku czego zmusza to zleceniobiorców do podnoszenia efektywności prowadzonej działalności.

Z kolei do najistotniejszych wad kontraktów zdaniem C. Auriacombe (1999) należą: 1) brak oszczędności w wyniku którego generowanie oszczędności finansowych

przy stosowaniu kontraktów bywa kwestionowane,

2) sprzyjanie wzrostowi państwa, polegające na tym, iż kontrakty w pewnych przypadkach niosą ze sobą niebezpieczeństwo rozrostu administracji,

3) konieczność stosowania monitoringu w wyniku którego, nadzór nad merytoryczną i finansową stroną realizacji kontraktów jest zadaniem pracochłonnym. Ogranicza pracownikom odpowiedzialnym za ich realizacje możliwość ich wykonania,

4) ryzyko występowania nadużyć, którego przykładem mogą być przetargi na świadczenie usług publicznych w drodze kontraktów, w których może dochodzić do zmowy konkurentów.

Z pespektywy celów przeprowadzonych reform nowego zarządzania publicznego zdecydowanie zalety umów zawierane w formie kontraktów przeważają nad ich wadami. Skutkiem tego jest doskonalenie parametrów świadczonych usług publicznych oraz ograniczeniu kosztów. Niewątpliwie jedną z metod efektywnego świadczenia usług publicznych przez organizacje jest przywiązywanie większej wagi do współpracy z publicznymi partnerami. Zastosowanie takich mechanizmów pozwala dostarczyć usługi o wyższej jakości oraz większej dostępności, przy jednoczesnym ograniczeniu kosztów oferowanych usług (Frederickson, 2000).

2. Opłaty, które są również wyróżnikiem nowego zarządzania publicznego. Ich celem jest stosowanie opłat pokrywających w całości bądź w części koszty dostarczanych usług publicznych oraz tworzenie bardziej efektywnych i skutecznych systemów świadczących usługi publiczne. Mają one sprzyjać i uświadamiać odbiorcom o rzeczywistych kosztach świadczonych usług oraz wpływać na rozwój rynkowy zorientowany na klienta.

3. Bony, które są kolejnym wyróżnikiem nowego zarządzania publicznego, nazywane są także talonami na usługi i stasowane są przez organizacje publiczne w razie potrzeby umożliwienia pewnym grupom ludności kupno usług lub produktów. 4. Quasi-rynki są kolejnym sposobem doskonalenia świadczenia usług publicznych.

30

usług publicznych dzięki ich wykorzystaniu przyniesie korzyści w zakresie poprawy jakości i produktywności świadczonych usług, ale również poszerzenia ich oferty Istotą świadczenia usług publicznych za pośrednictwem quasi-rynków jest przede wszystkim inny niż tradycyjny sposób finansowania usług.

Klasycznym przykładem promowania w sektorze publicznym doświadczeń sektora prywatnego jest orientacja na klienta. Traktuje ona nabywców usług publicznych, jako klientów, a nie jako petentów co pozwala zaobserwować wiele praktycznych rozwiązań.

Kluczowym elementem wprowadzania w sektorze publicznym rozwiązań służących polepszeniu świadczenia usług na rzecz klientów jest rozpoznanie rzeczywistych potrzeb klientów jak również ich opinii na temat działalności administracji publicznej. Rezultatem tych działań jest coraz bardziej powszechne stosowanie przez administrację publiczną technik badania rynku i opinii publicznej, wzorowanych na pracowniach badań opinii społecznych. Do technik tych zaliczyć możemy m.in.: sondaże opinii publicznej, badania satysfakcji klienta z wykonanej usługi, wywiady bezpośrednie, skrzynki na wnioski, systemy obsługi skarg i zażaleń, dyżury telefoniczne.

Uzasadnieniem przeprowadzania tego typu badań jest potrzeba informacji o kierunkach doskonalenia świadczenia usług w administracji publicznej oraz ich wykorzystanie w procesach zarządzania. W praktyce badania opinii publicznej są wykorzystywane, jako narzędzie public relations, a ich celem jest poprawa i ocieplenie wizerunku władz publicznych. Głównym ich celem jest jednak eliminowanie błędów w dostarczaniu usług publicznych oraz odchodzenie od usług zestandaryzowanych, wskutek czego dostosowują się do oczekiwań klientów indywidualnych oraz grupowych potrzeb odbiorców (Osborne, Gaebler, 1994).

Kolejnym działaniem, które pokazuje, jakie znaczenie mają oczekiwania klientów jest wprowadzanie udogodnień dla korzystających z usług świadczonych przez organizacje publiczne. Przykładem mogą być tworzone biura lub stanowiska obsługi klienta, których zadaniem jest poprawa informacji o usługach dostępnych w danym urzędzie czy jednostce. W wyniku tych działań zaczęto organizować pracę „usługowych” komórek organizacyjnych urzędu, polegającą na tworzeniu biur obsługi klienta one-stop-shop. W rezultacie klient tak zorganizowanego biura składa w jednym miejscu dokumenty potrzebne do załatwienie danej sprawy i otrzymuje decyzje (Brown,

31

Osborn, 2013). W wyniku tego klient zwolniony jest z obowiązku osobistego stawiennictwa w każdej z oddzielnych komórek organizacyjnych urzędu, której dotyczy dana sprawa.

Poprawa informacji o świadczonych usługach publicznych w urzędzie może występować również w drodze: poprawy oznaczeń wewnątrz urzędu, cyklicznych lub okazjonalnych publikacji w prasie, publikowania aktualności o pracy urzędu na stronie internetowej.

Kolejną względnie nowoczesną formą doskonalenia usług zorientowaną na klienta jest administracja wirtualna, nazywana potocznie e-urzędem. Do jej głównych zalet zaliczyć możemy:

1) możliwość wyszukiwania informacji o danym urzędzie oraz o świadczonych w nim usługach,

2) możliwość wyszukiwania informacji oraz pobierania oficjalnych formularzy i druków urzędowych,

3) możliwość wyszukiwania informacji pobrania, wypełnienie oraz odesłania wypełnionego formularza za pomącą dostępnej strony internetowej,

4) pełna obsługa procesu, polegająca na dokonaniu wszystkich niezbędnych czynności w celu załatwienia danej sprawy drogą elektroniczną.

Prawidłowe wdrożenie e-urzędu oznacza, że serwis jest całkowicie interakcyjny, czyli istnieje możliwość załatwienia spraw przez portal urzędu. Zintegrowanie wszystkich baz danych powoduje, że prace urzędnika są w pełni zinformatyzowane. Wprowadzanie w życie elektronicznej obsługi klienta sprawia, że urząd jest dostępny dla obywatela całą dobę, w związku z czym niepotrzebne staje się przychodzenie do urzędu w celu załatwienie danej sprawy (Grodzka, 2007).

Kolejnym wymiarem orientacji na klienta jest upowszechnienie wiedzy na temat usług publicznych, które w bezpośredni sposób przyczyniają się do poprawy znajomości organizacji przez obywateli oraz metod świadczonych przez nie usług (Zawicki, 2011).

Kolejnym przykładem promowania w sektorze publicznym doświadczeń sektora prywatnego jest orientacja na rezultaty. Jej wyznacznikiem jest działanie, a dokładnie jego rezultat i skutek. W nowym zarządzaniu publicznym orientacja na rezultaty replikowana jest w wielu dziedzinach sektora publicznego, w celu której wykorzystuje się różne narzędzia i metody. Jedną z metod jest ocena rezultatów, polegająca na

32

konstruowaniu jasnych i precyzyjnych umów wraz z określeniem w nich oczekiwanych wyników. W tym celu parametry produktu końcowego określane są w sposób wymierny z zaznaczeniem ich pożądanych wartości. W przypadku, gdy zastosowanie metod ilościowych nie jest możliwe, stosuje się metody opisowe, których celem są precyzyjnie określone pożądane parametry końcowe przedmiotu. Organizacje publiczne przywiązują większą uwagę do wartości uzyskanej na określone środki finansowe, co potocznie nazywane jest sprawnością, w której cel uświęca środki. W tej sytuacji skuteczność jest istotniejsza od ekonomiczności (Osborne, Gaebler, 1994).

Z wyznacznikiem orientacji na rezultaty spotykamy się także w obszarze polityki kadrowej, w której potrzeba ustanowienia kryteriów oceny wymuszana jest przez osiągnięcie oczekiwanych rezultatów oraz wysokości wynagrodzeń. Stosowanie instrumentów wspierających orientację na rezultaty związana jest z potrzebą określenia oraz egzekwowaniem odpowiedzialności za osiągane wyniki (Kieżun, 2003).

Określone wzory myślenia i zachowania pracowników organizacji wpływają na kształtowanie się kultury organizacyjnej. Coraz więcej organizacji przesuwa dziś swój „środek ciężkości” w kierunku wiedzy, jako głównym wyróżniku rynkowym. Wymaga to takiej przebudowy kultury organizacyjnej, aby zapewnić pracownikom jak największe możliwości uczenia się. Współczesny pracownik nie tylko pracuje dla danej organizacji, ale również pracując, uczy się i zaspokaja rozmaite potrzeby (Sikorski, 1999).

Przedsiębiorcze sprawowanie władzy wymaga niezbędnych zmian kultury organizacyjnej. Zależność ta spowodowała wzrost zainteresowania w administracji publicznej programów zarządzania zmianą kultury organizacyjne, a wdrażaniem koncepcji organizacji uczących się oraz wzorów dobrego zarządzania (corporate governance).

Istotnym rodzajem zmian w kulturze organizacyjnej jest kształtowanie wizerunku organizacji publicznych w celu ich wyróżnienia wśród innych podobnych. Rozwiązaniem jest stosowanie logo organizacji oraz określanie wizerunku pracownika organizacji, definiujący wzorce ich zachowań. Instytucjonalizowanie niesie za sobą potrzebę ciągłego podnoszenia kwalifikacji pracowników, tworzenia nawyków ustawicznego uzupełniania wiedzy i rozwijania coraz nowych umiejętności. Niektórzy autorzy są zdania, że wyróżnikiem nowego zarządzania publicznego jest także upowszechnienie stosowania w administracji publicznej technologii informatycznych.

33

G. Gruening twierdzi, że bardziej przekonujące byłoby uzasadnienie zwiększenia zainteresowania technologiami informatycznymi i postępem cywilizacyjnym.

Zdaniem J. Supemat kulturę organizacyjną administracji publicznej powinna charakteryzować elastyczność, innowacyjność oraz rozwiązywanie problemów (Supemat, 2005).

Według J. Hausnera (2005) nowe zarządzanie publiczne postuluje wprowadzeniem elementów rynkowych do sektora administracji publicznej. W zakresie kultury organizacyjnej podstawowe funkcje, jakie ma ona spełnić jest specyfika usług publicznych. Po pierwsze jest ona utożsamiana z mechanicznym administrowaniem, które polega na rygorystycznym przestrzeganiu norm i procedur. Ponadto obejmuje ona hierarchiczność oraz ścisłe rozgraniczenie kompetencji. Po drugie pełni ona funkcję zaspokajania potrzeb publicznych i działa w interesie publicznym, a po trzecie, zachodzące zmiany społeczne w zakresie zarządzania, które wynikają z oczekiwań społecznych wymuszają oferowanie usług o wysokim poziomie, jakości i satysfakcji. W związku z powyższym nie bez znaczenia kultura organizacyjna w organizacjach sektora publicznego interpretowana jest jako instrument kształtowania wizerunku urzędnika danej organizacji oraz samego urzędu. Co więcej, to właśnie kultura stanowi integralny punkt każdej organizacji, który utrzymuje ją w całości i sprawia, że zachodzi współpraca między pracownikami dzięki m.in.: wspólnemu językowi oraz kategorii pojęć i zwrotów rozumianych przez wszystkich pracowników danej organizacji; określenie reguł pozyskiwania autorytetu oraz relacji między przełożonym a pracownikiem; zaspokojenie potrzeb emocjonalnych, więzi koleżeńskich i przyjaźni (Williams i in., 1990).

Kultura organizacyjna wyznacza zatem tożsamość urzędu. Wyraża się w zachowaniach i reakcjach urzędników oraz w sposobie realizacji założonych zadań. Jest ona wszechobecna i daje poczucie przynależności. Kultura jest więc elementem nieopisanych reguł gry społecznej w ramach każdej organizacji i ma duży wpływ na jej zarządzanie. Szczególnie widoczne jest to w administracji publicznej w sytuacji, gdy jasno zostały określone wyznaczniki jej pozycji ustrojowej i organizacyjnej, a przy tym zasady jej funkcjonowania. Dzisiejsze realia wymuszają konieczność poszukiwania alternatywnych sposobów zorganizowania sektora publicznego, co wiążę się z wypracowaniem nowej kultury organizacyjnej, która bazować powinna na uczciwości, skuteczności życzliwości i odpowiedzialności. Ukierunkowana powinna być na człowieka, i to zarówno na pracownika jak i klienta. Jest więc ona ważnym elementem

34

funkcjonowania urzędu i niewątpliwie stanowi istotne narzędzie w zarządzaniu organizacjami sektora publicznego (Osborne, Gaebler, 1994).

Oznaką konstruktywności struktur organizacyjnych w administracji publicznej było wprowadzenie zarządzania przez jakość. Oznacza ono zespół działań, które obejmują wszystkich pracowników danej organizacji i mają na celu podejmowanie decyzji przez kierownictwo w organizacji w zakresie stałego podnoszenia jakości świadczonych usług. Podyktowane jest to stale rosnącymi oczekiwaniami klientów. Zarządzanie jakością w administracji sektora publicznego polega na wdrażaniu międzynarodowych, zestandaryzowanych systemów jakości. Zastosowanie teorii zarządzania jakością w sektorze administracji publicznej stało się szczególnie popularne w okresie wdrażania reform nowego zarządzania publicznego, dlatego podejście to uznawane jest za ważny element tych reform.

Do jego najważniejszych standardów zaliczyć możemy:

1) kompleksowe zarządzanie jakością (TQM) – polegające na podnoszeniu sprawności oraz aktywności pracowników, ale przede wszystkim zmiany sposobu myślenia, polegającej na stałym doszkalaniu oraz tworzeniu organizacji jako jednego zespołu, jak również wdrażania myślenia systemowego. System wartości stanowi swojego rodzaju podbudowę proporcjonalnych koncepcji zarządzania. Wiele z nich na etapie wprowadzania zarówno konkretnych reguł jak i procedur wymaga swoistych wartości organizacyjnych dla przekładu mogą to być m.in. akceptacja błędów oraz nieustanne uczenie się (Gadomska-Lila, 2010),

2) model doskonałości Europejskiej Fundacji Zarządzania Jakością (EFQM) – który dostosowany jest do warunków europejskich narzędzi skutkującym doskonaleniem organizacji publicznych,

3) normy ISO serii 9000, 9001 oraz najnowsze, 9004 – z których korzystanie jest bardziej powszechniejsze przez organizacje prywatne niż przez organizacje publiczne. Jednak w ostatnim czasie wykazują one rosnące zainteresowanie wdrażaniem tych norm,

4) Common Assesment Framework (CAF) – która jest nową metodą zarządzania jakością w latach 1999-2000 jako model stosowany w europejskim sektorze publicznym,

35

5) US’s Malcolm Baldridge National Quality Award Model (MBNQA) – który funkcjonuje na zasadach programu promującego jakość w świadczeniu usług publicznych (Bryson, Roering, 1996).

W zakresie racjonalizacji struktur organizacyjnych sektora publicznego w procesie ich projektowania wykorzystuje się następujące czynniki:

1) określenie elementów struktury polegające na usytuowaniu ich względem siebie oraz ich pogrupowanie i określenie ich wzajemnych stosunków,

2) określenie zadań i czynności, które mają zostać zrealizowane przez poszczególne elementy organizacji,

3) określenie specjalizacji dla poszczególnych stanowisk organizacyjnych,

4) określenie rozpiętości kierowania oraz zakresu kontroli wykonywanej na stanowiskach kierowniczych (Osborne, Gaebler, 1994).

W projektowaniu tego typu bardzo rzadko towarzyszy powstawanie administracji publicznej z tego względu, że nie są one tworzone od podstaw, lecz bazują na dotychczasowych doświadczeniach. W związku z tym wymagają korekty struktury lub reorganizacji. Może ona przebiegać na dwa sposoby:

1) badanie istniejącej struktury pod kątem jej adekwatności do potrzeb otoczenia. Pozwoli to określić dysfunkcyjne elementy struktury organizacyjnej, co pozwoli na dokonanie ich zmian,

2) stworzenie obszaru struktury idealnej (Osborne, Gaebler, 1994). W procesie projektowania struktur należy brać pod uwagę następujące aspekty:

1) aspekt zadaniowy – który wskazuje, w jakim stopniu struktura odpowiada realizowanym przez nią zadaniom,

2) aspekt społeczny – który odnosi się do pracowników zatrudnionych w administracji.

W procesie reorganizacji administracji publicznej nie ma uniwersalnych struktur, jednak przy jej projektowaniu należy wziąć pod uwagę następujące założenia:

1) im bardziej dynamiczne otoczenie techniczne i informacyjne, tym struktura winna być bardziej zdecentralizowana,

2) im bardziej dynamiczne i złożone otoczenie administracji, tym większa potrzeba decentralizacji procesu decyzyjnego, co ułatwia sprawne reagowanie na zmiany zewnętrzne.

Skuteczność rozwiązywania problemów społecznych zależy od prostoty struktury organizacyjnej i obowiązujących wewnątrz niej procedur. Należy zatem dążyć

36

do jak najbardziej płaskich struktur organizacyjnych, których stosowanie w praktyce oznacza zwiększenie marginesu swobody niższych szczebli administracji w decydowaniu i działaniu oraz prowadzi do decentralizacji kierowania organizacją.

Zaprezentowane w powyższych rozważaniach różnice dotyczące organów sektora publicznego, a sektora prywatnego spowodowały wykształcenie się odmiennych sposobów sprawowania funkcji kierowniczych. Istotą administracji jest działalność wykonawcza, polegająca na realizacji wyznaczonych celów, w wyniku tego nie może się ona kierować w bezpośredni sposób czysto ekonomicznym punktem widzenia. To wszystko sprawiło, że w ramach reform nowego zarządzania publicznego rozwinął się styl kierowania nazywany „menedżeryzmem”, którego główną cechą jest zdolność jasnego formułowania celów i realizowanych zadań oraz osiąganych wyników (Peters, 2001).

W polskiej literaturze przedmiotu niewiele jest prac poświęconych kompetencjom menedżerów publicznych, analizowanych na podstawie teorii i koncepcji zarządzania publicznego. Dodatkowe utrudnienie stanowi brak jednoznaczności, co do rozumienia pojęcia menedżera organizacji publicznej. Menedżerski styl kierowania oznacza, iż osoby, które pełnią funkcję kierownicze, otrzymują znacznie większe uprawnienia w sposobie realizacji założonych celów i zadań. Dysponują oni pewnego rodzaju swobodą oraz elastycznością w zarządzaniu. Mogą również dobrać odpowiedni styl kierowania. Na przełomie lat w trakcie reform nowego zarządzania publicznego dominowały różne rodzaje stylów kierowania i tak też pozostało (Łukasiewicz, 2004).

Zdaniem J. Barlow za menedżera organizacji sektora usług publicznych uważa się osobę, która spełnia wszystkie lub większość wymagających kryteriów. Pełni ona funkcję pośrednio lub bezpośrednio odpowiedzialnej za instytucje publiczną, bierze czynny udział w procesie podejmowania decyzji, jest odpowiedzialna za realizację wyznaczonych celów i zadań oraz ma znaczący poziom autonomii dotyczący zarówno zasobów finansowych jak i ludzkich (Kożuch, 2004).

T. Oleksyn (2006) rozważając kompetencje menedżerów w organizacjach sektora publicznego wskazuje na ich następujące cechy. Są to m.in.:

1) umiejętność skutecznego tworzenia i realizowania misji, wizji i strategii organizacji oraz poszczególnych jej obszarów,

37

3) wiedzę i umiejętności pozwalające w sposób skuteczny, racjonalny i etyczny wykonywać wszystkie funkcje zarządzania przy wykorzystaniu odpowiednich metod, technik i narzędzi.

We współczesnych organizacjach sektora publicznego coraz częściej stosuję się zarządzanie kapitałem ludzkim, które opiera się na kompetencjach skupionych przede wszystkim na pracowniku, a dopiero w dalszej kolejności na osiąganych przez niego wynikach. Głównym celem staje się wówczas odkrywanie i uwzględnianie różnic w zakresie indywidualnych cech i uzdolnień poszczególnych pracowników. Skutkiem tego jest określenie kryteriów, które brane są pod uwagę w procesie rekrutacji. Podstawą funkcjonowania całego systemy zarządzania kapitałem ludzkim w organizacjach sektora publicznego jest zatem system oparty na kompetencjach menedżerów, których decyzje mają wpływ na proces rekrutacji, selekcji, obsadzania stanowisk, wdrażania, motywowania oraz wynagradzania pracowników (Lichtarski, 2013). Ważnym działaniem ze strony menedżerów jest wprowadzanie nowych pracowników do organizacji publicznej. W praktyce często element ten jest pomijany. Powodem jest wymiernie niski poziom korzyści dla organizacji, jako całości. Jednak jego wprowadzenie w organizacji publicznej może dostarczyć pracownikom informacji na temat wymaganych kompetencji i umiejętności niezbędnych na danym stanowisku pracy oraz które spośród nich zapewniają rozwój. Menedżera publicznego cechuje: empatia, chęć służenia pomocą, umiejętność tworzenia zespołów, zdolność do współpracy, odpowiedzialność, ale też asertywność. Wymaga się także od nich umiejętności oceniania pracowników. W tym zakresie największe znaczenie ma wiedza, doświadczenie, samodzielność, profesjonalizm, ale także etyka postępowania (Sidor-Rządkowska, 2006).

Kolejnym ważnym elementem jest motywowanie i wynagradzanie pracowników. W procesie tym najważniejsze cechy, jakie powinien posiadać menedżer publiczny to doświadczenie, kreatywność, przedsiębiorczość oraz skuteczność i niewątpliwie efektywność, ale także kultura osobista. Przyjęty system wynagradzania pracowników zwiera jasne kryteria mierzenia wyników działania, co pozwala wzmocnić zasoby kadrowe organizacji publicznych oraz motywować pracowników do