Index of /rozprawy2/11605

Pełen tekst

(1)Akademia Górniczo-Hutnicza im. Stanisława Staszica Wydział Zarządzania Katedra Zarządzania Przedsiębiorstwem. ROZPRAWA DOKTORSKA. WPŁYW PRAKTYK NOWEGO ZARZĄDZANIA PUBLICZNEGO NA TWORZENIE KLIMATU UCZENIA SIĘ W ORGANIZACJACH SEKTORA PUBLICZNEGO. Anna Słaby. Promotor dr hab. Prof. AGH Dagmara Lewicka Promotor pomocniczy dr inż. Paweł Filipowicz. Kraków 2019. 1.

(2) Spis treści WSTĘP ......................................................................................................................................... 4 ROZDZIAŁ 1. PRAKTYKI NOWEGO ZARZĄDZANIA PUBLICZNEGO ..................... 10 1.1 Reformy sektora publicznego ........................................................................................ 10 1.2 Badania nad nowym zarządzaniem publicznym ............................................................ 17 1.3 Klasyfikacja instrumentów nowego zarządzania publicznego....................................... 28 ROZDZIAŁ 2. ZARZĄDZANIE WIEDZĄ W ORGANIZACJACH SEKTORA PUBLICZNEGO ........................................................................................................................ 43 2.1 Zarządzanie wiedzą w organizacji ................................................................................ 43 2.2 Czynnik ludzki w procesie zarządzania wiedzą ............................................................. 52 2.3 Transfer wiedzy i jego wpływ na zmianę funkcjonowania pracowników w organizacji ........................................................................................................................ 57 2.4 Projektowanie i przygotowanie szkoleń w organizacjach opartych na wiedzy ............. 65 ROZDZIAŁ 3. PROCESY UCZENIA SIĘ W ORGANIZACJACH SEKTORA PUBLICZNEGO ........................................................................................................................ 72 3.1 Organizacje uczące się .................................................................................................. 72 3.2 Organizacyjne uczenie się .............................................................................................. 84 3.3 Klimat uczenia się i jego znaczenie we współczesnych organizacjach sektora publicznego .......................................................................................................................... 95 3.4 Wsparcie organizacji w procesie uczenia się pracowników sektora publicznego ...... 101 ROZDZIAŁ 4. METODYKA BADAŃ .................................................................................. 109 4.1 Cel, zakres pracy i etapy postępowania badawczego................................................... 109 4.2 Przyjęte hipotezy badawcze ......................................................................................... 112 4.3 Zastosowane metody badawcze ................................................................................... 115 4.4 Pomiar zmiennych ....................................................................................................... 119 4.5 Dobór próby badawczej .............................................................................................. 121 ROZDZIAŁ 5. PREZENTACJA WYNIKÓW BADAŃ ...................................................... 126 5.1 Analiza statystyczna ..................................................................................................... 126 5.2 Analiza rzetelności ...................................................................................................... 163 5.3 Analiza czynnikowa ..................................................................................................... 168 5.4 Model równań strukturalnych ...................................................................................... 181 ROZDZIAŁ 6. OCENA I KIERUNKI DOSKONALENIA ZDOLNOŚCI BADANYCH JEDNOSTEK DO UCZENIA SIĘ.......................................................................................... 188 6.1 Miejska Jednostka w Krakowie ................................................................................... 188 6.2 Starostwo Powiatowe w Kielcach ................................................................................ 198 6.3 Urząd Miasta i Gminy w Morawicy ............................................................................ 207 2.

(3) PODSUMOWANIE ................................................................................................................. 220 BIBLIOGRAFIA...................................................................................................................... 228 ŹRÓDŁA INTERNETOWE ................................................................................................... 240 SPIS AKTÓW PRAWNYCH ................................................................................................. 240 SPIS TABEL............................................................................................................................. 241 SPIS RYSUNKÓW .................................................................................................................. 244 WYKAZ ZAŁĄCZNIKÓW .................................................................................................... 246. 3.

(4) Wstęp Rosnące wymagania społeczne, co do jakości świadczonych usług przez organizacje publiczne spowodowały wzrost zainteresowania działalnością tego sektora. W związku z tym w końcu lat osiemdziesiątych i w latach dziewięćdziesiątych coraz większa grupa badaczy zaczęła dostrzegać problemy w funkcjonowaniu sektora publicznego (Barzelay, 2001; Zalewski, 2005; Nowak, 2011; Selander, 2001; Hood, 2007; Zawicki, 2011; Krynicka, 2006). Od organizacji publicznych zaczęto oczekiwać orientacji na osiąganie efektów ekonomicznych i społecznych w wyniku czego tradycyjny model administracji publicznej zaczął ulegać transformacji tworząc tym samym podstawy koncepcji określanej mianem „nowe zarządzanie publiczne” New Public Management (Barzelay, 2001). Jak wskazuje H. Krynicka (2006) koncepcja nowego zarządzania publicznego kładzie nacisk na właściwe wyznaczanie celów i monitorowanie wyników, zarządzanie finansami, wyznaczanie standardów usług oraz na korzystanie z rozwiązań benchmarkingowych. Nowe zarządzanie publiczne oznacza także potrzebę redefinicji kwalifikacji pracowników pełniących kluczowe funkcje w administracji publicznej (Zawicki, 2011). W pracach na temat nowego zarządzania publicznego dominuje teza, iż ten nurt nie posiada własnych podstaw teoretycznych, a jedynie czerpie z wcześniej stworzonych koncepcji (Gruening,1998). Teoretycy, którzy dostrzegają tę słabość starają się, aby nowemu zarządzaniu publicznemu, które przede wszystkim jest dziedziną praktyczną nadać także kształt dziedziny naukowej. W tym celu podejmowane są badania (np. Sudoł, Kożuch, 2010) nad teorią nowego zarządzania publicznego, które koncertują się w głównej mierze na identyfikacji jego atrybutów, jak również poszukiwaniu jego teoretycznych korzeni. Aktualny stan zaawansowania tych procesów sprawia, że praktyki nowego zarządzania publicznego w sferze pomiaru uczenia się pracowników w organizacjach publicznych to problematyka wciąż jeszcze mało znana i wymagająca pogłębionych badań naukowych (Zawicki, 2011; GadomskaLila, 2016). Praktyki nowego zarządzania publicznego są także ściśle związane z koncepcją zarządzania wiedzą oraz z tworzeniem w organizacjach klimatu uczenia się (Marzec, 2011). Jak dowodzą liczne badania empiryczne klimat uczenia się pełni bowiem ważną rolę we wzmacnianiu procesów indywidualnego i organizacyjnego uczenia się, które 4.

(5) w coraz większym stopniu decydują o rozwoju współczesnych organizacji publicznych. Zdaniem J. Strużyny (2009) konieczne jest budowanie w polskich organizacjach publicznych klimatu opartego na wrażliwości na sprawy pracowników i skłaniającego ich do dzielenie się wiedzą, który wzmocni proces organizacyjnego uczenia się. Ważnym elementem jest także odczuwanie wsparcia ze strony organizacji, które określane jest przez stopień, w jakim pracownicy wierzą, że organizacja docenia ich wkład i dba o ich dobrostan oraz zaspokaja ich potrzeby społeczne i emocjonalne (Eisenberger i in. 2001). Sektor publiczny jest szeroko opisywany w literaturze anglojęzycznej. Wiele badań zarówno w obszarze praktyk nowego zarządzania publicznego jak i zarządzania wiedzą opisują m.in.: C. Auriacombe, (1999); M. Barzelay, (2001); L. Brown, S.P. Osborn (2013); J. Bryson, W. Roering, (1996); R. Dilworth, (1996); N. Flynn, (2007); G. Frederickson, (2002); J. Shafritz, (1992). Opracowania dotyczące tej tematyki koncentrują się przede wszystkim na poprawie świadczenia przez organizacje sektora publicznego usług publicznych oraz wdrażaniu metod służących osiąganiu efektów ekonomicznych oraz społecznych. Reformy sektora publicznego dokonane w nurcie nowego zarządzania publicznego znalazły swoje odzwierciedlenie także w badaniach przeprowadzonych m.in. przez E. Ferlie, L. Ashburner, L. Fitzgerald oraz A. Pettigrew (1996). W ich rezultacie powstały cztery modele nowego zarządzania publicznego, do których należą: orientacja na wydajność, ograniczenie rozmiarów organizacji, dążenia do doskonałości oraz orientacja na usługi publiczne. W literaturze polskiej badań nad nowym zarządzaniem publicznym podjęli się m.in. M. Zawicki (2007)1; J. Strużyna (2007); A. Pawluczuk (2008); K. Olejniczak i in. (2012) 2 .; M. Poniatowicz i in. (2010); A. Piotrowski (2015) 3 . Głównym celem tych badań była przede wszystkim identyfikacja i charakterystyka instrumentów nowego. W ramach programu Rozwoju Instytucjonalnego, przeprowadzono w październiku 2001 roku badania, na podstawie których opracowano wstępny raport na temat najlepszych praktyk stosowanych w sektorze publicznym. Badania te zostały także rozszerzone o przeprowadzenie analizy instytucjonalnej 24 gmin, 3 powiatów, 3 urzędów marszałkowskich oraz 3 urzędów wojewódzkich w latach 2001-2002. 2 W badaniu wzięły udział cztery ministerstwa: Ministerstwo Gospodarki, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Ministerstwo Środowiska i Ministerstwo Infrastruktury. Zwrócono w nim uwagę na słabo zdefiniowane cele organizacji publicznych, a w konsekwencji na niewiedzę na temat braków wiedzy potrzebnej do realizacji tych celów oraz słabość procesów uczenia się na poziomie organizacji jako całości i ograniczenia procesów doskonalących do czystych działań reaktywnych. 3 Badania prowadzone w Polsce w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki priorytet V („Dobre rządzenie”). 1. 5.

(6) zarządzania publicznego ze względu na problem ich nieprzejrzystego zdefiniowania oraz wieloznaczność. Przeprowadzone studia zarówno literatury światowej, jak i polskiej wskazują, iż trudno jest stwierdzić, jaki jest poziom wdrożenia praktyk nowego zarządzania publicznego. Ponadto brakuje badań, które uwzględniają w modelu badawczym stosowanie powyższych praktyk i ich wpływ na tworzenie klimatu uczenia się przy wsparciu ze strony organizacji. W wyniku analizy literatury i czasopiśmiennictwa stwierdzono zatem lukę teoretyczno-empiryczną wyrażającą się niewystarczającym rozpoznaniem wpływu praktyk nowego zarządzania publicznego oraz praktyk zarządzania wiedzą na tworzenie klimatu uczenia się przy pośredniczącym wpływie poziomu postrzeganego wsparcia organizacji wśród pracowników. Zasadnym zatem wydaje się poszukiwanie odpowiedzi na tak zidentyfikowany problem badawczy. Rozprawa ma charakter teoretyczno-empiryczny i została opracowana na podstawie literatury krajowej i międzynarodowej, czasopiśmiennictwa anglojęzycznego oraz raportów z przeprowadzonych badań. Dzięki łączeniu metod ilościowych oraz jakościowych otrzymano dane pozwalające na weryfikację postawionych hipotez badawczych. Jako obiekt badań wyznaczono trzy jednostki sektora publicznego położone na terenie województwa małopolskiego oraz świętokrzyskiego. W doborze próby zdecydowano się na celowy wybór jednostek ze względu na specyfikę i charakter realizowanych zadań. Kwestionariusz wypełniło łącznie 557 osób, co stanowi 95% wszystkich pracowników badanych jednostek. Całość badań wymagała znalezienia odpowiedzi na następujące pytania badawcze: 1. W jaki sposób w badanych organizacjach publicznych realizowane są instrumenty nowego zarządzania publicznego? 2. W jaki sposób praktyki nowego zarządzania publicznego i praktyki zarządzania wiedzą stymulują klimat uczenia się?. 3. Czy i w jaki sposób pracownikom badanych organizacji publicznych stwarza się warunki do rozwoju oraz zachęca do uczestnictwa w różnych formach uczenia się?. 4. W jakim stopniu pracownicy badanych organizacji publicznych odczuwają wsparcie ze strony organizacji?. Fragmentaryczny i ogólny charakter rozważań teoretycznych podjętych w dotychczasowych opracowaniach na ten temat, ale także ograniczony zasób 6.

(7) przeprowadzonych w tym zakresie badań skłoniły autorkę do przeprowadzenia analizy w wybranym obszarze oraz zainspirowały do podjęcia próby odpowiedzi na pytania: w jaki sposób w badanych organizacjach sektora publicznego realizowane są instrumenty nowego zarządzania publicznego i zarządzania wiedzą oraz czy i w jaki sposób pracownikom tych instytucji stwarza się warunki do rozwoju. Głównym celem badawczym jest zatem pomiar wpływu obu praktyk na tworzenie klimatu uczenia się przy pośredniczącym wpływie poziomu postrzeganego wsparcia ze strony organizacji. W drodze do przybliżenia realizacji celu głównego wyznaczono cele szczegółowe rozprawy: 1. Rozpoznanie i ocena stanu wdrożenia praktyk nowego zarządzania publicznego i zarządzania wiedzą w badanych jednostkach sektora publicznego. 2. Zbadanie wpływu praktyk nowego zarządzania publicznego i praktyk związanych z zarządzaniem wiedzą na tworzenie klimatu uczenia się. 3. Identyfikacja wpływu postrzeganego wsparcia organizacji na tworzenie klimatu uczenia się. Wyznaczone w ten sposób cele wymagały: 1. Przeprowadzenia szczegółowej analizy literatury przedmiotu dotyczącej pojęcia wiedzy jako zasobu organizacji, organizacji uczących się, jako przykładu organizacji opartej na wiedzy i procesu uczenia się oraz towarzyszącego przy tym wsparcia organizacji w procesie tworzenia klimatu uczenia się. 2. Opracowania teoretycznego modelu zagadnienia będącego przedmiotem dysertacji. 3. Przeprowadzenia badań w zakresie wpływu obu praktyk na klimat uczenia się. 4. Podjęcia próby określenia rekomendacji mogących posłużyć do wypracowania rozwiązań, które przyczynią się do wzmocnienia klimatu uczenia się oraz wspierania pracowników w wykonywaniu ich obowiązków. Rozprawa składa się z sześciu rozdziałów, wstępu i podsumowania, w którym zawarto elementy dyskusji i wskazano kierunki dalszych badań w obszarze stosowania badanych praktyk. W rozdziale pierwszym niniejszej dysertacji przeprowadzono szczegółową analizę literatury przedmiotu dotyczącą praktyk nowego zarządzania publicznego, skierowaną na identyfikację aktualnego stanu wiedzy i prowadzonych w tym obszarze badań. Tło rozważań stanowi obszar nauk o zarządzaniu jednostkami sektora publicznego. W rozdziale tym przedstawione zostały reformy sektora publicznego, jego 7.

(8) ewolucja oraz interdyscyplinarny charakter. Omówiono badania nad nowym zarządzaniem publicznym. Zaprezentowano przyczyny rozwoju, charakterystykę modeli oraz sklasyfikowano instrumenty nowego zarządzania publicznego. W rozdziale drugim przedstawiono przegląd najpopularniejszych założeń koncepcji zarządzania wiedzą. Wyjaśniono główne źródła, zalety i ograniczenia wynikające. ze. stosowania. tej. koncepcji.. Zwrócono. także. uwagę. na. zachowania organizacyjne w procesie zarządzania wiedzą, a więc komunikację wewnątrzorganizacyjną i jej efektywność. Omówiono transfer wiedzy i jego wpływ na zmianę funkcjonowania pracowników w organizacji, ale także zwrócono uwagę na projektowanie i przygotowywanie szkoleń w organizacjach publicznych. Zebrany materiał teoretyczny stanowi punkt wyjścia do dalszych rozważań dotyczących wpływu obu praktyk na tworzenie klimatu uczenia się. Rozdział trzeci został poświęcony zagadnieniom dotyczącym procesów uczenia się w organizacjach sektora publicznego. Przedstawiono w nim także klimat uczenia się i jego znaczenie we współczesnych organizacjach publicznych, ale także jego rolę i pomiar. Omówiono również znaczenie wsparcia organizacji w procesie uczenia się pracowników sektora publicznego. Wskazano także, iż większość pomiarów aspektów dotyczących organizacyjnego uczenia się dokonywana jest przy wykorzystaniu badań jakościowych oraz opisu przypadków. Rozdział czwarty ma charakter metodyczny. Przedstawiono w nim cel główny oraz cele szczegółowe. Zaprezentowano także zakres pracy oraz etapy postępowania badawczego. Ponadto rozdział czwarty zawiera przyjęte hipotezy badawcze i prezentacje modelu badawczego oraz zastosowane metody badawcze. W ostatniej części zaprezentowano charakterystykę badanych jednostek. Rozdział piąty ma charakter empiryczny. Stanowi zasadniczą część badań ukierunkowanych na spełnienie celu głównego. Prezentuje szczegółową analizę wyników badań. Jest on próbą diagnozy wpływu obu praktyk oraz wsparcia organizacji na klimat uczenia się. Pozwala to na testowanie postawionych hipotez badawczych. Rozdział szósty przedstawia wyniki badań empirycznych, które stanowią oryginalny wkład autorki niniejszej rozprawy w rozwój wiedzy z zakresu nauk o zarządzaniu. Służą one wypełnieniu zidentyfikowanej luki teoriopoznawczej. Przyjęte w ten sposób cele badawcze pozwoliły nie tylko usystematyzować aktualny stan wiedzy z zakresu badanych praktyk ale przede wszystkim wskazały jaki wpływ na tworzenie klimatu uczenia się w sektorze publicznym mają przyjęte praktyki oraz jak odczuwane 8.

(9) wsparcie ze strony organizacji wpływa na tworzenie klimatu uczenia się, a tym samym stymuluje procesy uczenia się w organizacji. Ponadto w rozdziale szóstym zaproponowano rekomendacje dla jednostek biorących udział w badaniu mogące posłużyć do wypracowania rozwiązań, które z kolei przyczynią się do wzmacniania klimatu uczenia się oraz wspierania pracowników organizacji publicznych w realizacji codziennych obowiązków. Rozprawę kończą wnioski z badań literaturowych oraz empirycznych, ale także krótkie zakończenie, które jest podsumowaniem niniejszych rozważań.. 9.

(10) Rozdział 1. Praktyki nowego zarządzania publicznego 1.1 Reformy sektora publicznego Historia tradycyjnego publicznego zarządzania sięga amerykańskich reform służby cywilnej mających miejsce w XIX wieku. Wtedy to po raz pierwszy zaproponowano menedżerskie podejście do organizacji służby publicznej. Niepokój jednak wzbudził fakt, iż uwarunkowane politycznie nominacje do świadczenia usług na rzecz państwa na wszystkich szczeblach administracji publicznej prowadzić mogą do nieefektywności, ale również korupcji (Parton, 1887). Nominacje w administracji publicznej miały być dokonywane na podstawie kompetencji, a nie w zależności przynależności politycznej. Według wielu reformatorów jedyną dopuszczalną formą udziału w świadczeniu usług publicznych mógł być udział w głosowaniu powszechnym. W myśl tego przyjmowanie i zwalnianie z administracji publicznej miało być gwarancją, iż dobór zatrudnianych w administracji publicznej pracowników oparty będzie na ich efektywności i osiągniętych wynikach (Schurz, 1894). Według Woodrowa Wilsona w tradycyjnej administracji publicznej zarządzanie opierało się na istnieniu dwudzielności między polityką i administracją. Był on zwolennikiem reform służby cywilnej oraz twórcą dojrzałej amerykańskiej nauki administracji publicznej. W swoim słynnym studium z 1887 r. The Study of Administration W. Wilson napisał: "Administracja leży poza właściwą sferą polityki. Problemy administracyjne nie są problemami politycznymi" (Malec, 2000) są one raczej problemami menedżerskimi, ponieważ jak to ujął W. Wilson administracja publiczna jest dziedziną biznesu (a field of business). W. Wilson twierdził, iż: „celem nauki administracji jest odkrycie, po pierwsze:, jakie są właściwe i możliwe do osiągnięcia zadania administracji, i po drugie: jak może ona robić właściwe rzeczy z możliwie maksymalną skutecznością i przy możliwie najmniejszych nakładach, czy to pieniędzy czy energii” (Wilson, 1887, s.481). Inaczej mówiąc tradycyjne zarządzanie publiczne zakłada, że administracja publiczna powinna robić właściwe rzeczy we właściwy sposób, przyczyniając się tym samym do osiągnięcia efektywności, a więc skuteczności i sprawności w realizacji założonych celów. 10.

(11) Postrzeganie administracji publicznej w kontekście zarządzania biznesowego pozwoliło spojrzeć jak powinna wyglądać służba publiczna (Gadomska-Lila, 2016). Zdaniem Leonarda D. Whitea: „nauka administracji rozpoczyna się raczej od podstaw zarządzania niż od podstaw prawa” (White, 1926; Herbert, Storing, 1965). Według Frederica W. Taylora ogólnoświatowy ruch naukowy zarządzania rozwinął i utrwalał twierdzenie, że efektywne zarządzanie może być ograniczone do zbioru naukowych zasad. W tym samym czasie krytycy tradycyjnego zarządzania publicznego podkreślali jego następstwa w sferze wartości administracyjnych (Weber, 2002). W celu maksymalizacji właściwych wartości w tradycyjnej administracji publicznej przyjęto strukturę organizacyjną, którą określano mianem biurokratycznej. Pomimo faktu, iż organizacja biurokratyczna może powodować ograniczenie efektywności w zakresie świadczenia usług publicznych, z założenia jednak ma ona maksymalizować stosunek dwóch elementów: wejść i wyjść. Podkreśla ona potrzebę ciągłości realizowanych zadań i konieczność podziału pracy (Weber, 2002). Umożliwia to pracownikom specjalizację w realizacji założonych celów. Specjalizacja ta pozwala każdemu pracownikami stać się ekspertem w danej dziedzinie, chociaż świadczona przez niego praca może tworzyć tylko niewielką część całości zadań danej organizacji. Niewątpliwie wymaga ona zgrania, które w biurokracji zapewnia hierarchię, która obliguje do tego, aby funkcje i zadania były jasno i przejrzyście przypisane do poszczególnych stanowisk i jednostek organizacyjnych. Ponadto wyróżnia się ona wysokim stopniem sformalizowania. Oznacza to, iż w praktyce następuje precyzyjne określenie zadań i czynności każdego pracownika na danym stanowisku pracy, zaś decyzje podejmowane są na podstawie wprowadzonych kompleksowych norm postępowania. W wyniku tego następuje pisemne dokumentowanie najważniejszych czynności (Malec, 2000). Stanowiska pracy są kategoryzowane według zasad naukowych, a ich rozmieszczanie przeprowadzane jest w sposób racjonalny. Wyodrębnienie pracowników następuje w oparciu o oceny ich możliwości wykonania zadań obowiązujących na danym stanowisku pracy, zaś czynniki takie jak pochodzenie czy płeć nie są brane pod uwagę (Weber, 2002;Gadomska-Lila, 2016). W zakresie postrzegania jednostki, jako organu administracyjnego tradycyjne publiczne zarządzanie sporadycznie traktuje obywateli, jako klientów. Zdaniem M. Webera "depersonalizacja" jest specjalną cnotą biurokracji. Przedstawia on biurokratę, jako "tryb" w organizacyjnej maszynie, nad którą nie ma żadnej faktycznej kontroli, a którą rządzą bezosobowe przepisy (Weber, 2002). Jego zdaniem należy to 11.

(12) traktować, jako zaletę, ponieważ irracjonalne emocje nie wpływają na przebieg wykonywanej pracy oraz na jej rezultaty. Taka postawa była propagowana przez ruch naukowego zarządzania, w rezultacie którego praca indywidualnego pracownika była przekształcana do mechanicznych środków produkcji. Inaczej mówiąc pracownik musiał dostosować się do maszyny (Shafritz, 1992). Takie spojrzenie na pracownika świadczącego usługi w sektorze publicznym dominowało do 1920 roku. Silna orientacja na stanowiska pracy i postrzeganie organów administracyjnych w kontekście formalistyczno-strukturalnym, administracji. publicznej,. która. była. zdecydowanie. charakterystyczna przyczyniała. się. dla do. tradycyjnej zmniejszenia. indywidualnego znaczenia pracownika dla danej organizacji (Shafritz, 1992). Tradycyjne publiczne zarządzanie wyróżnia znaczenie metody naukowej w procesie gromadzenia wiedzy. Idea głosząca, iż wiedza mająca związek z administracją publiczną może stać się nauką została zdefiniowana w pracy z 1887 roku , gdzie W. Wilson przyjął w niej tezę, iż „"nauka administracji jest najnowszym owocem badań politologicznych", odnotowując jednocześnie, że "przydatna praktycznie nauka administracji toruje sobie drogę do programów szkół wyższych (Wilson, 1887 s.481-482). W roku 1937 został opublikowany raport komisji Brownlowa, Merriama i Gulicka poświęcony organizacji władzy wykonawczej w USA (Brownlow i in., 1937). Wykorzystywał on dorobek tradycyjnego zarządzania publicznego na podstawie, którego w 1939 roku została oparta ustawa reorganizacyjna administracji publicznej. W związku z tym rok 1939 był przełomowy w zakresie tradycyjnego zarządzania publicznego. Zaangażowanie w rozwój nauki administracji, zarówno w wymiarze badawczym jak również dydaktycznym niewątpliwie było i nadal jest silne. Efektem tego współcześnie jest bardzo duża liczba prac dotyczących nowego menedżerskiego podejścia w zakresie administracji publicznych, nazywana nowym zarządzaniem publicznym (Simon, 1948). Swój początek administracja publiczna bierze z czasów nowożytnych. Jej okresy ewolucji są zróżnicowane i zależą od obowiązujących m.in. doktryn politycznych, koncepcji rozwoju państwa oraz zamierzeń społecznych i gospodarczych (GadomskaLila, 2016). Początkowo potrzebę panowania wykazywał panujący, który prowadził wojny, budował drogi, mosty oraz nakładał i egzekwował podatki. W okresie późniejszym cechy dzisiejszej administracji lokowano w zorganizowanych grupach bogatego mieszczaństwa o charakterze obronnym, ale także towarzyskim. Jednak termin administracja zaczęto używać w momencie, gdy pojawiło się prawo. Wzrost 12.

(13) znaczenia administracji w czasach współczesnych znacznie się spotęgował, ale jednocześnie skomplikował. Stało się tak dlatego, iż aktualnie większego znaczenia nabierają relacje społeczne i gospodarcze. Administracja publiczna wciąż zachowuje role dominującą. Bez niej państwo nie mogłoby funkcjonować i nikt bez niej nie wyobraża sobie funkcjonowania państwa (Shafritz, 1992). We współczesnych czasach administracja publiczna stała się promotorem tworzenia stosunków społecznych oraz prawa. W związku z tym jej ewolucja jest nieunikniona. Jej rozwój na przestrzeni lat powoduje, że swoim zasięgiem zwiększa obszar swojego działania. Stopień rozwinięcia administracji publicznej zależał od ustroju państwa. Im był on bardziej rozwinięty, tym dotyczył on więcej dziedzin objętych administracją (Gadomska-Lila, 2016). Nowoczesne rozumienie administracji publicznej nastąpiło na przełomie XVIII i XIX wieku z chwilą przekształcenia się państwa policyjnego w państwo konstytucyjne. Wraz z rozwojem nauki o trójpodziale władzy oraz prawa, administracja oraz sądownictwo podlegały określonym normom ustawowym (Weber, 2002). Normy te regulowały stosunki między administracją a obywatelem. Był to okres, w którym następował proces oddzielania się prawa prywatnego od publicznego. W połowie XIX wieku administracja publiczna w ramach swoich działań musiała kierować się podstawą ustawową (Barzelay, 2001). Egzekwowaniem tej zasady w Polsce w 1922 roku zajmowały się sądy administracyjne. Ten to okres to także rozwój niemieckiej nauki prawa administracyjnego, w którym stworzono koncepcje tzw. państwa prawnego. Koncepcja ta zakładała sprowadzanie roli administracji do ingerencji tam gdzie chodziło o zabezpieczenie dobra ogółu w sytuacji konfliktu interesów oraz wydawania zezwoleń. Po zakończeniu drugiej wojny światowej w Polsce zaczęto budować nowy ustrój. polityczny, w którym. administracja stała się jedną z. głównych sił. upaństwowienia, a w dalszym czasie również zarządzania (Weber, 2002). Przejęła ona prawie wszystkie dziedziny życia publicznego. W literaturze przedmiotu prezentowane są zadania reglamentacyjno-porządkowe realizowane przez administrację, do których zaliczyć możemy m.in.: rządzenie ludźmi, wydawanie i cofanie pozwoleń na działalność gospodarczą, ale także oświatowo-kulturową. Zajmowała się ona również realizacją zadań w sferze gospodarki uspołecznionej. Wykorzystywano w tym celu uspołecznione środki produkcji, które za pomocą planów gospodarczych, zaleceń i poleceń dla powołanej przez te organy kadry kierowniczej, świadczyli usługi w celu zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych ludności (Shafritz, 1992). Po 1989 roku nastąpiły zmiany ustrojowe. Nową funkcją administracji publicznej było budowanie 13.

(14) demokratycznego państwa prawa. W wyniku tego nastąpiło odejście od centralnego planowania i nakazowo-rozdzielczego systemu zarządzania gospodarką, procesami prywatyzacji oraz szerszym korzystaniem z form prawa cywilnego, ale przede wszystkim nowym podejściem do zarządzania sprawami publicznymi (Błaś i in., 2004; Gadomska-Lila, 2016). Administracja. publiczna. zaliczana. była. do. nauk. ściśle. prawniczych. (społecznych). Obecnie jednak wrosło zainteresowanie tą dziedziną. Badania prowadzone są w takich dyscyplinach jak: politologia, ekonomia, prakseologia, teoria organizacji i zarządzania, psychologia i socjologia (Barzelay, 2001). Ich oddziaływanie w badaniach nad administracją publiczną pozwoliło wypracować cztery główne podejścia, a mianowicie: 1) podejście prawnicze, 2) podejście teorii zarządzania, 3) podejście socjologiczne, 4) podejście politologiczne. Pierwsze podejście – prawnicze uformowało się w początkowej fazie badań naukowych nad administracją publiczną. Pojmowało ono administrację w kategoriach ściśle normatywno-instytucjonalnych. Powodem takiego pojmowania było głoszenie poglądu o centralnej roli państwa i prawa w życiu publicznym. Do głównych poglądów i badań tego podejścia zaliczyć należy: 1) w dobie oświecenia dominował nurt naukowej refleksji nad mechanizmami działania państwa i związanych z nim struktur administracji, 2) w XIX wieku i początku XX wieku naukowcy głównie z Niemiec, Francji i Polski zajmowali się administracją w ramach zintegrowanej nauki o państwie, wyodrębniając tym samym osobną dziedzinę naukową, 3) w latach 30-tych XX wieku zdecydowanie wiódł prym realistycznej postawy w prawniczych badaniach administracji. W efekcie sporów w tym okresie powstał system nauk administracyjnych, który wyodrębnił trzy nauki: administracji. –. administracja. rzeczywista. i. jej. działanie,. prawa. administracyjnego – normy prawne odnoszące się do administracji, polityki administracji – ocena działania administracji i projektowanie w niej zmian (Barzelay, 2001).. 14.

(15) W Polsce podejście prawnicze reprezentowane było przez J. Boć (2004). Jego zdaniem administrację można badać: 1) organizacyjnie - do realizacji określonych celów o charakterze zadań publicznych potrzebne są określone, wydzielone struktury państwowe, 2) czynnościowo - dotyczy określonej działalności o specjalnych cechach podejmowanej w ramach realizacji celów o charakterze publicznym, 3) osobowo - ludzie zatrudniani w strukturach wyodrębnionych w znaczeniu organizacyjnym (Błać i in., 2001; Gadomska-Lila, 2016). Drugim podejściem jest podejście teorii zarzadzania, w którym administracja publiczna definiowana jest jako zespół działań, czynności i przedsięwzięć organizatorskich i wykonawczych. Prowadzone są one na rzecz realizacji interesu publicznego przez różne podmioty, instytucje oraz organizacje na podstawie ustawy i określonych form. Przedmiotem badań tego podejścia są różne rodzaje pracy (Barzelay, 2001). W podejściu tym możemy wyróżnić kilka kierunków badawczych a mianowicie: 1) zarządzanie naukowe (F. Taylor), w którym podjęto próbę formułowania generalnych reguł efektywności organizacji pracy w administracji, 2) szkołę administracyjną (H. Fayol), w której nastąpiło wykrystalizowanie funkcji administracyjnej zarządzania (w sektorze gospodarczym), co skłoniło go do badań. administracji. pod. kątem. problemów. zasad. organizacji. pracy. w administracji publicznej oraz próby włączenia nauki administracji do teorii organizacji i zarządzania, 3) szkołę stosunków międzyludzkich (E. Mayo), która obejmowała m.in. badanie zależności. między. efektywnością. organizacji,. a. stanem. stosunków. międzyludzkich oraz stopniem partycypacji jednostek w działaniach organizacji. Wzbudziło to szczególne zainteresowanie związkiem między odpowiednim motywowaniem pracowników i stworzeniem im optymalnych warunków pracy co sprawi, że będą bardziej efektywniej pracować, 4) trendy powstałe po II wojnie światowej, które obejmowały poszukiwanie możliwości. sprostania. wymogom. gospodarki. rynkowej. jak. również. poszukiwanie nowego modelu zarządzania, charakterystycznego dla uczących się organizacji - tzw. „new public management”, a więc tendencja zastępowania tradycyjnej administracji publicznej przez zarządzanie publiczne.. 15.

(16) Kolejnym podejściem jest podejście socjologiczne, w którym administracja publiczna traktowana jest jako produkt życia zbiorowego ludzi i zjawisko mające olbrzymi wpływ na ich zachowania (Barzelay, 2001). Według tego podejścia administrację. publiczną. stanowią. trzy. struktury:. grupa. społeczna. wysoko. sformalizowana, układ struktur wewnątrz administracji, układ relacji wewnątrz administracji. W podejściu tym wypracowane zostało pojęcie biurokracji, jako cechy nowoczesnej administracji. Pierwszym badaczem biurokracji i twórcą teorii administracji, jako doskonałej maszyny biurokratycznej był Max Weber. Jej głównym zadaniem była analiza w sferze stratyfikacji wewnętrznej, a więc wyrażająca fakt, że wszelka społeczność składa się z poziomów pozostających ze sobą w relacjach nadrzędności i podporządkowania. W Polsce podejście to rozwinęło się w latach 70-tych XX wieku (Brown, Osborn, 2013). Do głównych źródeł tego podejścia zaliczyć można: 1) opinię części pracowników o polityczności nauki o administracji, 2) amerykańską wersję „political science”,. w której opisana jest potrzeba. zajmowania się państwem i jego funkcjami, rządem i skutkami działań administracji publicznej, 3) poglądu, iż polityka i administracja to dwie zupełnie oddzielone od siebie sfery. Kolejnym ostatnim podejściem jest podejście politologiczne, w którym przedmiotem badań są zmiany w sposobach rozumienia pojęcia administracji publicznej, a w szczególności przemiany metodologiczne i teoretyczne w nauce o polityce. Zdaniem. A.. Jabłońskiego. próbą. przezwyciężenia. „chaosu”. naukowo-. koncepcyjnego są dwa wymiary badań nad administracją publiczną, a mianowicie: poziom życia politycznego w nauce o polityce, w którym administracja publiczna pojawia się na poziomie ponadjednostkowym oraz rozwój różnych podejść metodologicznych, z których grupy badawcze zorientowane są na: 1. Tradycyjne rozumienie administracji publicznej, do którego zaliczyć możemy m.in.: formalno-prawne i historyczne ujmowanie życia politycznego, działanie różnego rodzaju instytucji w praktyce, badanie procesów politycznych (Brown, Osborn, 2013). 2. Nowoczesne rozumienie administracji publicznej, w którym możemy wyróżnić ujęcie: behawioralne, strukturalno-funkcjonalne, decyzyjne.. 16.

(17) 3. Analizie systemowej, która zakłada że integracja wszystkich ujęć wychodzi z założenia,. że. konieczna. jest. analiza. związków. zachodzących. między. administracją, a jej otoczeniem (Łukasiewicz, 2004; Gadomska-Lila, 2016).. 1.2 Badania nad nowym zarządzaniem publicznym Reformy nowego zarządzania publicznego zostały zapoczątkowane w państwach rozwiniętych, które znalazły się pod presją utrzymania wysokiego poziomu dobrobytu i jakości świadczonych przez nie usług. U ich podstaw leżało przekonanie, iż państwo stało się zbyt duże oraz że sprawniejsze mechanizmy działania proponują wprowadzenie rynku zapewniającego efektywne dostarczanie dóbr i usług. Przesłanki te zaowocowały rozwojem badań nad nowym zarządzaniem publicznym. Dokonując analizy danych statystycznych oraz sposobu działania administracji starano się znaleźć argumenty za wprowadzeniem reform, w związku z faktem, iż cechą współczesności jest zacieranie się granic pomiędzy sektorem publicznym, a prywatnym (FrączkiewiczWronka, 2009; Gadomska-Lila, 2016). Nowe zarządzanie publiczne powstało, jako odpowiedź na bezczynność i niewydolność sektora publicznego, czego skutkiem było stosowanie w tym sektorze administrowania, jako dominującego stylu kierowania. Reformy proponowane przez ten nurt służą zapewnieniu zwiększenia odpowiedzialności kierownictwa, promowania etyki w służbie publicznej, ograniczeniem kosztów funkcjonowania jak również stosowania kryteriów jakości w ramach świadczonych przez nie usług publicznych (Brown, Osborn, 2013). Nowe zarządzanie publiczne opiera się przede wszystkim na: 1) koncepcji strategicznej, 2) decentralizacji i dekoncentracji, która jest szczególnie istotna, ponieważ zwiększa. ona. autonomię. kierowników. oraz. partycypację. obywateli. w podejmowaniu decyzji, dzięki czemu wzrasta skuteczność zarządzania, 3) wprowadzaniu w sektorze publicznym mechanizmów rynkowych, co powoduje m.in. dostosowanie gospodarowania dostępnymi zasobami, co w konsekwencji przyczynia się do efektywności ekonomicznej danej jednostki. Związane jest to z tym, iż dyscyplina w rozdysponowywaniu zapasów powoduje, że nie wykorzystuje się ich wyłącznie na drodze procedur, 4) zorientowaniu na wyniki, które można osiągnąć poprzez wzbogacenie systemu motywacji pracowników. Narzędzia wykorzystywane w tym procesie to przede 17.

(18) wszystkim nagrody za wysokie wyniki w postaci darmowych szkoleń i kursów z uwzględnieniem indywidualnych potrzeb pracowników. W osiągnięciu lepszych wyników pomóc powinno także podzielenie organizacji na szereg mniejszych komórek. W rezultacie pozwoli to precyzyjnie określić zadania dla poszczególnych. jednostek. i. przyporządkować. odpowiedni. zakres. odpowiedzialności (Machaczka, 2005). Osiąganiu lepszych wyników służy również wdrażanie elektronicznej obsługi klientów (Brown, Osborn, 2013). Daje im to wyraźne korzyści – mogą załatwić wiele spraw, nie wychodząc z domu, oszczędzając tym samym czas i energię. Ponadto pomaga zmniejszać kolejki w urzędach, dzięki czemu znacząco odciąża ich pracowników.4 Zdaniem Ch. Hooda nowe zarządzanie publiczne składa się z siedmiu zasadniczych filarów, a mianowicie: wprowadzenia menedżerskiego zarządzania w sektorze publicznym, jasno określonych standardów i mierników działalności, większego nacisku na kontrolę wyników jednostki, wprowadzenia konkurencji do sektora publicznego, wykorzystania technik i metod zarządzania stosowanych w sektorze publicznym, nacisku na większą dyscyplinę i oszczędność w wykorzystaniu zasobów (Borowiec, 2010). Brak jest jasno zdefiniowanej i jednoznacznej teorii nowego zarządzania publicznego. Teoretycy czynią jednak starania, aby obok swojego zastosowania w praktyce, nowe zarządzanie publiczne stało się również dziedziną naukową (Brown, Osborn, 2013). W tym celu podejmowane są liczne badania nad nowym zarządzaniem publicznym. Jednak z racji tego, iż zjawisko to istniało na gruncie praktycznym, a nie teoretycznym odnalezienie pierwowzoru teoretycznego dla nowego zarządzania publicznego jest niemożliwe, ponieważ takiego pierwowzoru nie ma. W wyniku tego aktywność badaczy polega na podejmowaniu prób stworzenia jednolitej definicji nowego zarządzania publicznego. Jedną z nich proponuje O. Huges (1994), który twierdzi, iż istotą nowego zarządzania publicznego jest przekładanie w sprawowaniu administracji publicznej sztuki zarządzania nad sztuką administrowania. W jego opinii: „ administrowanie oznacza wypełnianie instrukcji, natomiast zarządzanie to osiąganie rezultatów”. Nowe zarządzanie publiczne opiera się na określeniu celów i priorytetów organizacji na podstawie prognoz sytuacji zewnętrznej oraz potencjału organizacji, tworzeniu planów operacyjnych oraz osiągnięcia zakładanych celów, tworzeniu 4. http://www.supernat.pl/artykuly/administracja_publiczna_w_swietle_koncepcji_new_public_manageme nt.html[dostęp: 20.02.2017].. 18.

(19) struktury organizacyjnej, ustanowieniu procedur działania i koordynacji, wdrażaniem systemu zarządzania kadrami, czyli zapewnienie personelu gwarantującego osiągnięcie celów. organizacji. poprzez. rekrutacje,. selekcje,. szkolenie. oraz. nagradzanie. pracowników, nadzorowanie działalności, zarządzanie relacjami z jednostkami zewnętrznymi, zarządzanie relacjami z jednostkami niezależnymi, zarządzanie relacjami z prasą i opinią publiczną (Łukasiewicz, 2004). Zdaniem natomiast H. Krynickiej (2006) nowe zarządzanie publiczne kładzie nacisk na właściwe wyznaczanie celów i monitorowanie wyników, zarządzanie finansami (efektywność), wyznaczanie standardów usług, korzystanie z rozwiązań benchmarkingowych (możliwości dokonywania porównań na próbie sprawdzonych, dobrych rozwiązań) oraz nowoczesnego zarządzania zasobami ludzkimi. Główne postulaty zmian dotyczące nowego zarządzania publicznego zostały zaprezentowane w tabeli 1. Tabela 1. Nowe zarządzanie publiczne w odniesieniu do tradycyjnych form zarządzania w sektorze publicznym Element wyróżniający. Zarządzanie tradycyjne w sektorze publicznym. Nowe zarządzanie publiczne. Struktura organizacyjna. Scentralizowane. Podzielone pomiędzy jednostki zorganizowane wokół poszczególnych usług. Relacje pomiędzy jednostkami administracji i wewnątrz nich. Nieokreślone, bezterminowe. Bazujące na kontraktach. Sposób działania. Nacisk na etykę rządzenia, bez zmian organizacyjnych. Sposób finansowania. Stały lub rosnący budżet. Adopcja sposobów zarządzania z sektora prywatnego Cięcia w używaniu zasobów. Styl zarządzania. Ważna rola umiejętności politycznych i znajomości przepisów. Przejrzyste zarządzanie. Orientacja na wyniki. Używanie domniemanych i niejawnych standardów. Potrzeba jasno określonych celów. Sposób kontroli. Kontrolowanie tylko procedur i reguł wiązanych z wydawaniem pieniędzy. Kontrola wyników i rezultatów. Źródło: Opolski, K., Modzelewski, P. Zarządzanie jakością w usługach publicznych Wydawnictwo CeDeWu, Warszawa 2004, s.35.. 19.

(20) Dla nowego zarządzania publicznego ważne są te same funkcje, które są charakterystyczne dla zarządzania. Wśród nich wyróżnić możemy: 1. Strategię, która składa się z określenia celów i priorytetów organizacji na podstawie prognoz sytuacji zewnętrznej, jak również potencjału organizacji oraz tworzenie planów operacyjnych służących osiągnięciu zakładanych celów. 2. Zarządzanie komponentami wewnętrznymi, a więc: a) organizację i zatrudnienie – tworzenie struktury organizacyjnej, polegającej na organizowaniu stanowisk pracy wraz przypisaniem im zakresów czynności i odpowiedzialności oraz ustanowienie procedur działania i koordynacji, ale także wyłanianie odpowiednich osób i obsadzanie ich na kluczowych stanowiskach, b) wdrażanie systemu zarządzania kadrami, polegającego na zapewnieniu personelu gwarantującego osiągnięcie założonych celów poprzez rekrutację, selekcję, szkolenie, nagradzanie, ale także karanie pracowników, c) nadzorowanie bieżącej działalności organizacji polegające na stosowaniu różnych systemów informacyjnych. 3. Zarządzanie komponentami zewnętrznymi: a) zarządzanie relacjami z jednostkami zewnętrznymi, b) zarządzanie relacjami z jednostkami niezależnymi, których przychylność jest ważna z punktu widzenia realizacji założonych celów, c) zarządzanie relacjami z opinią publiczną (Zalewski, 2007). Nowe zarządzanie publiczne opisywane jest w literaturze za pomocą wielu określeń, do których należą m.in.: menedżeryzm, rynkowa administracja publiczna, władze przedsiębiorcze, menedżeryzm publiczny, nowe zarządzanie, zarządzanie na zasadach biznesowych, rynkowe władze publiczne (Zawicki, 2011). Terminy te z reguły nie opisywały całości reform nowego zarządzania publicznego, jedynie tylko w części ujmowały jej problematykę. Bywało ono dość powszechnie wyjaśniane, przy braniu pod uwagę cech państwa przedsiębiorczego. Dla ideologów nowego zarządzania publicznego nie stwarzało to jednak szczególnych problemów (Bryson, Roering, 1996). Olbrzymi wpływ na badaczy zajmujących się nowym zarządzaniem publicznym miał Peter Drucker, który to w 1986 roku opublikował słynną pracę The Age of Discontinuity, która charakteryzowała m.in. przyczyny nieuchronnej klęski rządów biurokratycznych. Tezy w niej zawarte oraz dalsze prace wpłynęły na kierunek rozwoju nowego zarządzania publicznego. Twierdził 20.

(21) on, iż niemal każdy może być przedsiębiorczy, jeśli jego organizacja tworzy warunki przyjazne przedsiębiorczości (Bryson, Roering, 1996). Dla propagatorów jego poglądów istotą nowego zarządzania publicznego było dopasowanie się przez administrację menedżerskiego stylu zarządzania, w którym kładzie się nacisk na przedsiębiorczość. Wciąż silne zapotrzebowanie na usługi publiczne stało się powodem wzrostu popytu na innowacje i przedsiębiorcze metody organizacji świadczenia usług publicznych, co w konsekwencji przełożyło się na rozwój nowego zarzadzania publicznego (Peters, 2001). Stosunkowo duża grupa autorów jest przekonana, iż rozwój nowego zarządzania publicznego jest odpowiedzią na nieprzystawalność tradycyjnego modelu administracji publicznej do współczesnych wyznawań. Do głównych przyczyn sprawiających, że nowe zarządzania publiczne wypiera model tradycyjny należą m.in.: świadczenie usług publicznych, które jest bardziej związane z zarządzaniem niż administrowaniem, odpowiedź na ataki dotyczące skali sektora publicznego, zmiany zachodzące w nauce ekonomii, przekształcenia sektora prywatnego (Brown, Osborn, 2013). Nowe zarządzanie publiczne oznacza także potrzebę redefinicji kwalifikacji pracowników, którzy pełnią kluczowe funkcje w administracji publicznej. Aby mogli oni skutecznie wypełniać swoje obowiązki powinni oni posiadać następujące umiejętności, a mianowicie: myśleć, planować i zarządzać strategicznie, kreować zdolności własnej organizacji do samopomocy, tworzyć warunki, które sprzyjają doskonaleniu pracowników oraz samej organizacji (Huges, 1994). Jako doktryna zarządzania nowe zarządzanie publiczne ma charakter zdecydowanie zarządczy. Swoim działaniem przyczyniło się ono do wzmocnienia administracji publicznej poprzez tworzenie administracji przyjaznej swoim klientom. Podsumowanie strategii nowego zarządzania publicznego zaprezentowano w tabeli 2. Tabela 2. Strategia nowego zarządzania publicznego Działania. Strategia Kontrola „polityczna”. Uszczuplona i organizacyjna Procesy. elastyczna. struktura. Zarządzanie strategiczne poprzez polityczne i administracyjne przywództwo, jasne zasady udzielania mandatu i finansowania. Decentralizacja, większa niezależność instytucji administracji publicznej, współpraca między departamentami. Koncentrowanie się na wynikach, sporządzanie raportów i ocen wykonanych zadań.. 21.

(22) Rozwój zawodowy i organizacyjny. Zwiększenie zakresu odpowiedzialności pracowników szczebla kierowniczego, zwiększenie liczby szkoleń, planowanie kariery i rozwoju zawodowego pracowników.. Relacje z obywatelami. Polepszanie kontaktów z obywatelami przez działania marketingowe i poprawę jakości rządzenia.. Źródło: Czaputowicz, J., Zarządzanie w administracji publicznej.., op. cit., s.22. Wdrażanie w administracji praktyk nowego zarządzania publicznego jest bez wątpienia zjawiskiem korzystnym i to zarówno dla zatrudnionych w niej pracowników jak i umiejscowionych w niej organów. Z ekonomicznego punktu widzenia organy wewnątrzorganizacyjne są bardziej efektywne, co w konsekwencji przekłada się na zwiększenie ich skuteczności (Brown, Osborn, 2013). Korzyści dotyczą także pracowników administracji publicznej, a mianowicie przestają być oni traktowani mechanicznie oraz dostrzega się w nich kapitał ludzki, jako główne źródło bogactwa organizacji. Każdy z nich ma równe szanse rozwoju swojego potencjału oraz kariery. Warunkiem jest jednak doskonalenie swych umiejętności i zgłębianie wiedzy. Dzięki temu m.in. organizacje publiczne zyskują sobie sympatię klientów, którzy traktowani są przyjaźnie i otwarcie oraz w sposób profesjonalny. Niewątpliwie jest to jeden z przejawów etyki i dobrego postępowania w wyniku wprowadzania praktyk nowego zarządzania publicznego do polskiej administracji, co przyczynia się do poprawy jej wizerunku (Brown, Osborn, 2013; Łukasiewicz, 2004). Jak już wcześniej wspomniano zdaniem W. Wilsona „Celem nauki administracji jest odkrycie, po pierwsze, jakie są właściwe i możliwe do osiągnięcia zadania administracji, i po drugie, jak może ona robić właściwe rzeczy z możliwie maksymalną skutecznością i przy możliwie najmniejszych nakładach, czy to pieniędzy czy energii”. Można zatem powiedzieć, że tradycyjne zarządzanie publiczne zakłada, że administracja publiczna powinna świadczyć usługi w sposób właściwy nawiązując tym samym do orientacji na maksymalizowanie efektywności, a więc skuteczności i sprawności. Funkcja. zarządzania. przypisana. miała. być. menedżerom,. w. której. najważniejszym dobrem była efektywność. Nowe menedżerskie podejście stosowane w administracji publicznej zapoczątkowane było przez Wielką Brytanię, Australię oraz Nową Zelandię w latach osiemdziesiątych XX wieku, a z początkiem lat osiemdziesiątych pojawiło się także w Stanach Zjednoczonych. Według D. Osborna 22.

(23) i T. Gaeblera (1994) do głównych powodów rozwoju nowego zarządzania publicznego zaliczyć możemy: 1) administracja publiczna powinna być zorientowana w pierwszej kolejności na osiąganie wyników. Podyktowane jest to tym, iż organizacje sektora publicznego stanowczo za długo nie przywiązywały uwagi, do jakości świadczonych usług. Kierownicy w administracji publicznej powinni zwracać większą uwagę na zadania, a ocena realizacji ich działań powinna wynikać z osiągniętych rezultatów na podstawie mierzalnych standardów. Należy zatem kłaść nacisk, na jakość świadczonych usług. Kadra zarządcza w organizacjach sektora publicznego powinna zwracać większą uwagę na zadania. Ocena ich działania powinna być uzależniona od osiągniętych wyników. Służyć powinny temu wyraźne i mierzalne standardy lub wskaźniki wykonania. Inaczej mówiąc pracownicy organizacji sektora publicznego powinni być przyjmowani do pracy na podstawie umowy, a ich wynagrodzenie powinno być adekwatne do osiąganych wyników. Pozwoli to na poprawę jakości świadczonych usług przez administracje publiczne, ale także przyczyni się do faktycznych zmian w życiu ludzi, a w konsekwencji będzie następstwem działań całej organizacji, 2) w zakresie poprawy świadczonych usług administracja publiczna powinna szerzej korzystać z obowiązujących mechanizmów rynkowej konkurencji. Rozwiązanie takie będzie skutkowało utworzeniem mniejszych jednostek organizacyjnych. Pozwoli to łatwiej określić ich zadania i zastąpić miejsce niewidocznych biurokratów, jak również przyczyni się do zmian postrzegania ze strony osób korzystających z usług świadczonych przez organizacje sektora publicznego, 3) organizacje sektora publicznego funkcjonujące na wolnym rynku dóbr i usług powinny zmienić swoje podejście w zakresie traktowania swoich odbiorców jako klientów a nie petentów. Ich potrzeby powinny być przez pracowników służby publicznej znane i zaspokajane. Zdaniem M. Dimocka (2008) zadowolenie konsumenta jest w równej mierze zadaniem administracji publicznej, jak i biznesu. Jeżeli pracownik administracji ma stale na względzie ostateczny rezultat, a mianowicie zadowolenie klienta to działania, jakie należy podjąć, aby poprawić organizację administracji, stają się oczywiste,. 23.

(24) 4) administracja publiczna powinna zagwarantować usługi, które świadczone są na zasadzie wytwarzania sieciowego i współzależnego, a nie hierarchicznego układu, 5) administracja publiczna powinna zostać poddana deregulacji, polegającej na wprowadzeniu. nowych. rozwiązań. w. zakresie. zatrudnienia. personelu. i zarządzania nim. Zmianie powinien zostać poddany m.in. system zatrudnienia pracowników.. Determinowana. oczekiwaniami. klientów. oraz. odpowiedzialnością za osiągane wyniki kadra zarządcza w jednostkach sektora publicznego powinna uczynić najlepszy użytek ze swoich pracowników. W ślad za tym w administracji publicznej należy stworzyć warunki służące przejawianiu inicjatywy i twórczości, co umożliwi osiąganie przez nich lepszych wyników. Dzisiejsi pracownicy administracji publicznej są lepiej wykształceni, stąd za ważny składnik nowego zarządzania publicznego uznaje się koncepcję uwolnienia kierownictwa, która wychodzi z założenia, że są oni wysoko wykwalifikowani i zaangażowani, a więc umieją zarządzać. Ponadto kadra zarządzająca. odpowiada. za. wysłuchiwanie. zróżnicowanych. interesów. wewnątrzorganizacyjnych, a jej rola sprowadza się do zapewnienia, że one wszystkie znajdą swoje odzwierciedlenie w procesach decyzyjnych. Wszystko to sprowadza się do poprawy w społeczeństwie wizerunku administracji publicznej. Odpowiedzialna za wyniki kadra menadżerska powinna mieć większą swobodę w dysponowaniu pracownikami, zasobami oraz budżetem. Pozwoli to zaspokoić potrzeby klientów i przyczyni się do wzrostu konkurencyjności na rynku (Brown, Osborn, 2013), 6) organizacje sektora publicznego powinny skoncentrować się na ekonomizacji działania, czyli powinny one kłaść większy nacisk na wykorzystanie zarówno zasobów ludzkich, rzeczowych i finansowych, 7) kulturę organizacyjną jednostek sektora publicznego powinna charakteryzować elastyczność, przedsiębiorczość, ale także innowacyjność, ale przede wszystkim niski stopień sformalizowania oraz obecność niewielkich elastycznych zespołów tworzonych na potrzeby realizacji założonych celów, a co za tym idzie poprawy świadczenia przez organizacje usług publicznych (Boć, 2004).. 24.

(25) E. Ferlie, L. Ashburner, L. Fitzgerald oraz A. Pettigrew opracowali cztery modele nowego zarządzania publicznego, które opublikowali w pracy zatytułowanej The New Public Management in Action (Poniatowicz i in., 2010). Model 1 - orientacja na wydajność – odzwierciedla próbę upodobnienia sektora publicznego do sektora prywatnego oraz przywiązywania szczególnej uwagi do przedsięwzięć skierowanych na poprawę efektywności funkcjonowania sektora. Najważniejsze cechy tego modelu przedstawia tabela 3.. Tabela 3. Charakterystyka modelu nowego zarządzania publicznego – orientacja na wydajność Cechy charakterystyczne 1) maksymalizacja efektów działalności, 2) sporządzanie szczegółowych analiz finansowych, 3) rozwój systemów informacyjnych, 4) menedżerski sposób kierowania, 5) nakazowo-kontrolny styl zarządzania, 6) jasne i przejrzyste cele działania, 7) monitorowanie osiągnięć, 8) wzmacnianie pozycji kierowników wyższego szczebla zarządzania, 9) wdrażanie bardziej przejrzystych metod analiz działalności, 10) wykorzystanie technik benchmarkingu, 11) stosowanie kwestionariuszy jako narzędzia oceny, 12) zwiększenie orientacji na klienta oraz na rynek, 13) wprowadzanie wysokich premii dla kierowników wyższego szczebla.. Źródło: Zawicki, M., Nowe zarządzanie publiczne, 2011, s. 45. Model 2 - ograniczenie rozmiarów organizacji i decentralizacja zarządzania – poddaje on pod rozważania zasadność wielu aspektów sprawności działania organizacji. Zakłada, iż należy poszukiwać możliwości podnoszenia sprawności działania organizacji należących do sektora publicznego. Najważniejsze cechy tego modelu prezentuje tabela 4.. 25.

(26) Tabela 4. Charakterystyka modelu nowego zarządzania publicznego – ograniczenie rozmiarów organizacji i decentralizacja zarządzania Cechy charakterystyczne 1) zwiększenie znaczenia quasi-rynków, 2) wzrost znaczenia quasi rynków w procesie alokacji zasobów kosztem planowania, 3) ograniczenie roli zarządzania hierarchicznego, 4) zarządzanie przez kontrakt, 5) „miękkie” formy zarządzania, 6) tworzenie organizacji publicznych o większej autonomii, 7) tworzenie jednostek organizacyjnych odpowiedzialnych za strategię, 8) tworzenie specjalistycznych komórek realizujących zadania operacyjne, 9) spłaszczenie struktur organizacyjnych, 10) redukcje zatrudnienia, 11) ograniczanie zatrudnienia, zwłaszcza na stanowiskach najwyższych i podstawowych, 12) podział na organizacje, które nabywają oraz świadczą usługi, 13) odchodzenie od nakazowo-kontrolnego stylu zarządzania, 14) odchodzenie od standardowego świadczenia sług.. Źródło: Zawicki, M., Nowe zarządzanie publiczne, 2011, s. 46. Model 3 - w poszukiwaniu doskonałości – przywiązuje szczególną uwagę do kultury organizacyjnej. Głównym założeniem modelu są ludzie, ich zachowanie w czasie pracy oraz przywiązanie wagi do innowacyjności jak również do zarządzania zmianą w organizacjach. Charakterystyczne dla tego modelu jest wyróżnienie dwóch podejść. Pierwszym z nich jest podejście oddolne, którego trzon stanowi praktyka zarządzania, które swe korzenie ma w badaniach nad organizacjami uczącymi się. Przywiązuje ono również dużo uwagi do procesów i rezultatów działania organizacji. Wskazuje ono na duże znaczenie zespołów funkcjonujących w organizacji oraz więzi występujące miedzy tymi zespołami. Dzięki nim w organizacji można przeprowadzić zmiany oraz oceniać i doskonalić procesy działania. Rola kierownictwa polega na inicjowaniu i stymulowaniu zmian. Drugim podejściem jest podejście odgórne, w którym akcentowane są aspekty elastyczności organizacji jak również zmiennej natury kultury organizacyjnej. Zwolennicy tego podejścia twierdzą, iż w administracji sektora publicznego można dokonywać skutecznych prób przeprowadzania kontrolowanych procesów zmian w zakresie kultury organizacyjnej. Niezbędni do tego są jednak charyzmatyczni liderzy, którzy mają zdolność tworzenia i realizowania wizji rozwoju. Najważniejsze cechy tego modelu prezentuje tabela 5. 26.

(27) Tabela 5. Charakterystyka modelu nowego zarządzania publicznego – w poszukiwaniu doskonałości Cechy charakterystyczne Podejście oddolne. Podejście odgórne. 1) nacisk na rozwój organizacyjny oraz uczenie się organizacji, 2) postrzeganie kultury organizacyjnej, jako nośnika procesów zmiany, 3) stymulowanie zmian przez kierowników, ale produkty zmian są rezultatem działań pracowników niższego szczebla, 4) daleko posunięta decentralizacja zarzadzania przy jednoczesnym stosowania mechanizmów oceny skutków realizowanych zadań.. 1) próby wywołania zmian w kulturze organizacji, 2) nakreślenie wizji rozwoju przez liderów organizacji, 3) realizacja programów zarządzania zmianą kultury organizacyjnej, 4) określenie charyzmatycznych wzorców osobowości przystających do zmieniającego się sektora publicznego, 5) intensyfikacja szkoleń, 6) formułowanie misji organizacji oraz wizerunku zatrudnionych w niej pracowników.. Źródło: Zawicki, M., Nowe zarządzanie publiczne, 2011, s. 47. Model 4 - orientacja na usługi publiczne – jest odzwierciedleniem prób zintegrowania koncepcji zarządzania dla sektora rynkowego z koncepcjami zarządzania w sektorze publicznym. Najważniejsze cechy tego modelu przedstawiono w tabeli 6. Tabela 6. Charakterystyka modelu nowego zarządzania publicznego – orientacja na usługi publiczne Cechy charakterystyczne 1) realizację programów promocji jakości w usługach, 2) wdrażanie zarządzania przez jakość, 3) dążenie do doskonałości, 4) analizowanie opinii petentów, 5) przywiązywanie uwagi do rozwoju wiedzy o usługach publicznych.. Źródło: Zawicki, M., Nowe zarządzanie publiczne, 2011, s. 48. Głównym celem tego modelu jest zatem jak najlepsze wywiązywanie się z obowiązku świadczenia usług publicznych, który stał się wytyczną dla menedżerów.. 27.

(28) 1.3. Klasyfikacja instrumentów nowego zarządzania publicznego Jednym z elementów krajów i organizacji, które uczestniczą w reformach nowego zarządzania publicznego jest zmiana zasad świadczenia przez te organizacje usług. Cel, który temu przyświeca jest poprawa, jakości i efektywności świadczonych usług poprzez rozwój rynku usług publicznych. Doskonaleniu świadczeń usług publicznych w praktykach nowego zarządzania publicznego towarzyszy skuteczne wykorzystywanie mechanizmów rynkowych, do których zaliczyć możemy np. konkurencyjność, ceny, rozproszone podejmowanie decyzji oraz zysk. Składa się na nie relatywnie szeroki zakres instrumentów wykorzystywanych w licznych dziedzinach zarządzania publicznego, zwłaszcza, jeśli chodzi o sferę świadczenia usług publicznych.. 5. Do najbardziej popularnych. mechanizmów wykorzystywanych w doskonaleniu usług publicznych zaliczyć możemy: 1. Kontraktowanie usług publicznych, które jest ważnym elementem tzw. systemu kontraktowego. Jego podstawowym celem jest kontrakt. Są one jednym z najpopularniejszych instrumentów zarządzania publicznego i mają długoletnią tradycję. Rozwój nowego zarządzania publicznego spowodował gwałtowny wzrost stosowania kontraktów (Brown, Osborn, 2013). Są to umowy negocjowane i zwykle zawierane pomiędzy podmiotami publicznymi i przedsiębiorstwami prywatnymi oraz organizacjami sektora pozarządowego, ale także pracownikami i innymi podmiotami publicznymi, których celem jest dostarczanie usług. Typowe kontrakty są konkurencyjne, co oznacza, że w toku postępowania w sytuacji niewywiązania się zleceniobiorcy z realizacji zobowiązań istnieją mechanizmy pozwalające na rezygnacje z usług danego wykonawcy. Zawieranie umów w formie kontraktu jest następstwem przetargu. Odbywa się ono zatem w warunkach konkurencji. Wiele interesujących wniosków na temat wykorzystania kontraktów dostarcza analiza zalet i wad. Zdaniem C. Auriacombe (1999) do najważniejszych korzyści wynikających z wykorzystywania kontraktów zaliczyć możemy: a) oszczędność środków finansowych, polegającą na perspektywie obniżenia kosztów świadczenia usług, która zachęca do kontraktowania, b) konieczność stosowania analiz kosztów świadczenia usług – wymóg ten ciąży na stających do przetargu potencjalnych zleceniobiorcach, 5. http://www.clad.org.ve/ormond [data dostępu: 20.02.2017].. 28.

(29) c) istnienie konkurencyjności, polegające na możliwości zastąpienia jednego dostawcy innym, w wyniku czego zmusza to zleceniobiorców do podnoszenia efektywności prowadzonej działalności. Z kolei do najistotniejszych wad kontraktów zdaniem C. Auriacombe (1999) należą: 1) brak oszczędności w wyniku którego generowanie oszczędności finansowych przy stosowaniu kontraktów bywa kwestionowane, 2) sprzyjanie wzrostowi państwa, polegające na tym, iż kontrakty w pewnych przypadkach niosą ze sobą niebezpieczeństwo rozrostu administracji, 3) konieczność stosowania monitoringu w wyniku którego, nadzór nad merytoryczną. i finansową. stroną. realizacji. kontraktów. jest. zadaniem. pracochłonnym. Ogranicza pracownikom odpowiedzialnym za ich realizacje możliwość ich wykonania, 4) ryzyko występowania nadużyć, którego przykładem mogą być przetargi na świadczenie usług publicznych w drodze kontraktów, w których może dochodzić do zmowy konkurentów. Z pespektywy celów przeprowadzonych reform nowego zarządzania publicznego zdecydowanie zalety umów zawierane w formie kontraktów przeważają nad ich wadami. Skutkiem tego jest doskonalenie parametrów świadczonych usług publicznych oraz ograniczeniu kosztów. Niewątpliwie jedną z metod efektywnego świadczenia usług publicznych przez organizacje jest przywiązywanie większej wagi do współpracy z publicznymi partnerami. Zastosowanie takich mechanizmów pozwala dostarczyć usługi o wyższej jakości oraz większej dostępności, przy jednoczesnym ograniczeniu kosztów oferowanych usług (Frederickson, 2000). 2. Opłaty, które są również wyróżnikiem nowego zarządzania publicznego. Ich celem jest stosowanie opłat pokrywających w całości bądź w części koszty dostarczanych usług publicznych oraz tworzenie bardziej efektywnych i skutecznych systemów świadczących usługi publiczne. Mają one sprzyjać i uświadamiać odbiorcom o rzeczywistych kosztach świadczonych usług oraz wpływać na rozwój rynkowy zorientowany na klienta. 3. Bony, które są kolejnym wyróżnikiem nowego zarządzania publicznego, nazywane są także talonami na usługi i stasowane są przez organizacje publiczne w razie potrzeby umożliwienia pewnym grupom ludności kupno usług lub produktów. 4. Quasi-rynki są kolejnym sposobem doskonalenia świadczenia usług publicznych. Wspieranie i sprzyjanie ich rozwojowi jest skutkiem przekonań, iż dostarczanie 29.

(30) usług publicznych dzięki ich wykorzystaniu przyniesie korzyści w zakresie poprawy jakości i produktywności świadczonych usług, ale również poszerzenia ich oferty Istotą świadczenia usług publicznych za pośrednictwem quasi-rynków jest przede wszystkim inny niż tradycyjny sposób finansowania usług. Klasycznym przykładem promowania w sektorze publicznym doświadczeń sektora prywatnego jest orientacja na klienta. Traktuje ona nabywców usług publicznych, jako klientów, a nie jako petentów co pozwala zaobserwować wiele praktycznych rozwiązań. Kluczowym elementem wprowadzania w sektorze publicznym rozwiązań służących polepszeniu świadczenia usług na rzecz klientów jest rozpoznanie rzeczywistych potrzeb klientów jak również ich opinii na temat działalności administracji publicznej. Rezultatem tych działań jest coraz bardziej powszechne stosowanie przez administrację publiczną technik badania rynku i opinii publicznej, wzorowanych na pracowniach badań opinii społecznych. Do technik tych zaliczyć możemy m.in.: sondaże opinii publicznej, badania satysfakcji klienta z wykonanej usługi, wywiady bezpośrednie, skrzynki na wnioski, systemy obsługi skarg i zażaleń, dyżury telefoniczne. Uzasadnieniem przeprowadzania tego typu badań jest potrzeba informacji o kierunkach doskonalenia świadczenia usług w administracji publicznej oraz ich wykorzystanie w procesach zarządzania. W praktyce badania opinii publicznej są wykorzystywane, jako narzędzie public relations, a ich celem jest poprawa i ocieplenie wizerunku władz publicznych. Głównym ich celem jest jednak eliminowanie błędów w dostarczaniu usług publicznych oraz odchodzenie od usług zestandaryzowanych, wskutek czego dostosowują się do oczekiwań klientów indywidualnych oraz grupowych potrzeb odbiorców (Osborne, Gaebler, 1994). Kolejnym działaniem, które pokazuje, jakie znaczenie mają oczekiwania klientów jest wprowadzanie udogodnień dla korzystających z usług świadczonych przez organizacje publiczne. Przykładem mogą być tworzone biura lub stanowiska obsługi klienta, których zadaniem jest poprawa informacji o usługach dostępnych w danym urzędzie czy jednostce. W wyniku tych działań zaczęto organizować pracę „usługowych” komórek organizacyjnych urzędu, polegającą na tworzeniu biur obsługi klienta one-stop-shop. W rezultacie klient tak zorganizowanego biura składa w jednym miejscu dokumenty potrzebne do załatwienie danej sprawy i otrzymuje decyzje (Brown, 30.

(31) Osborn, 2013). W wyniku tego klient zwolniony jest z obowiązku osobistego stawiennictwa w każdej z oddzielnych komórek organizacyjnych urzędu, której dotyczy dana sprawa. Poprawa informacji o świadczonych usługach publicznych w urzędzie może występować również w drodze: poprawy oznaczeń wewnątrz urzędu, cyklicznych lub okazjonalnych publikacji w prasie, publikowania aktualności o pracy urzędu na stronie internetowej. Kolejną względnie nowoczesną formą doskonalenia usług zorientowaną na klienta jest administracja wirtualna, nazywana potocznie e-urzędem. Do jej głównych zalet zaliczyć możemy: 1) możliwość wyszukiwania informacji o danym urzędzie oraz o świadczonych w nim usługach, 2) możliwość wyszukiwania informacji oraz pobierania oficjalnych formularzy i druków urzędowych, 3) możliwość wyszukiwania informacji pobrania, wypełnienie oraz odesłania wypełnionego formularza za pomącą dostępnej strony internetowej, 4) pełna obsługa procesu, polegająca na dokonaniu wszystkich niezbędnych czynności w celu załatwienia danej sprawy drogą elektroniczną. Prawidłowe wdrożenie e-urzędu oznacza, że serwis jest całkowicie interakcyjny, czyli istnieje możliwość załatwienia spraw przez portal urzędu. Zintegrowanie wszystkich baz danych powoduje, że prace urzędnika są w pełni zinformatyzowane. Wprowadzanie w życie elektronicznej obsługi klienta sprawia, że urząd jest dostępny dla obywatela całą dobę, w związku z czym niepotrzebne staje się przychodzenie do urzędu w celu załatwienie danej sprawy (Grodzka, 2007). Kolejnym wymiarem orientacji na klienta jest upowszechnienie wiedzy na temat usług publicznych, które w bezpośredni sposób przyczyniają się do poprawy znajomości organizacji przez obywateli oraz metod świadczonych przez nie usług (Zawicki, 2011). Kolejnym przykładem promowania w sektorze publicznym doświadczeń sektora prywatnego jest orientacja na rezultaty. Jej wyznacznikiem jest działanie, a dokładnie jego rezultat i skutek. W nowym zarządzaniu publicznym orientacja na rezultaty replikowana jest w wielu dziedzinach sektora publicznego, w celu której wykorzystuje się różne narzędzia i metody. Jedną z metod jest ocena rezultatów, polegająca na 31.

(32) konstruowaniu jasnych i precyzyjnych umów wraz z określeniem w nich oczekiwanych wyników. W tym celu parametry produktu końcowego określane są w sposób wymierny z zaznaczeniem ich pożądanych wartości. W przypadku, gdy zastosowanie metod ilościowych nie jest możliwe, stosuje się metody opisowe, których celem są precyzyjnie określone. pożądane. parametry. końcowe. przedmiotu.. Organizacje. publiczne. przywiązują większą uwagę do wartości uzyskanej na określone środki finansowe, co potocznie nazywane jest sprawnością, w której cel uświęca środki. W tej sytuacji skuteczność jest istotniejsza od ekonomiczności (Osborne, Gaebler, 1994). Z wyznacznikiem orientacji na rezultaty spotykamy się także w obszarze polityki kadrowej, w której potrzeba ustanowienia kryteriów oceny wymuszana jest przez osiągnięcie oczekiwanych rezultatów oraz wysokości wynagrodzeń. Stosowanie instrumentów wspierających orientację na rezultaty związana jest z potrzebą określenia oraz egzekwowaniem odpowiedzialności za osiągane wyniki (Kieżun, 2003).. Określone wzory myślenia i zachowania pracowników organizacji wpływają na kształtowanie się kultury organizacyjnej. Coraz więcej organizacji przesuwa dziś swój „środek ciężkości” w kierunku wiedzy, jako głównym wyróżniku rynkowym. Wymaga to takiej przebudowy kultury organizacyjnej, aby zapewnić pracownikom jak największe możliwości uczenia się. Współczesny pracownik nie tylko pracuje dla danej organizacji, ale również pracując, uczy się i zaspokaja rozmaite potrzeby (Sikorski, 1999). Przedsiębiorcze sprawowanie władzy wymaga niezbędnych zmian kultury organizacyjnej. Zależność ta spowodowała wzrost zainteresowania w administracji publicznej programów zarządzania zmianą kultury organizacyjne, a wdrażaniem koncepcji organizacji uczących się oraz wzorów dobrego zarządzania (corporate governance). Istotnym rodzajem zmian w kulturze organizacyjnej jest kształtowanie wizerunku organizacji publicznych w celu ich wyróżnienia wśród innych podobnych. Rozwiązaniem jest stosowanie logo organizacji oraz określanie wizerunku pracownika organizacji, definiujący wzorce ich zachowań. Instytucjonalizowanie niesie za sobą potrzebę ciągłego podnoszenia kwalifikacji pracowników, tworzenia nawyków ustawicznego uzupełniania wiedzy i rozwijania coraz nowych umiejętności. Niektórzy autorzy są zdania, że wyróżnikiem nowego zarządzania publicznego jest także upowszechnienie stosowania w administracji publicznej technologii informatycznych. 32.