Kluczowe funkcje oraz zasady działania operacji pokojowych w świetle ich podziału na generacje w świetle ich podziału na generacje

W celu zarysowania kluczowych zasad oraz funkcji operacji pokojowych, należy odwołać się do podziału tego instrumentu na trzy generacje. W literaturze przedmiotu można spotkać twierdzenie, iż generacje te łączą się z okresami historycznymi (pierwsza – z zimną wojną, natomiast druga i trzecia – z okresem pozimnowojennym)²²⁵. Zdaniem autora, opinia ta jest błędna. Jak wykazała analiza historyczna, także podczas zimnej wojny prowadzono operacje „wyprzedzające epokę” pod względem zakresu mandatu, np. ONUC. Natomiast już po zakończeniu zimnej wojny nadal powołuje się operacje o charakterze zbliżonym do UNEF I, np. UNMEE.

Pierwsza generacja operacji pokojowych to „tradycyjne” operacje utrzymania pokoju, pełniące funkcje obserwacyjne i rozdzielające. Ukształtowane w latach 40. i 50.

224 Dwie spośród nich – UNMISS i MONUSCO – powstały z przekształcenia powołanych także w tym okresie operacji UNMIS i MONUC. Można więc przyjąć, że w okresie 1999-2013 Rada Bezpieczeństwa powołała 17 (a nie 19) operacji, w tym 11 (a nie 13) na kontynencie afrykańskim. Por. List of Peacekeeping….

225 Por. np.: „Rozpatrując dynamikę rozwoju operacji pokojowych, można wyróżnić trzy ich generacje, w tym dwie ukształtowane w okresie pozimnowojennym.”: B. Balcerowicz, Siły zbrojne w stanie pokoju, kryzysu, wojny, Warszawa 2010, s. 196

120

XX w., stanowiły instrument opanowywania konfliktów międzypaństwowych. Z uwagi na kruchą równowagę sił pomiędzy USA i ZSRR, a także spory w ramach Bloku Zachodniego, pierwsze operacje charakteryzowały się ograniczonym mandatem i restrykcyjnym przestrzeganiem trzech zasad. Wykształcone podczas operacji UNEF I, obejmowały one: zgodę wszystkich stron konfliktu na obecność sił międzynarodowych, bezstronność sił pokojowych oraz – szerzej – ONZ, a także ograniczone do samoobrony prawo do użycia siły. Z tak sformułowanych zasad oraz ograniczonego mandatu wynika pasywny, konsensualny i jednofunkcyjny charakter operacji pierwszej generacji. Zadania realizowane są głównie przez personel wojskowy²²⁶. Zdaniem Paula Diehla i Daniela Druckmana, podstawowymi celami operacji pierwszej generacji są: redukcja stosowania środków przemocy przez zwaśnione strony (violence abatement), powstrzymanie rozprzestrzeniania się konfliktu (conflict containment), zarówno w sensie podmiotowym (nowi aktorzy), jak i geograficznym (nowe obszary), oraz stworzenie warunków do rozwiązania konfliktu (conflict settlement)²²⁷.

Druga generacja operacji pokojowych to operacje wielofunkcyjne, w stosunku do których nieuprawnione wydaje się stosowanie określenia „operacje utrzymania pokoju”.

Jak wykazano w poprzedniej części rozdziału, utrzymanie pokoju to tylko jedna z pełnionych przez nie funkcji. Ponadto, o ile operacje pierwszej generacji działają w warunkach zawartego przez strony zawieszenia broni, a nawet porozumienia pokojowego, o tyle operacje drugiej generacji nierzadko są rozmieszczane jeszcze w trakcie trwania konfliktu. Areną działania jest częściej jest terytorium jednego państwa, a nie obszar przygraniczny pomiędzy suwerennymi państwami. Celem jest więc stworzenie warunków do budowania, a nie samo utrzymanie pokoju. W związku z tym, wymienione powyżej zasady prowadzenia operacji pokojowych nie są przestrzegane w sposób restrykcyjny. Zgodę na rozmieszczenie sił międzynarodowych wyraża rząd państwa, który najczęściej jest jedną ze stron konfliktu. Nawet jeśli pozostałe strony również przychylnie odnoszą się do propozycji powołania operacji, obecność Błękitnych Hełmów jest uzależniona od zgody rządu. W takiej sytuacji zachowanie pełnej bezstronności jest trudne i sprawia, że operacja może być postrzegana jako sprzyjająca

226 Cztery cechy operacji pierwszej generacji – pasywność, jednofunkcyjność, wojskowość i konsensualność – wymienia m.in. I. Popiuk-Rysińska, Ewolucja operacji pokojowych…, s. 10. Por. także M.W. Doyle, N. Sambanis, Peacekeeping operations…, s. 3-4: „Tradycyjne operacje pokojowe, zwane operacjami pierwszej generacji, miały na celu odpowiedź na kryzysy międzypaństwowe poprzez stacjonowanie nieuzbrojonych lub lekko uzbrojonych sił ONZ pomiędzy zwaśnionymi stronami z zadaniem monitorowania rozejmu, wycofania wojsk lub strefy buforowej, podczas gdy toczone były negocjacje polityczne. […]”.

227 P.F. Diehl, D. Druckman, Evaluating Peace Operations, Boulder/London 2010, s. 29-62.

121

stronie rządowej. W operacjach drugiej generacji odchodzi się również od absolutyzowania zasady ograniczonego użycia siły. Bezstronność operacji przestała być utożsamiana z neutralnością w stosunku do stron konfliktu. Obecnie jest ona interpretowana raczej jako bezstronność w wypełnianiu mandatu Rady Bezpieczeństwa.

Jeśli jedna ze stron w sposób notoryczny uniemożliwia jego wykonanie, użycie siły wykraczające poza samoobronę jest dopuszczalne²²⁸. „Jednak pomimo paru przypadków stapiania się operacji pokojowych z akcjami wymuszającymi, niekonsensualność w najnowszej praktyce przyjmuje postać dosyć umiarkowaną, z naciskiem kładzionym na poszukiwanie zgody i współpracę ze stronami”²²⁹.

Wielofunkcyjne operacje pokojowe nie ograniczają się do powstrzymania rozprzestrzeniania się konfliktu zbrojnego. Przywołując ponownie Diehla i Druckmana należy stwierdzić, że operacje drugiej generacji pełnią szereg dodatkowych funkcji.

Najważniejsze z nich to: nadzorowanie, a nierzadko pomoc w organizacji, wyborów (election supervision), wspieranie procesów demokratyzacyjnych (democratization), niesienie i/lub zabezpieczanie pomocy humanitarnej (humanitarian assistance), prowadzenie programów rozbrojenia, demobilizacji i reintegracji (disarmament, demobilization and reintegration, DDR) oraz podejmowanie działań na rzecz ochrony praw człowieka (human rights protection)²³⁰. Z kolei w dokumencie Operacje utrzymania pokoju Organizacji Narodów Zjednoczonych: zasady i wytyczne z 2008 r. wymieniono trzy zasadnicze funkcje wielowymiarowych operacji utrzymania pokoju: (1) zapewnienie bezpieczeństwa i stabilizacja sytuacji przy równoczesnym wzmacnianiu potencjału państwa w tym obszarze; (2) wspomaganie procesu politycznego poprzez wspieranie tworzenia efektywnych instytucji rządzenia cieszących się legitymacją; (3) zapewnianie, że wysiłki ONZ i innych podmiotów międzynarodowych prowadzone są w sposób skoordynowany i spójny²³¹. Podkreślono przy tym, iż operacje utrzymania pokoju wykonują również szereg działań z zakresu budowania pokoju, w tym szczególnie:

programy DDR, usuwanie min, reformę sektora bezpieczeństwa, ochronę i promowanie praw człowieka, wsparcie wyborcze oraz wspomaganie odbudowy instytucji państwowych²³². Zadania te są realizowane nie tylko przez komponent wojskowy, ale również cywilny. Co znamienne, na czele operacji stoi Specjalny Przedstawiciel Sekretarza

228 Por.: I. Popiuk-Rysińska, Ewolucja operacji pokojowych…, s. 24-25, B. Balcerowicz, Siły zbrojne…, s. 197-198. M.W. Doyle, N. Sambanis, Making War and Building Peace, Princeton 2006, s. 14-15.

229 I. Popiuk-Rysińska, Ewolucja operacji pokojowych…, s. 9.

230 P.F. Diehl, D. Druckman, Evaluating Peace…, s. 63-92.

231 United Nations Peacekeeping Operations…, s. 23.

232 Tamże, s. 26.

122

Generalnego, a więc osoba cywilna²³³. Nierzadko ONZ korzysta z pomocy organizacji wyspecjalizowanych i regionalnych oraz organizacji pozarządowych (np. Czerwony Krzyż)²³⁴.

Operacje trzeciej generacji podejmują liczne zadania, właściwe dla drugiej generacji. W większym stopniu odwołują się jednak do użycia siły, które przyjmować może postać działań wymuszających. Jak twierdzi Bolesław Balcerowicz: „odstępuje się w nich od klasycznych zasad konsensualności, użycia (nieużycia) broni oraz bezstronności.

Te operacje, bardziej stanowcze i zdynamizowane, stanowiły reakcję na konflikty wewnętrzne nowego typu, którym towarzyszył kryzys humanitarny”²³⁵. Co szczególnie istotne, operacje trzeciej generacji przejmują część lub całość uprawnień władz państwowych. Działają bowiem w warunkach albo skrajnej słabości aparatu państwowego (UNOSOM II), albo jego braku (UNMIK oraz UNTAET)²³⁶. Michael Doyle i Nicholas Sambanis wyróżniają trzy typy operacji trzeciej generacji: (1) narzucenie porządku bez zgody stron, w sytuacji braku porozumienia pokojowego. W efekcie siły pokojowe podejmują walkę z poszczególnymi frakcjami (np. UNOSOM II); (2) działanie bez zgody części stron, mające na celu narzucenie porozumienia w warunkach trwającego konfliktu wewnętrznego (np. utworzenie korytarza humanitarnego) oraz (3) siły implementacyjne, mające na celu wprowadzenie w życie porozumienia pokojowego, z którego wycofały się jedna lub więcej stron²³⁷.

Należy podkreślić, że przynależność poszczególnych operacji do danych generacji jest jedynie umowna. Nierzadko operacja łączy cechy właściwe dwóm generacjom, szczególnie drugiej i trzeciej. Niezależnie od zakresu wykonywanych zadań, celem operacji nie jest rozwiązanie konfliktu lub kryzysu. Przy pomocy operacji pokojowej podejmująca ją organizacja międzynarodowa dąży do stworzenia warunków do pokojowego rozwiązania konfliktu przez same zwaśnione strony²³⁸. Zdaniem Williama

233 Stanowisko Specjalnego Przedstawiciela Sekretarza Generalnego zostanie omówione w części 2.6.2 niniejszego rozdziału.

234 Zagadnienie współpracy pomiędzy ONZ i organizacjami humanitarnymi przedstawiają m.in.: N. Stockton, NGOs and Peace Operations in the post-11 September Context [w:] Peace Operations after 11 September 2001, red. T. Tardy, London/New York 2004, s. 139-158. V. Metcalfe, A. Giffen, S. Elhawary, UN Integration and Humanitarian Space. An Independent Study Commissioned by the UN Integration Steering

Group, December 2011,

<http://www.effectivepeacekeeping.org/sites/effectivepeacekeeping.org/files/03/un_integ_hum_space_mar_2 012.pdf>, dostęp z 27.10.2013. Por. także M. Glad, A Partnership at Risk? The UN-NGO Relationship in Light of UN Integration, <http://www.nrc.no/arch/_img/9608308.pdf>, dostęp z 27.10.2013.

235 B. Balcerowicz, Siły zbrojne…, s. 198.

236 Tamże, s. 198 oraz I. Popiuk-Rysińska, Ewolucja operacji pokojowych…, s. 25.

237 M.W. Doyle, N. Sambanis, Making War…, s. 15-16.

238 R. Smith, Przydatność siły militarnej. Sztuka wojenna we współczesnym świecie, Warszawa 2010, s. 329.

123

Durcha operacja pokojowa powinna być podejmowana tylko wówczas, gdy podstawowy cel stron konfliktu zmienia się z odniesienia całkowitego zwycięstwa na zachowanie części stanu posiadania²³⁹. W innym przypadku strona lub strony zdeterminowane do dalszego prowadzenia walki skutecznie storpedują wysiłki społeczności międzynarodowej.

Niezrozumienie fundamentalnej różnicy pomiędzy rozwiązaniem a stworzeniem warunków do rozwiązania konfliktu prowadzi do formułowania wygórowanych i nieuzasadnionych oczekiwań wobec organizacji prowadzących operacje pokojowe, pojedynczych operacji oraz zaangażowanego personelu. Należy jednak podkreślić, że nie jest to równoznaczne z koniecznością przyjmowania postawy biernej wobec przebiegu konfliktu. Podejmowanie działań przez operację pokojową może ułatwić pokojowe rozwiązanie konfliktu. Nigdy jednak nie zastąpi woli stron do poszukiwania porozumienia.