Okres utrzymania operacji pokojowych (1978-1988)

W ciągu dziesięciu lat po utworzeniu UNIFIL, ONZ nie powołała żadnej operacji utrzymania pokoju. Złożyło się na to kilka czynników. Przede wszystkim, na przełomie lat 70. i 80. doszło do ponownego wzrostu napięcia między USA i ZSRR. Brak porozumienia pomiędzy mocarstwami uniemożliwiał osiągnięcie konsensusu w Radzie Bezpieczeństwa ONZ. Ponadto, na Bliskim Wschodzie – w regionie stanowiącym arenę działania większości operacji – nie doszło do wybuchu kolejnego konfliktu pomiędzy Izraelem i państwami arabskimi. Co więcej, w 1979 r. Egipt i Izrael podpisały traktat pokojowy.

W okresie tym ONZ jedynie kontynuowała rozpoczęte wcześniej operacje: UNTSO, UNMOGIP, UNFICYP, UNDOF i UNIFIL¹⁸⁹.

2.3.6. Zakończenie zimnej wojny – okres ekspansji operacji pokojowych (1988-1993) Przełom lat 80. i 90. to okres rozwoju operacji pokojowych, zarówno pod względem ich liczby, jak i zakresu wykonywanych przez nie zadań. „Ekspansja” ta była związana z kilkoma wzajemnie powiązanymi procesami. Po pierwsze, w drugiej połowie

186 D. Jett, Why peacekeeping fails…, s. 26.

187 Second United Nations Emergency Force UNEF II (1973-1979),

<http://www.un.org/en/peacekeeping/missions/past/unefii.htm>, dostęp z 27.10.2013.

188 UNDOF Background, <http://www.undof.unmissions.org/Default.aspx?tabid=9229&language=en-US>, dostęp z 27.10.2013, UNDOF Peacekeeping Moments, The 35^th Anniversary Book,

<http://www.undof.unmissions.org/LinkClick.aspx?fileticket=rbWRrhKgHus%3d&tabid=9243&mid=12291

&language=en-US>, dostęp z 27.10.2013 oraz UNIFIL Background,

<http://www.un.org/en/peacekeeping/missions/unifil/background.shtml>, dostęp z 27.10.2013.

189 D. Jett, Why Peacekeeping Fails…, s. 26-27.

109

lat 80. rywalizacja USA i ZSRR stopniowo wygasała. Ułatwiało to osiągnięcie porozumienia w Radzie Bezpieczeństwa, co było niezbędne do powołania każdej operacji pokojowej. Po drugie, zakończenie zimnej wojny przyczyniło się do zmiany charakteru i liczby konfliktów zbrojnych. Na plan pierwszy wysunęły się konflikty wewnętrzne w państwach byłego Bloku Wschodniego i Trzeciego Świata, katalizowane przez dezintegrację ZSRR i związane z tym zakończenie wspierania autorytarnych reżimów w Afryce i Azji przez Moskwę i Waszyngton¹⁹⁰.

Pozminowojenne konflikty zbrojne zwykło się określać mianem „nowych wojen”.

Zdaniem Mary Kaldor, „nowe wojny” różnią się od „starych” (tradycyjnych) m.in.

w następujących aspektach:

a. aktorów: tradycyjnie, walkę prowadziły regularne siły zbrojne. W „nowych wojnach” udział biorą aktorzy zarówno państwowi, jak i niepaństwowi, m.in.

najemnicy i organizacje paramilitarne,

b. celów: główym motywem rozpoczynania tradycyjnych wojen byłby względy interesów narodowych lub ideologii (nierzadko łączące się ze sobą). „Nowe wojny są prowadzone w imię tożsamości (etnicznej, religijnej lub plemiennej). […] Celem jest uzyskanie dostępu do [władzy – przyp. K.T.] państwowej przez poszczególne grupy […], a nie wdrożenie programu politycznego, służącego szerszemu interesowi publicznemu”¹⁹¹,

c. metod: tradycyjne wojny polegały na zdobywaniu terytorium dzięki działaniom sił zbrojnych. „W nowych wojnach, bitwy są rzadkością, a terytoria są zdobywane środkami politycznymi, poprzez kontrolę nad ludnością”¹⁹²,

d. form i finansowania: podczas gdy tradycyjne wojny były finansowane głównie z budżetu państwa, w „nowych wojnach” dominuje finansowanie m.in. z kradzieży, porwań, nielegalnego handlu surowcami¹⁹³.

Bardzo istotną cechą konfliktów pozimnowojennych jest częściowe zatarcie wyraźnego wcześniej rozróżnienia na żołnierzy i cywilów. Ludność cywilna jest celem ataków, gdyż postrzega się ją jako zaplecze strony walczącej. Większość ofiar konfliktów

190 Szczegółowo o pozimnowojennych konfliktach zbrojnych: J. Reginia-Zacharski, Charakterystyka wojen i konfliktów zbrojnych po roku 1991 [w:] Współczesne konflikty zbrojne, red. R. Łoś, J. Reginia-Zacharski, Warszawa 2010, s. 85-100.

191 M. Kaldor, In defence of New Wars, “Stability. International Journal of Security and Development”

2(1):4, 2013, <http://www.stabilityjournal.org/article/view/sta.at/41#published>, dostęp z 14.01.2015.

192 Tamże.

193 Tamże.

110

stanowią więc cywile, a kontrolowanie niezbędnych do przeżycia zasobów (np. wody i żywności) staje się efektywną i śmiercionośną bronią. Walka prowadzona jest głównie za pomocą lekkiej broni ręcznej. Bardzo istotną cechą konfliktów pozimnowojennych jest również wielość powodów, dla których podmioty prowadzą walkę. Motywacja polityczna (walka o władzę) przeplata się nierzadko z ekonomiczną (chęć czerpania zysków z eksploatacji złóż surowców naturalnych, przemytu, produkcji i handlu narkotykami itp.) i religijną. Niektóre konflikty wewnętrzne cechują się umiędzynarodowieniem – w walkę zaangażowane są podmioty z państw ościennych (rządy tych państw, ale też np.

członkowie „pokrewnych” grup etnicznych i religijnych). W połączeniu ze znaczą proliferacją podmiotów biorących udział w walkach, powyższe cechy wpływają na długotrwałość konfliktu i brak wyraźnego rozgraniczenia pomiędzy stanem wojny i pokoju¹⁹⁴. „Nowe wojny” stanowią poważne wyzwanie dla operacji pokojowych – instrumentu wypracowanego w celu opanowywania konfliktów międzynarodowych z wyraźnie określonymi stronami walczącymi i momentem zawieszenia broni. Należy przy tym podkreślić, że występowanie nowego typu konfliktów nie oznacza zupełnego zaniku

„tradycyjnych” wojen pomiędzy państwami (np. wojna etiopsko-erytrejska z lat 1998-2000).

Trzecią przyczyną wzrostu liczby operacji i poszerzenia ich mandatu po zimnej wojnie był rozwój globalnych środków masowego przekazu, symbolizowany na przełomie lat 80. i 90. przez amerykańską stację telewizyjną Cable News Network. Dzięki CNN, nadającej programy informacyjne przez całą dobę i odbieranej w wielu państwach, mieszkańcy państw zachodnich śledzili wydarzenia w Azji, Afryce i Ameryce Południowej. Obrazy katastrof humanitarnych, wywołanych lub wzmacnianych przez konflikty zbrojne, wzbudzały wśród społeczeństw potrzebę „zrobienia czegoś” (doing something). W świadomości znacznej części polityków (uzależnionych od poparcia społecznego), operacje pokojowe stanowiły pożądaną formę „czegoś” (something).

„Popularność” operacji wynikała z faktu, że były one postrzegane jako instrument bardziej neutralny niż interwencja pojedynczego mocarstwa. Działanie pod egidą ONZ pozwalało również na dzielenie kosztów zaangażowania (zarówno materialnych, jak i symbolicznych) pomiędzy większą liczbę państw. Postulat doing something częściowo determinował poszerzenie mandatu operacji pokojowych. Wymagana przez społeczeństwa reakcja na

194 J. Czaputowicz, Bezpieczeństwo międzynarodowe…, s. 61 oraz H. Munkler, Wojny naszych czasów, Kraków 2004, s. 13-45. Fundamentalną pozycję dotyczącą „nowych wojen” stanowi praca M. Kaldor, New and old wars. Organized violence in a global era, Cambridge 2009. Ewolucję zjawiska wojny na przestrzeni XX w. przedstawia z kolei M. van Creveld, Zmienne oblicze wojny, Poznań 2008.

111

konflikt dotyczyła najczęściej odpowiedzi na katastrofy humanitarne, co wykraczało poza tradycyjny peacekeeping¹⁹⁵.

Tylko w latach 1988-1989 Rada Bezpieczeństwa powołała pięć nowych operacji pokojowych. Były to: Misja Dobrych Usług Organizacji Narodów Zjednoczonych w Afganistanie i Pakistanie (United Nations Good Offices Mission in Afghanistan and Pakistan, UNGOMAP), Grupa Obserwatorów Wojskowych ONZ w Iranie i Iraku (UN Iran-Iraq Military Observer Group, UNIIMOG), Pierwsza Misja Weryfikacyjna ONZ w Angoli (UN Angola Verification Mission I, UNAVEM I), Grupa Obserwacyjna Organizacji Narodów Zjednoczonych w Ameryce Środkowej (UN Observer Group in Central America, ONUCA) oraz Grupa Pomocy Organizacji Narodów Zjednoczonych w Okresie Przejściowym w Namibii (United Nations Transition Assistance Group, UNTAG)¹⁹⁶. Ich utworzenie było mniej (UNIIMOG, ONUCA) lub bardziej (UNGOMAP, UNAVEM I, UNTAG) powiązane z wygasaniem zimnej wojny.

Szczególnie istotną spośród powyższych operacji była UNTAG, powołana na mocy rezolucji RB nr 632 z 1989 r.¹⁹⁷ Począwszy od I wojny światowej, Namibia stanowiła terytorium mandatowe Ligi Narodów, administrowane przez Związek/Republikę Południowej Afryki. Po zakończeniu II wojny światowej ZPA/RPA konsekwentnie odmawiała złożenia mandatu i przygotowania terytorium do niepodległości. Przełom w tej kwestii nastąpił dopiero pod koniec lat 80¹⁹⁸. UNTAG miała na celu nadzorowanie i wspieranie (w praktyce organizację) wolnych i demokratycznych wyborów. Co istotne, operacja odpowiadała za stworzenie warunków do przeprowadzenia głosowania.

W ramach tego zadania UNTAG przeprowadziła rejestrację wyborców, monitorowała proces wycofywania wojsk południowoafrykańskich oraz pozycje zajmowane przez siły SWAPO (Organizacja Ludu Afryki Południowo-Zachodniej, South West Africa People’s Organization), nadzorowała policję (SWAPOL), ułatwiała powrót uchodźców oraz kontrolowała uchylanie przepisów prawnych dyskryminujących część obywateli terytorium¹⁹⁹. Mandat UNTAG był więc stosunkowo szeroki, a stopień zaangażowania w wewnętrzne procesy polityczne w Afryce Południowo-Zachodniej był znaczący.

195 D. Jett, Why Peacekeeping Fails…, s. 28-30.

196 List of Peacekeeping Operations 1948-2013,

<http://www.un.org/en/peacekeeping/documents/operationslist.pdf>, dostęp z 27.10.2013.

197 United Nations Security Council Resolution 632 (1989), 16 February 1989, S/RES/632,

<http://unscr.com/en/resolutions/doc/632>, dostęp z 27.10.2013.

198 R. Oliver, A. Athmore, Dzieje Afryki…, s. 337-339 oraz Namibia – UNTAG. Background,

<http://www.un.org/en/peacekeeping/missions/past/untagFT.htm>, dostęp z 27.10.2013.

199 Tamże oraz UNTAG. Mandate, <http://www.un.org/en/peacekeeping/missions/past/untagM.htm>, dostęp z 27.10.2013.

112

Za wykonywanie tych zadań odpowiadali nie tylko wojskowi, ale również rozbudowane komponenty cywilny i policyjny. Przykład UNTAG świadczy o tym, że na przełomie lat 80. i 90. operacja pokojowa przestawała być domeną wojskowych i stawała się skoordynowanym wysiłkiem ekspertów z wielu dziedzin. Pomimo określania mianem utrzymania pokoju, zdaniem autora pracy od tego czasu należy stosować szerszy termin

„operacja pokojowa”. Zadania wypełniane przez operacje utrzymania pokoju (jak np.

UNEF I) stanowiły bowiem jedynie część mandatu UNTAG i większości kolejnych operacji.

Organizowane i nadzorowane przez ONZ wybory w Namibii przebiegły pomyślnie, a państwo to uzyskało niepodległość w marcu 1990 r. W przeciągu następnego roku doszło do inwazji irackiej na Kuwejt oraz autoryzowanej przez Radę Bezpieczeństwa operacji przeciwko Saddamowi Husajnowi. Konsensus w RB oraz sukces koalicji antyirackiej dawał nadzieję na otwarcie nowego rozdziału w historii ONZ. Wyrazem rosnących ambicji Organizacji było powołanie Tymczasowej Władzy Organizacji Narodów Zjednoczonych w Kambodży (United Nations Transitional Authority in Cambodia, UNTAC). Przez wiele lat państwo to doświadczyło konfliktów wewnętrznych i interwencji państw ościennych. Na mocy porozumienia pokojowego z października 1991 r. oraz rezolucji Rady Bezpieczeństwa ONZ nr 745 z 28 lutego 1992 roku Najwyższa Rada Narodowa Kambodży (złożona z przedstawicieli czterech głównych partii politycznych) została ogłoszona

„jedynym legitymizowanym ciałem i źródłem władzy”²⁰⁰. Rada przekazała następnie Narodom Zjednoczonym wszystkie konieczne uprawnienia, mające zapewnić wprowadzenie w życie porozumienia pokojowego. Na tej podstawie operacja UNTAC, funkcjonująca od lutego 1992 r. do października 1993 r., w praktyce przejęła pełnię władzy w Kambodży. Operacja kontrolowała najważniejsze aspekty państwowości kraju, w tym sprawy zagraniczne, finanse, obronę i bezpieczeństwo. UNTAC nadzorowała również kampanię wyborczą, proces rejestracji wyborców oraz same wybory w maju 1993 r. Po wolnych i demokratycznych wyborach, we wrześniu 1993 r. przyjęto konstytucję oraz utworzono rząd. Po zrealizowaniu głównych celów, operacja UNTAC została zakończona w październiku 1993 r.²⁰¹

200 Cambodia – UNTAC. Mandate, <http://www.un.org/en/peacekeeping/missions/past/untacmandate.html>, dostęp z 27.10.2013.

201 Szczegółową analizę operacji UNTAC w Kambodży zawiera opracowanie M. Berdal, M. Leifer, Cambodia [w:] United Nations Interventionism 1991-2004, red. M. Berdal i S. Economides, Cambridge 2007, s. 32-64. Por. także E. Aksu, The United Nations…, s. 179-209 oraz Cambodia – UNTAC. Background,

<http://www.un.org/en/peacekeeping/missions/past/untacbackgr2.html>, dostęp z 27.10.2013.

113

Sukcesy ONZ w Namibii i Kambodży zostały przyćmione przez niepowodzenia w Bośni i Somalii, które wyznaczyły koniec okresu ekspansji operacji pokojowych²⁰². W latach 1988-1993 powołano w sumie 19 operacji pokojowych, różniących się zarówno pod względem liczebności, jak i zakresu mandatu. Na znaczeniu zyskały wówczas komponenty policyjny i cywilny, co było związane z wypełnianiem przez operacje zadań administracyjnych, wyborczych, szkoleniowych, porządkowych i humanitarnych. Część z tych funkcji pełniły wyspecjalizowane agendy ONZ, np. Biuro Wysokiego Komisarza ds. Uchodźców (Office of the United Nations High Commissioner for Refugees, UNHCR).

Siły zbrojne, przeznaczone z definicji do zadań ofensywnych (ataku i niszczenia zasobów przeciwnika) oraz defensywnych (obrony zasobów i ludności własnego państwa), odpowiedzialne były za ochronę działań wspólnoty międzynarodowej na rzecz implementacji porozumień pokojowych i co do zasady nie podejmowały zadań bojowych.

ONZ w praktyce przejmowała władzę w państwach znajdujących się okresie przejściowym (Namibia – od kolonii do niepodległego państwa; Kambodża – od wojny domowej do pokojowego współistnienia różnych grup). O sukcesie decydowała tu wola aktorów lokalnych do zakończenia konfliktów. Pod koniec tego okresu, w 1993 r., operacje pokojowe poniosły jednak porażki w Somalii i Bośni, a Mogadiszu i Sarajewo stały się miastami-symbolami ograniczonych możliwości tego instrumentu²⁰³. Somalia i Bośnia wyraźnie pokazały, że aktorzy lokalni, zdeterminowani do prowadzenia walki i osiągnięcia celów przy pomocy siły militarnej, w praktyce uniemożliwiają realizację mandatu operacji.

Wniosek ten okazał się prawdziwy niezależnie od stopnia, w jakim operacje mogły stosować siłę. Szerokie uprawnienia w tym zakresie (Somalia) przyczyniły się do zaostrzenia konfliktu i wciągnięcia żołnierzy sił międzynarodowych w krwawe walki.

Ograniczenie stosowania siły do samoobrony (Bośnia) uniemożliwiło realizację mandatu operacji, a Błękitne Hełmy stały się zakładnikami (zarówno w sensie metaforycznym, jak i dosłownym) zwaśnionych stron.

202 Więcej o operacji UNPROFOR: L.M. Howard, UN Peacekeeping…, s. 42-50 oraz S. Economides, P. Taylor, Former Yugoslavia [w:] United Nations Interventionism 1991-2004, red. M. Berdal i S. Economides, Cambridge 2007, s. 65-107.

203 O symbolicznym wymiarze wydarzeń w Mogadiszu z października 1993 r. świadczą słowa brytyjskiego dowódcy sił ONZ w Bośni i Hercegowinie, gen. Michaela Rose’a, który przechodzenie od utrzymania do wymuszania pokoju nazwał przekraczaniem „linii Mogadiszu”. Rose stwierdził: „Przykład Somalii udowodnił, że do ostatecznego niepowodzenia misji ONZ przyczyniła się zmiana jej charakteru z operacji utrzymania pokoju na pełne zaangażowanie w konflikt wojenny”. Za: T. Farrell, Interwencje humanitarne i operacje pokojowe [w:] Strategia we współczesnym świecie. Wprowadzenie do studiów strategicznych, red.

J. Baylis, J. Wirtz, C.S. Gray, E. Cohen, Kraków 2009, s. 346.

114