Organizacja Narodów Zjednoczonych jako instytucjonalna rama operacji pokojowych pokojowych

Kluczową rolę w autoryzowaniu, przygotowaniu i prowadzeniu operacji pokojowych ONZ pełnią: Rada Bezpieczeństwa, Sekretariat (w tym szczególnie Departament Operacji Utrzymania Pokoju, Departament Spraw Politycznych i Departament Wsparcia Polowego) z Sekretarzem Generalnym na czele oraz – w mniejszym stopniu – Zgromadzenie Ogólne. Przewidziany w art. 47 Karty NZ Wojskowy Komitet Sztabowy (Military Staff Committee, MSC) nigdy nie odgrywał poważniejszej roli²⁵⁶.

Rada Bezpieczeństwa jest organem ponoszącym główną odpowiedzialność za utrzymanie międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa. W jej skład wchodzi piętnastu członków – pięciu stałych (USA, ChRL, Rosja, Wielka Brytania i Francja) oraz dziesięciu niestałych, wybieranych przez Zgromadzenie Ogólne na dwuletnie kadencje na podstawie klucza geograficznego. Decyzje w sprawach proceduralnych zapadają większością 10 głosów, natomiast w kwestiach merytorycznych (w tym dotyczących autoryzowania operacji pokojowych) – większością 9 głosów, przy czym żaden z członków stałych nie może wówczas skorzystać z prawa weta²⁵⁷. Zdaniem Josepha Nye’a, prawo weta jest dowodem na to, że Rada Bezpieczeństwa stanowi element równowagi sił w systemie ONZ, projektowanym w połowie lat 40. jako system bezpieczeństwa zbiorowego. Dlatego też

255 Por. United Nations Security Council Resolution nr 1882 (2009), 4 August 2009, S/RES/1882(2009),

<http://www.securitycouncilreport.org/atf/cf/%7B65BFCF9B-6D27-4E9C-8CD3-CF6E4FF96FF9%7D/CAC%20SRES%201882.pdf>, dostęp z 27.10.2013; United Nations Security Council

Resolution nr 1674 (2006), 28 April 2006, S/RES/1674(2006),

<http://www.securitycouncilreport.org/atf/cf/%7B65BFCF9B-6D27-4E9C-8CD3-CF6E4FF96FF9%7D/Arms%20S%20RES%201674.pdf>, dostęp z 27.10.2013 oraz United Nations Security Council Resolution nr 1738 (2006), 23 December 2006, S/RES/1738(2006),

<http://www.securitycouncilreport.org/atf/cf/%7B65BFCF9B-6D27-4E9C-8CD3-CF6E4FF96FF9%7D/Civilians%20SRES1738.pdf>, dostęp z 27.10.2013.

256 Karta Narodów Zjednoczonych, art. 47 oraz J.P. Murray, Renewing the United Nations Military Staff Committee, Peacekeeping and Stability Operations Institute Perspectives, 6.11.2009,

<http://pksoi.army.mil/PKM/publications/perspective/perspectiveprint.cfm?perspectiveID=5>, dostęp z 27.10.2013.

257 Por. J. Symonides, Organizacja Narodów Zjednoczonych: Geneza, podstawa, cele i zasady funkcjonowania, struktura, organy główne i pomocnicze, system Narodów Zjednoczonych [w:] Organizacja Narodów Zjednoczonych. Bilans i perspektywy, red. J. Symonides, Warszawa 2006, s. 41-46.

127

porządek międzynarodowy ma charakter dualny, czego pochodną jest instrument operacji pokojowych²⁵⁸. Wiodąca rola Rady w dziedzinie operacji pokojowych wynika z faktu, że bez jej zgody tego rodzaju działania nie mogą zostać podjęte. Rada zarówno powołuje operacje pokojowe ONZ, jak również upoważnia ugrupowania regionalne do ich prowadzenia. Ponadto, ma prawo do zalecania stosowania pokojowych środków rozstrzygania sporów (na podstawie rozdziału VI Karty), nakładania sankcji, a nawet przeprowadzenia operacji militarnej przeciwko państwu zagrażającemu międzynarodowemu pokojowi (zgodnie z zapisami rozdziału VII).

Pewną rolę w dziedzinie operacji pokojowych odgrywa również Zgromadzenie Ogólne. Przede wszystkim, działając na mocy art. 17 Karty NZ, organ ten (poprzez Komitet Piąty, Fifth Committee) nadzoruje i zatwierdza budżet całej Organizacji, w tym również budżet operacji pokojowych²⁵⁹. W Zgromadzeniu swoich przedstawicieli posiadają wszystkie państwa członkowskie, a każde z nich dysponuje jednym głosem.

W sprawach ważnych, w tym dotyczących utrzymania międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa, decyzje zapadają większością 2/3 głosów²⁶⁰. Choć główną odpowiedzialność w tej dziedzinie spoczywa na Radzie, należy podkreślić, że także Zgromadzenie Ogólne posiada prawo do powoływania operacji pokojowych. Podstawę prawną stanowi rezolucja 377 A (V) Zjednoczeni dla pokoju (Uniting for Peace), przyjęta przez Zgromadzenie 3 listopada 1950 r. Zgodnie z nią:

„jeśli Rada Bezpieczeństwa, z uwagi na brak jednomyślności stałych członków, nie będzie zdolna do wypełniania spoczywającej na niej głównej odpowiedzialności za utrzymanie międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa, w przypadkach wystąpienia zagrożenia dla pokoju, naruszenia pokoju, bądź aktu agresji, Zgromadzenie Ogólne powinno niezwłocznie rozważyć sprawę w celu wydania rekomendacji do zastosowania przez członków środków zbiorowych, w tym w przypadku naruszenia pokoju bądź aktu agresji, do użycia sił zbrojnych w celu przywrócenia międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa”²⁶¹.

Uchwalenie tej rezolucji było odpowiedzią Amerykanów na impas wywołany przez radzieckie weto w Radzie Bezpieczeństwa. Choć jej zapisy odnosiły się do środków kolektywnych (czyli akcji przeciw agresorowi, jak w przypadku Korei w 1950 r.),

258 J. Nye jr., Konflikty międzynarodowe…, s. 250.

259 Por. Karta Narodów Zjednoczonych, art. 17, Role of the General Assembly,

<http://www.un.org/en/peacekeeping/operations/rolega.shtml>, dostęp z 27.10.2013 oraz About the Fifth Committee, <http://www.un.org/en/ga/fifth/about.shtml>, dostęp z 27.10.2013.

260 J. Symonides, Organizacja Narodów…, s. 33-41.

261 United Nations General Assembly Resolution nr 377 (V), 3 November 1950,

<http://www.un.org/Depts/dhl/landmark/pdf/ares377e.pdf>, dostęp z 27.10.2013.

128

to najbardziej znany przykład jej zastosowania dotyczył powołania operacji utrzymania pokoju – UNEF I. Paradoksalnie, rezolucja mająca na celu zmniejszenie znaczenia radzieckiego weta w Radzie została w tym przypadku zastosowana przeciwko sojusznikom USA – Francji i Wielkiej Brytanii. Choć po zakończeniu zimnej wojny wielokrotnie dochodziło do sytuacji, w której jeden ze stałych członków uniemożliwiał powołanie operacji pokojowej na drodze rezolucji Rady Bezpieczeństwa (np. podczas kryzysów w Darfurze w latach 2003-2007 i w Syrii w latach 2011-2013), Zgromadzenie Ogólne nie korzystało z uprawnień wynikających z rezolucji Zjednoczeni dla pokoju. Wynika to m.in.

z faktu, iż większość państw członkowskich faktycznie dysponuje zbyt małym potencjałem, by przeprowadzić sprawne działania na rzecz pokoju i bezpieczeństwa bez wsparcia stałych członków Rady²⁶². Ponadto, należy wspomnieć, że Zgromadzenie Ogólne może przyjmować akty prawne, wyznaczające ramy działania i sposób prowadzenia operacji pokojowych. Na przykład 9 grudnia 1994 r. Zgromadzenie przyjęło Deklarację o wzmocnieniu współpracy pomiędzy ONZ i układami bądź agendami regionalnymi w kwestii utrzymania międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa. Organ wyraził w tej formie opinię na temat pożądanego kierunku rozwoju operacji, kładąc nacisk na kooperację z innymi organizacjami²⁶³.

Bardzo istotne funkcje związane z prowadzeniem operacji pokojowych pełni Sekretariat, na którego czele stoi Sekretarz Generalny. Organ ten działa na podstawie rozdziału XV Karty NZ. Sekretarz Generalny jest „głównym urzędnikiem administracyjnym Organizacji”²⁶⁴, lecz jego rola wykracza daleko poza zarządzanie Sekretariatem. Jako najwyższy rangą funkcjonariusz, stanowi on często „twarz Organizacji”. Z uwagi na to jest osobą, od której wymaga się podejmowania aktywnych działań w wielu dziedzinach, także w kwestiach związanych z prowadzeniem operacji pokojowych. Sekretarz uczestniczy również we wszystkich posiedzeniach Zgromadzenia i Rady Bezpieczeństwa. Zgodnie z art. 99 „ma prawo zwracać uwagę Rady Bezpieczeństwa na każdą sprawę, która, w jego mniemaniu, mogłaby zagrażać utrzymaniu międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa”²⁶⁵. W praktyce wiele zależy od osobowości

262 Ch. Tomuschat, Uniting for Peace, United Nations Audiovisual Library of International Law 2008,

<http://untreaty.un.org/cod/avl/pdf/ha/ufp/ufp_e.pdf>, dostęp z 27.10.2013.

263 Declaration on the Enhancement of Cooperation between the UN and Regional Arrangements or Agencies in the Maintenance of International Peace and Security,

<http://www.un.org/documents/ga/res/49/a49r057.htm>, dostęp z 27.10.2013.

264 Karta Narodów Zjednoczonych, art. 97.

265 Tamże, art. 99.

129

osoby pełniącej tę funkcję oraz od jego stosunków z pięcioma stałymi członkami Rady²⁶⁶. Choć znaczącą rolę w dziedzinie operacji pokojowych odgrywali już niektórzy Sekretarze

„zimnowojenni” (szczególnie Dag Hammarskjold), to ich rola istotnie wzrosła w styczniu 1992 r. Wówczas Rada Bezpieczeństwa zleciła Sekretarzowi Generalnemu, Butrosowi Ghaliemu, opracowanie analizy mającej na celu zwiększenie efektywności działań Organizacji na rzecz pokoju i bezpieczeństwa. Owocem tej prośby był analizowany powyżej raport Program dla pokoju, który (wraz z Załącznikiem z 1995 r.) w znacznej mierze nadał ton dyskusji o operacjach pokojowych ONZ w epoce pozimnowojennej.

Następca Butrosa – Kofi Annan – także przykładał szczególną wagę do operacji pokojowych. Wynikało to m.in. z faktu, iż w pierwszej połowie lat 90. stał na czele Departamentu Operacji Utrzymania Pokoju²⁶⁷. Mniej aktywny na tym polu pozostaje obecny Sekretarz Generalny, Ban Ki Moon. Poza przygotowywaniem dokumentów

„programowych”, Sekretarz opracowuje również raporty dotyczące poszczególnych operacji pokojowych i sytuacji w państwach dotkniętych konfliktami zbrojnymi²⁶⁸. Raporty te są przedkładane Radzie Bezpieczeństwa. Ponadto, Sekretarz powołuje Specjalnych Przedstawicieli, stojących na czele poszczególnych operacji pokojowych²⁶⁹.

Sekretariat NZ podzielony jest na liczne departamenty i biura. W kontekście operacji pokojowych, największe znaczenie odgrywają: Departament Operacji Utrzymania Pokoju (Department of Peacekeeping Operations, DPKO), Departament Wsparcia Polowego (Department of Field Support, DFS) oraz Departament Spraw Politycznych (Department of Political Affairs, DPA). DPKO został utworzony w 1992 r. i stanowił część programu reform, wprowadzonych przez Butrosa Ghaliego w celu zwiększenia aktywności i efektywności Organizacji w dziedzinie operacji pokojowych²⁷⁰. Główne zadania Departamentu obejmują kierowanie operacjami pokojowymi, utrzymywanie kontaktów

266 J. O’Neill, N. Rees, United Nations Peacekeeping…, s. 8-9.

267 Biography of United Nations Secretary-General Kofi Annan, <http://www.un.org/ga/aids/SGBio.html>, dostęp z 27.10.2013.

268 Np. tylko w 2012 r. Sekretarz Generalny opracował cztery raporty dotyczące sytuacji w Sudanie Południowym, w tym funkcjonowania UNMISS. Por. Reports of the Secretary-General on South Sudan:

- S/2012/140 z 7.03.2012, <http://www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp?symbol=S/2012/140>, dostęp z 27.10.2013,

- S/2012/486 z 26.06.2012, <http://www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp?symbol=S/2012/486&Lang=E>, dostęp z 27.10.2013.

- S/2012/820 z 8.11.2012, <http://www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp?symbol=S/2012/820&Lang=E>, dostęp z 27.10.2013,

- S/2012/877 z 26.11.2012, <http://www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp?symbol=S/2012/877&Lang=E>, dostęp z 27.10.2013.

269 Więcej o roli i funkcjach Sekretarza Generalnego: J. Symonides, Organizacja Narodów…, s. 64-69.

270 Analiza reform Sekretariatu, przeprowadzonych przez Butrosa Ghaliego: R. Kareem Al-Qaq, Manging World Order…, s. 56-62.

130

z Radą Bezpieczeństwa, państwami dostarczającymi personelu i udzielającymi wsparcia finansowego oraz ze stronami konfliktu²⁷¹. Ponadto, DPKO wspomaga misje polityczne ONZ, a w wyjątkowych przypadkach sprawuje nad nimi kierownictwo²⁷². Głównymi biurami funkcjonującymi w ramach Departamentu są: Biuro Operacji, Biuro Rządów Prawa i Instytucji Bezpieczeństwa, Biuro Spraw Wojskowych oraz Wydział Ewaluacji Polityki i Szkolenia²⁷³.

Podobnie jak DPKO, także Departament Spraw Politycznych został utworzony w 1992 r. Pełni on „centralną rolę w wysiłkach Narodów Zjednoczonych na rzecz zapobiegania i rozwiązywania konfliktów na świecie”²⁷⁴. Wypełnia swoją funkcję poprzez sprawowanie nadzoru nad misjami politycznymi i budowania pokoju ONZ. W połowie 2013 r. prowadzono 13 tego typu misji: 12 zarządzanych przez DPO oraz jedną kierowaną przez DPKO. Ich personel liczył prawie 3800 osób²⁷⁵. W ramach prowadzonych misji DPA odpowiada za wykonywanie zadań z zakresu dyplomacji prewencyjnej i tworzenia pokoju. Departament dostarcza również Sekretarzowi Generalnemu analiz rozwoju sytuacji w konfliktogennych regionach. Ważnym polem aktywności DPA jest koordynacja wysiłków ONZ w dziedzinie wsparcia wyborczego²⁷⁶.

O rosnącym znaczeniu i kompleksowości operacji pokojowych świadczy utworzenie w 2007 r. Departamentu Wsparcia Polowego. Zgodnie z nazwą, DFS odpowiada za wspieranie operacji zarządzanych przez DPKO i DPO pod kątem logistyki, technologii informacyjnych i telekomunikacyjnych, budżetu, finansów oraz kadr²⁷⁷. Co ważne, Departament służy nie tylko operacjom ONZ, ale również np. Misji Unii Afrykańskiej w Somalii (od 2009 r.)²⁷⁸.

Podsumowując, z punktu widzenia operacji pokojowych najważniejszymi organami ONZ są Rada Bezpieczeństwa i Sekretariat z Sekretarzem Generalnym na czele. Istotne uprawnienia budżetowe posiada Zgromadzenie Ogólne. Rada Bezpieczeństwa jest organem decyzyjnym. Na mocy jej rezolucji powoływane są poszczególne operacje oraz

271 Handbook on UN Multidimensional…, s. 3.

272 Obecnie DPKO sprawuje kierownictwo nad Misją Wsparcia Narodów Zjednoczonych w Afganistanie (ang. United Nations Assistance Mission in Afghanistan, UNAMA).

<http://www.un.org/en/peacekeeping/operations/current.shtml>, dostęp z 27.10.2013.

273 Department of Peacekeeping Operations, <https://www.un.org/en/peacekeeping/about/dpko/>, dostęp z 27.10.2013.

274 Role of the Department of Political Affairs,

<http://www.un.org/wcm/content/site/undpa/main/about/overview>, dostęp z 27.10.2013.

275United Nations Political….

276 Role of the Department….

277 Department of Field Support, <https://www.un.org/en/peacekeeping/about/dfs/>, dostęp z 27.10.2013.

278 Department of Field Support [DFS], <http://www.greeningtheblue.org/what-the-un-is-doing/department-field-support-dfs>, dostęp z 27.10.2013.

131

formułowane są ich mandaty. Za przygotowanie i prowadzenie operacji odpowiada Sekretariat. Stojący na jego czele Sekretarz Generalny nadzoruje prace Departamentów:

Politycznego, Operacji Utrzymania Pokoju oraz Wsparcia Polowego. Ponadto, korzystając ze szczególnej pozycji najwyższego rangą funkcjonariusza operacji, może on nadawać ton debacie na temat sposobów prowadzenia operacji.

2.6. Wybrane aspekty planowania, powoływania i prowadzenia operacji