Okres asertywny (1956-1967)

W drugim okresie, trwającym od 1956 do 1967 r., doszło do powołania operacji o znacznie szerszym mandacie w stosunku do podejmowanych w okresie poprzednim. Na szczególną uwagę zasługują tu Pierwsze Doraźne Siły Organizacji Narodów Zjednoczonych (United Nations Emergency Force I, UNEF I), Operacja Organizacji Narodów Zjednoczonych w Kongu (Operation des Nations Unies au Congo, ONUC) oraz Tymczasowa Władza Wykonawcza Organizacji Narodów Zjednoczonych w Zachodniej Nowej Gwinei (United Nations Temporary Executive Authority, UNTEA).

Uprawnione wydaje się stwierdzenie, że Bliski Wschód stanowił „laboratorium”, w obrębie którego krystalizowała się koncepcja operacji pokojowych. W celu opanowania konfliktu w tym regionie powołano pierwszą operację – UNTSO. Osiem lat później – w 1956 r., Bliski Wschód został areną działania pierwszej operacji z udziałem uzbrojonego personelu międzynarodowego – UNEF I. Utworzenie Pierwszych Doraźnych Sił ONZ było związane z kryzysem sueskim i obrazowało różnicę zdań w obozie państw zachodnich.

Stany Zjednoczone wystąpiły przeciwko interweniującym sojusznikom – Francji i Wielkiej Brytanii. Rozłam wśród stałych członków Rady Bezpieczeństwa doprowadził do precedensowego autoryzowania operacji przez Zgromadzenie Ogólne¹⁷². Podstawą prawną tej decyzji była rezolucja Zjednoczeni dla Pokoju (Uniting for Peace) z 1950 r., umożliwiająca podjęcie działań przez Zgromadzenie w przypadku, gdy osiągnięcie konsensusu w Radzie nie jest możliwe¹⁷³.

Jak wspomniano w poprzedniej części rozdziału, na podstawie doświadczeń UNEF I Sekretarz Generalny Dag Hammarskjold sformułował zasady prowadzenia tego typu operacji. W pierwszym rzędzie były to: zgoda stron na rozmieszczenie sił pokojowych, bezstronność tych sił oraz ograniczone użycie siły. Zasady te umożliwiły działanie UNEF, lecz równocześnie nakładały na operację pewne ograniczenia. Zgoda stron oznaczała, że o zakończeniu operacji mogły zdecydować państwa przyjmujące, niezależnie od woli Rady

zaakceptowana – będzie następnie odrzucana lub naruszana, sytuacja w Palestynie zostanie ponownie rozważona z myślą o działaniach z rozdziału VII Karty Narodów Zjednoczonych.”

172 Por. R. Kareem Al-Qaq, Managing World Order…, s. 19-25 oraz D. Jett, Why Peacekeeping Fails…, s. 24.

173 Rezolucja Uniting for Peace zostanie szczegółowo omówiona w części 2.5.2. niniejszego rozdziału.

105

Bezpieczeństwa. Bezstronność zmniejszała możliwości realnego oddziaływania operacji na toczący się spór. Trzecia z zasad – ograniczonego użycia siły – była nieostra, gdyż nie sprecyzowano, jakie są granice stosowania środków przymusu przez personel operacji¹⁷⁴.

Wymienione zasady były przestrzegane podczas niemal wszystkich zimnowojennych operacji. Wyjątek stanowiła Operacja ONZ w Kongu, funkcjonująca w latach 1960-1964. ONUC została powołana w odpowiedzi na kryzys wewnętrzny w byłej kolonii belgijskiej. Tuż po uzyskaniu niepodległości, Belgowie rozpoczęli interwencję zbrojną, mającą służyć ochronie ich interesów. W państwie działali też zagraniczni najemnicy¹⁷⁵. Rząd Konga, nie dysponując siłami koniecznymi do sprawowania efektywnej kontroli nad terytorium państwa, poprosił ONZ o wsparcie. Rada Bezpieczeństwa odpowiedziała przyjęciem rezolucji, wzywającej Belgów do wycofania sił i autoryzującej pomoc militarną dla rządu. Mandat ten został następnie poszerzony.

Za główny cel misji uznano zabezpieczenie nowopowstałego państwa przez zewnętrzną interwencją (w tym nadzorowanie procesu wycofywania obcych wojsk) oraz utrzymanie integralności terytorialnej¹⁷⁶. Co istotne, ONUC miała funkcjonować do czasu, gdy siły rządowe osiągną zdolność do wypełniania zadań związanych z utrzymaniem bezpieczeństwa¹⁷⁷. Wobec secesjonistycznych dążeń prowincji Katanga, tak określony mandat wymógł naruszenie zasad bezstronności i zgody wszystkich stron na prowadzenie operacji. Trzecia z zasad operacji utrzymania pokoju – ograniczone użycie siły – również została złamana. W latach 1961-1962 doszło do regularnych starć pomiędzy oddziałami ONUC i wojskami Katangi¹⁷⁸. Od nazwy tej prowincji pochodzi określenie „zasada Katangi” (Katanga rule) mówiąca o tym, że personel operacji może użyć siły w samoobronie (obronie zdrowia i życia) oraz dla zapewnienia swobody wypełniania mandatu¹⁷⁹. Operacja stanowiła wyjątek także z uwagi na liczebność (prawie 20 000

174 J. O’Neill, N. Rees, United Nations Peacekeeping…, s. 26-27.

175 Proces uzyskiwania niepodległości przez Kongo Belgijskie i przebieg konfliktu rządu centralnego z Katangą opisują R. Oliver, A. Athmore, Dzieje Afryki po 1800 roku, Wrocław 2007, s. 295-300 oraz M. Meredith, The State of Africa. A History of Fifty Years of Independence, London 2006, s. 93-115.

176 Republic of the Congo – ONUC. Mandate, <http://www.un.org/depts/DPKO/Missions/onucM.htm>, dostęp z 26.10.2013.

177 United Nations Security Council Resolution 143 (1960), 14 July 1960, S/RES/143(1960),

<http://www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp?symbol=S/RES/143(1960)>, dostęp z 15.12.2014.

178 Republic of the Congo – ONUC. Background, <http://www.un.org/depts/DPKO/Missions/onucB.htm>, dostęp z 26.10.2013.

179 M.W. Doyle, N. Sambanis, Peacekeeping Operations…, s. 17.

106

funkcjonariuszy w szczytowym momencie), wysoką liczbę ofiar (250, z czego 245 żołnierzy i 5 cywilów) oraz znaczące koszty (400 mln USD)¹⁸⁰.

O specyficznym charakterze ONUC decydował m.in. fakt, że stanowiła ona odpowiedź ONZ na konflikt wewnętrzny. Tymczasem pozostałe operacje, powoływane podczas zimnej wojny, służyły wspieraniu opanowywania konfliktów międzypaństwowych. Drugim, obok ONUC, wyjątkiem od tej reguły, była Tymczasowa Władza Wykonawcza Organizacji Narodów Zjednoczonych w Zachodniej Nowej Gwinei oraz asystujące jej Siły Bezpieczeństwa Organizacji Narodów Zjednoczonych (United Nations Security Force, UNSF). Zachodnia Nowa Gwinea (in. Irian Zachodni) stanowiła przedmiot sporu pomiędzy Indonezją i Holandią. Zgodnie z porozumieniem z 1962 r., Holendrzy mieli wycofać się z tego obszaru. Do czasu wypowiedzenia się przez ludność w kwestii przynależności państwowej, kontrolę nad terytorium miała sprawować Dżakarta.

UNTEA miała sprawować funkcje przynależne władzy państwowej podczas okresu przejściowego (1962-1963), czyli pomiędzy zakończeniem rządów holenderskich i objęciem administracji przez Indonezyjczyków. Przedstawicielstwo ONZ w Irianie Zachodnim odpowiadało m.in. za administrowanie tym terytorium, stanowienie prawa, gwarantowało również prawa i wolności obywatelskie¹⁸¹.

Powołanie operacji UNEF I, ONUC i UNTEA/UNSF świadczyło o rosnących ambicjach ONZ do odgrywania roli instytucji dbającej o międzynarodowy pokój i bezpieczeństwo. Podczas pierwszej z operacji umożliwiono żołnierzom sił międzynarodowych noszenie broni. Zasady jej użycia były jednak bardzo restrykcyjne, co ograniczało możliwości działania operacji, ale równocześnie chroniło ONZ przed uzyskaniem kłopotliwego statusu strony konfliktu. Szerokie mandaty ONUC i UNTEA/UNSF wskazywały na chęć rozszerzenia spektrum operacji o działania podejmowane w przypadku konfliktów i sporów wewnętrznych o podłożu kolonialnym.

ONZ wsparła (ONUC) a nawet czasowo zastąpiła (UNTEA/UNSF) władze państwowe w wypełnianiu podstawowych funkcji. O ile UNTEA/UNSF okazała się względnym

180 Republic of the Congo – ONUC. Facts and Figures,

<http://www.un.org/depts/DPKO/Missions/onucF.html>, dostęp z 26.102.2013. Szczegółową analizę operacji ONUC zawiera opracowanie E. Aksu, The United Nations, intra-state peacekeeping and normative change, Manchester 2003, s. 100-129.

181 Por. Popiuk-Rysińska Irena, Zając Justyna, Operacje pokojowe…, s. 107-108; R. Kareem Al-Qaq, Managing World Order…, s. 25-30, D. Gruss, UNTEA and West New Guinea [w:] Max Planck Yearbook of United Nations Law, red. A. von Bogdandy i R. Wolfrum, Vol. 9, 2005, s. 97-126,

<http://www.mpil.de/files/pdf2/mpunyb_gruss_9_97_126.pdf>, dostęp z 27.10.2013 oraz West New Guinea – UNSF. Background, <http://www.un.org/en/peacekeeping/missions/past/unsfbackgr.html>, dostęp z 27.10.2013.

107

sukcesem (choć nie brak głosów o faworyzowaniu sprzymierzonego z zachodem rządu Indonezji kosztem rdzennych mieszkańców Irianu Zachodniego)¹⁸², o tyle ONUC, a w mniejszym stopniu także UNEF I, ukazały ograniczenia operacji pokojowych. Pomimo ponad dekady działania UNEF I, w 1967 r. doszło do wybuchu wojny pomiędzy państwami arabskimi i Izraelem. „Pokoju” nie udało się więc utrzymać. ONUC zdołała ochronić integralność terytorialną Konga, lecz cel ten został osiągnięty przy znaczących stratach własnych oraz naruszeniu wszystkich zasad operacji utrzymania pokoju.