Powoływanie i planowanie operacji pokojowych

Centralną rolę w procesie decyzyjnym dotyczącym operacji pokojowych odgrywa Rada Bezpieczeństwa. Organ ten przyjmuje rezolucję, na mocy której powołuje operację.

Dokument Operacje utrzymania pokoju Organizacji Narodów Zjednoczonych: zasady i wytyczne wylicza następujące czynniki, brane pod uwagę przez Radę podczas podejmowania decyzji:

- czy sytuacja może zagrozić lub już zagraża międzynarodowemu pokojowi i bezpieczeństwu,

- czy w regionie funkcjonuje organizacja regionalna lub subregionalna, gotowa do współdziałania w rozwiązaniu kryzysu,

- czy pomiędzy stronami sporu zawarto porozumienie o zawieszeniu broni oraz czy strony deklarują gotowość do poszukiwania rozwiązania politycznego w drodze procesu pokojowego,

- czy istnieje jasny cel polityczny zaangażowania ONZ i czy może on być odzwierciedlony w mandacie,

- czy możliwe jest sformułowanie precyzyjnego mandatu dla danej operacji,

- czy możliwe jest zagwarantowanie racjonalnego poziomu bezpieczeństwa personelowi ONZ, w pierwszym rzędzie przez główne strony sporu²⁷⁹.

Decyzja o rozmieszczeniu operacji jest więc obwarowana szeregiem kryteriów, które powinna spełniać dana sytuacja kryzysowa. Przed jej podjęciem Rada konsultuje się z rządem państwa/państw przyjmujących, stronami konfliktu, państwami członkowskimi (w pierwszym rzędzie tymi, które mogą dostarczyć oddziałów do operacji), innymi organizacjami międzynarodowymi, odpowiednimi agendami ONZ oraz Sekretariatem²⁸⁰.

279 United Nations Peacekeeping…, s. 47-48.

280 Forming a new operation, <http://www.un.org/en/peacekeeping/operations/newoperation.shtml>, dostęp z 27.10.2013.

132

Sekretarz Generalny może przeprowadzić Strategiczną Ocenę (Strategic Assessment, SA), mającą na celu wskazanie wszystkich możliwych form zaangażowania ONZ oraz poziomu poparcia dla działań Organizacji²⁸¹. Następnie Sekretariat wysyła do państwa lub regionu Misję Oceny Technicznej (Technical Assessment Mission, TAM). Zadaniem TAM jest dokładna analiza sytuacji w terenie, co jest niezbędne w procesie planowania właściwej operacji²⁸². Na podstawie wyników jej prac Sekretarz Generalny przygotowuje raport dla Rady Bezpieczeństwa, zawierający propozycje w kwestiach zakresu mandatu, liczby personelu, koniecznych zasobów i czasu trwania operacji. Następnie Rada Bezpieczeństwa podejmuje decyzję o powołaniu operacji pokojowej²⁸³. Co ważne, budżet operacji jest przedkładany Zgromadzeniu Ogólnemu do akceptacji²⁸⁴.

Należy podkreślić, że powyższe czynniki oraz wynik SA i TAM stanowią jedynie ogólne wytyczne, a decyzja Rady ma charakter stricte polityczny. Wynik głosowania w Radzie jest wypadkową interesów jej stałych członków. Występowanie zawieszenia broni czy gotowość stron do rozwiązania sporu na drodze politycznej w praktyce nie determinuje decyzji organu. Na przykład w kwietniu 2013 r. Rada Bezpieczeństwa powołała operację MINUSMA w Mali, pomimo wysoce niestabilnej sytuacji i znacznej aktywności fundamentalistów islamskich na północy państwa²⁸⁵. Decyzja Rady była możliwa dzięki determinacji Francji (byłego mocarstwa kolonialnego), poparciu USA (operacja wpisuje się w globalną wojnę z terroryzmem) oraz braku sprzeciwu Rosji i ChRL (nie traktujących Mali jako potencjalnej nawet strefy wpływów).

Jeszcze w trakcie procesu decyzyjnego rozpoczyna się proces planowania. Z uwagi na kompleksowy charakter współczesnych konfliktów zbrojnych i sytuacji kryzysowych, ONZ przyjęła koncepcję tzw. misji zintegrowanej (integrated mission). Jest to „misja, w której poszczególni aktorzy z systemu Narodów Zjednoczonych podzielają strategiczne cele w kwestii obecności ONZ na poziomie krajowym. […] Struktura misji zintegrowanej powinna wynikać z uznania specyfiki danego kraju i rozsądnej oceny możliwości ONZ do efektywnej odpowiedzi [na kryzys – przyp. aut.]”²⁸⁶. W celu sprawnego powoływania

281 Integrated Mission Planning Process (IMPP). Guidelines Endorsed by the Secretary-General on 13 June 2006, <https://docs.unocha.org/sites/dms/Documents/UN%20IMPP%20Guidelines%20(2006).pdf>, dostęp z 13.10.2013, s. 6-7.

282 United Nations Peacekeeping…, s. 48-49.

283 Tamże, s. 49.

284 Forming a new operation….

285 Por. United Nations Security Council Resolution nr 2100(2013), 25 April 2013, S/RES/2100(2013),

<http://www.un.org/en/peacekeeping/missions/minusma/documents/mali%20_2100_E_.pdf>, dostęp z 27.10.2013.

286 United Nations Peacekeeping Operations…, s. 53-54.

133

wielowymiarowych operacji pokojowych w 2006 r. Organizacja wprowadziła Proces Planowania Misji Zintegrowanej (Integrated Mission Planning Process, IMPP)²⁸⁷. Polega on na definiowaniu (a w kolejnych fazach działania operacji – redefiniowaniu) celów i zasad działania misji.

W opracowanych w 2006 r. wytycznych prowadzenia IMPP szczegółowo określono kolejne fazy planowania operacji. Zasadniczo proces ten podzielono na trzy fazy, z których każda dzieli się na dwa etapy:

I. planowanie wstępne (advance planning)

a. planowanie wstępne mające na celu określenie opcji strategicznych. W jego wyniku powstają Strategiczna Ocena (Strategic Assessment) oraz Dyrektywa Sekretarza Generalnego dot. Planowania Strategicznego (Secretary-General’s Strategic Planning Directive). Za tę fazę planowania odpowiada Zespół Zadaniowy ds. Misji Zintegrowanej (Integrated Mission Task Force, IMTF), działające w ramach Depratamentu Spraw Politycznych lub Biura Wsparcia Budowania Pokoju (Peace Building Support Office, PBSO)²⁸⁸,

b. planowanie podstawowe (foundation planning) – ma na celu opracowanie całościowej koncepcji operacji, przedkładanej następnie Radzie Bezpieczeństwa. Na koncepcję tę składa się m.in. pierwszy projekt planu misji i szacunkowy budżet,

287 IMPP został wprowadzony na mocy decyzji Komitetu Politycznego Sekretarza Generalnego 13 czerwca 2006 r. Por. Integrated Mission Planning Process (IMPP). Guidelines Endorsed by the Secretary-General on 13 June 2006, <https://docs.unocha.org/sites/dms/Documents/UN%20IMPP%20Guidelines%20(2006).pdf>, dostęp z 13.10.2013.

288 W 2005 r. utworzono Komisję Narodów Zjednoczonych ds. Budowania Pokoju (Peacebuilding Commission, PBC), wspomaganą przez Biuro Wsparcia Budowania Pokoju (Peacebuilding Support Office, PBSO) oraz Fundusz Budowania Pokoju (ang. Peacebuilding Fund, PBF). Nowe jednostki zostały powołane w celu poprawy koordynacji rozproszonych wysiłków ONZ na rzecz wsparcia państw, w których zakończyły się wieloletnie i wyniszczające konflikty zbrojne. W pierwotnym zamyśle pomysłodawców PBC i PBSO miały być ciałami podejmującymi kluczowe decyzje polityczne, dysponującymi własnym budżetem. Gra interesów pomiędzy Zgromadzeniem Ogólnym a stałymi członkami Rady Bezpieczeństwa, obawiającymi się utraty części kompetencji na rzecz tworzonych PBC i PBSO, doprowadziła do poważnego ograniczenia ich roli w stosunku do planowanych rozwiązań i powierzenia im głównie zadań doradczych. Por. M. Berdal, Building Peace After War, Londyn 2009, s. 135-169, R. Ponzio, The United Nations Peacebuilding Commission: origins and initial practice, http://unidir.org/pdf/articles/pdf-art2627.pdf, dostęp z 27.10.2013 oraz S.V. Rugumamu, Does the UN Peacebuilding Commission Change the Mode of Peacebuilding in

Africa?, FES Briefing Paper nr 8 z czerwca 2009,

http://humansecuritygateway.com/documents/FES_DoesUNPeacebuildingCommissionChangeMode_Africa.

pdf, dostęp z 27.10.2013.

134

Po zakończeniu tej fazy Sekretarz Generalny przedkłada jej wyniki Radzie Bezpieczeństwa²⁸⁹.

II. planowanie operacyjne (operational planning):

a. planowanie operacyjne, mające na celu modyfikację pierwszego zarysu planu misji w projekt zaawansowany (Advanced Draft Mission Planning) oraz przygotowanie raportu nt. budżetu misji. Na tym etapie opracowuje się również dyrektywę dot. Specjalnego Przedstawiciela Sekretarza Generalnego (Special Representative of Secretary-General, SRSG).

b. Planowanie wdrożeniowe (implementation planning) – na tym etapie następuje przekazanie odpowiedzialności z IMTF do operacji pokojowej, zakończenie przygotowania Planu Misji oraz dalsze prace nad budżetem (results-based budgeting). Ponadto, utworzony zostaje Zespół Planowania Misji Zintegrowanej (Integrated Mission Planning Team, IMPT). W jego skład wchodzą przedstawiciele operacji pokojowej i Zespołu Krajowego Narodów Zjednoczonych (United Nations Country Team, UNCT).

Po tym etapie Specjalny Przedstawiciel Sekretarza Generalnego przyjmuje Plan Misji, zawierający m.in. jej cele i pożądany sposób ich osiągnięcia²⁹⁰. III. planowanie przeglądowe i przejściowe (review and transition planning)

a. planowanie ciągłe (continuation planning) – prowadzone jest w trakcie misji i ma na celu redefiniowanie sposobu jej działania w odpowiedzi na zmieniającą się sytuację. Prowadzona jest przez IMPT we współpracy z IMTF przez cały okres trwania misji. Podczas tego etapu, na skutek procesów zachodzących w otoczeniu misji, może zostać opracowana Istotna Rewizja Planu Misji (ang. Siginificat Revision of the Mission Plan). Jeśli operacja bliska jest osiągnięcia celów, SRSG wraz z UNCT rozpoczyna proces planowania okresu przejściowego i zakończenia misji,

b. planowanie okresu przejściowego i zakończenia misji (transition and exit planning) – następuje po podjęciu przez Radę Bezpieczeństwa decyzji o zakończeniu misji. Odpowiedzialność i zadania operacji mogą zostać przekazane innej organizacji międzynarodowej, innej operacji ONZ

289 Integrated Mission Planning Process…, s. 5-10.

290 Tamże, s. 10-14.

135

(np. misji politycznej), Zespołowi Krajowemu NZ lub nowej operacji pokojowej²⁹¹.