Okres renesansu, regionalizacji i podziału zadań (1999- )

Choć w dwóch poprzednich okresach doszło najpierw do rozwoju, a następnie

„kurczenia się” operacji pokojowych, to równocześnie zachodziły procesy zwiastujące istotne zmiany. Przede wszystkim, część odpowiedzialności za prowadzenie operacji zaczęły przejmować ugrupowania regionalne. NATO i ECOWAS w znacznej mierze zastąpiły ONZ w wykonywaniu najtrudniejszych zadań w Bośni i Hercegowinie oraz Liberii i Sierra Leone. Było to związane z niepowodzeniami lub biernością Organizacji wobec kryzysów ważnych z punktu widzenia bezpieczeństwa państw zrzeszonych w NATO i ECOWAS. Równocześnie ONZ pozostawała aktywna w tych państwach, lecz

204 D. Jett, Why Peacekeeping Fails…, s. 31.

205 I. Popiuk-Rysińska, Ewolucja operacji pokojowych…, s. 11.

115

zakres jej działalności był ograniczony. Zapoczątkowany podczas okresu „kurczenia się”

proces przejmowania części obowiązków przez organizacje regionalne rozwijał się od przełomu XX i XXI w. Do ugrupowań zaangażowanych w prowadzenie operacji pokojowych dołączyły Unia Europejska i Unia Afrykańska. Zagadnienie to zostanie poddane szczegółowej analizie w części 3.7. niniejszego rozdziału.

Innowacje w dziedzinie współpracy i podziału zadań pomiędzy ONZ i organizacjami regionalnymi szły w parze ze wzrostem liczebności personelu oraz poszerzeniem mandatu nowych operacji. W 1999 r. powołano Tymczasową Administrację Organizacji Narodów Zjednoczonych w Timorze Wschodnim (United Nations Transitional Administration in East Timor, UNTAET). UNTAET nawiązywała nazwą i zadaniami do UNTAC, odpowiadając m.in. za zapewnienie bezpieczeństwa, ustanowienie efektywnej administracji, koordynowanie dostarczania pomocy humanitarnej oraz wspieranie budowy aparatu państwowego²⁰⁶. Faktycznie ONZ przejęła uprawnienia przynależne władzy państwowej²⁰⁷. W tym samym roku utworzono Misję Organizacji Narodów Zjednoczonych w Sierra Leone (United Nations Mission in Sierra Leone, UNAMSIL), mającą na celu m.in. wspieranie organizacji wyborów, monitorowanie zawieszenia broni oraz pomoc w przeprowadzeniu programu rozbrojenia, demobilizacji i reintegracji walczących²⁰⁸. Rok 1999 przyniósł również powołanie UNMIK, która de facto sprawowała funkcje przynależne władzy państwowej po interwencji NATO w Kosowie²⁰⁹.

Szczególnie interesujące są działania wspólnoty międzynarodowej w Demokratycznej Republice Konga, gdyż ukazują trendy charakterystyczne dla omawianego okresu rozwoju operacji pokojowych. W 1999 r. Rada Bezpieczeństwa powołała Misję Organizacji Narodów Zjednoczonych w Demokratycznej Republice Konga (Mission des Nations Unies en Republique Democratique du Congo, MONUC).

Systematycznie poszerzany mandat MONUC obejmował nie tylko nadzorowanie zawieszenia broni, ale również m.in. szkolenie kongijskich sił zbrojnych, doradztwo

206 Szczegółowa analiza operacji UNTEAT: S. Chesterman, East Timor [w:] United Nations Interventionism 1991-2004, red. M. Berdal i S. Economides, Cambridge 2007, s. 192-216 oraz L.M. Howard, UN Peacekeeping…, s. 260-298.

207 W cytowanej powyżej pracy UN Peacekeeping in Civil Wars rozdziałowi poświęconemu UNTAET autorka nadała wymowny tytuł: „Timor Wschodni: ONZ jako państwo” (ang. East Timor: the UN as a state).: L.M. Howard, UN Peacekeeping…, s. 260.

208 Por. Tamże, s. 303-306; A. Adebayo, D. Keen, Sierra Leone [w:] United Nations Interventionism 1991-2004, red. M. Berdal i S. Economides, Cambridge 2007, s. 246-273 oraz Sierra Leone – UNAMSIL – Mandate, <http://www.un.org/en/peacekeeping/missions/past/unamsil/mandate.html>, dostęp z 27.10.2013.

209 Por. S. Economides, Kosovo [w:] United Nations Interventionism 1991-2004, red. M. Berdal i S.

Economides, Cambridge 2007, s. 217-245 oraz UNMIK Mandate,

<http://www.un.org/en/peacekeeping/missions/unmik/mandate.shtml>, dostęp z 27.10.2013.

116

w kwestii budowania i wzmacniania instytucji demokratycznych oraz promowanie pojednania i zasad dobrego rządzenia²¹⁰. W celu wspierania Misji Unia Europejska – ugrupowanie regionalne z innego kontynentu, aspirujące do odgrywania roli aktora globalnego – zorganizowała wyspecjalizowane, krótkie operacje wojskowe – ARTEMIS w 2003 r. oraz EUFOR RD Congo w 2006 r.²¹¹ UE powołała również misje policyjne i cywilne – EUPOL Kinshasa (2005-2007), EUPOL RD Congo (od 2007 r.) oraz EUSEC RD Congo (od 2005 r.)²¹². Sama ONZ, reagując na rozwój sytuacji w tym państwie, zadecydowała o zakończeniu MONUC i ustanowieniu Misji Organizacji Narodów Zjednoczonych na rzecz Stabilizacji Demokratycznej Republiki Konga (Mission de l’Organisation des Nations Unies pour la Stabilisation en Republique Democratique du Congo, MONUSCO)²¹³. Zgodnie z analizowanym powyżej dokumentem Operacje Narodów Zjednoczonych: zasady i wytyczne, mandat MONUSCO mieścił się w ramach wzmocnionego utrzymania pokoju. W marcu 2013 r. ONZ zdecydowała o utworzeniu w ramach misji Brygady Interwencyjnej (intervention brigade), która podjęła działania ofensywne przeciwko siłom antyrządowym na wschodzie państwa²¹⁴. Ponadto, w kwietniu 2013 r. powołano Wielowymiarową Misję Stabilizacyjną Organizacji Narodów Zjednoczonych w Mali (Mission multidimensionnelle integree des Nations Unies pour la stabilisation au Mali, MINUSMA). Zgodnie z nazwą, MINUSMA wypełnia szereg zadań związanych m.in. z ochroną ludności cywilnej, w tym praw człowieka, stabilizacją sytuacji w głównych skupiskach ludności i wspieraniem dialogi politycznego oraz procesów wyborczych²¹⁵.

210 Rada Bezpieczeństwa modyfikowała mandat MONUC w następujących rezolucjach: 1291 (2000) z 24.02.2000, 1565 (2004) z 1.10.2004, 1797 (2008) z 30.01.2008, 1856 (2008) z 22.12.2008. Na mocy rezolucji 1925 (2010) zadania MONUC przejęła operacja MONUSCO.: MONUC Mandate,

<http://www.un.org/en/peacekeeping/missions/past/monuc/mandate.shtml>, dostęp z 27.10.2013.

211 Por. ARTEMIS Mission Description, <http://www.eeas.europa.eu/csdp/missions-and-operations/artemis-drc/mission-description/index_en.htm>, dostęp z 27.10.2013 oraz EUFOR RD Congo Mission Description,

<http://www.eeas.europa.eu/csdp/missions-and-operations/eufor-rd-congo/mission-description/index_en.htm>, dostęp z 27.10.2013,

212 Por. EUPOL Kinshasa Mission Description, <http://www.eeas.europa.eu/csdp/missions-and-operations/eupol-kinshasa/mission-description/index_en.htm>, dostęp z 27.10.2013; EUSEC RD Congo Mission Description, <http://www.eeas.europa.eu/csdp/missions-and-operations/eusec-rd-congo/mission-description/index_en.htm>, dostęp z 27.10.2013 oraz EU Police Mission for the DRC (EUPOL RD Congo) Fact Sheet, <http://www.eeas.europa.eu/csdp/missions-and-operations/eupol-rd-congo/pdf/02052013_factsheet_eupol-rd-congo_en.pdf>, dostęp z 27.10.2013.

213 MONUSCO Mandate, <http://www.un.org/en/peacekeeping/missions/monusco/mandate.shtml>, dostęp z 27.10.2013.

214 P. Cammaert, The UN Intervention Brigade in the Democratic Republic of the Congo, International Peace Institute Issue Brief July 2013, <http://www.isn.ethz.ch/Digital-Library/Publications/Detail/?lng=en&id=166530>, dostęp z 27.10.2013.

215 MINUSMA Mandate, <http://www.un.org/en/peacekeeping/missions/minusma/mandate.shtml>, dostęp z 27.10.2013.

117

Na podstawie powyższych przykładów uprawnione wydaje się stwierdzenie, że większość powołanych po 1999 r. operacji skupiona jest bardziej na budowaniu państwa i pokoju aniżeli na utrzymaniu pokoju. Po kilku latach „kurczenia się” operacji, ONZ i organizacje regionalne powróciły do koncepcji działań aktywnych. Nierzadko wiąże się to z użyciem siły na większą skalę. Ponadto, przyznanie prymatu budowaniu pokoju wpływa na zwiększenie liczebności i znaczenia personelu cywilnego. Funkcjonariusze ONZ i innych organizacji odpowiadają m.in. za wspieranie reformy systemów prawnych i wyborczych, programy reintegracji kombatantów, pomoc w budowie aparatu administracyjnego państwa.

Szeroki mandat wielu operacji powoływanych od 1999 r. był wypełniany przez liczny personel – ok. 11 000 w przypadku UNTAET i 17 500 w ramach UNAMSIL.

MONUC, tuż po autoryzacji w 1999 r. licząca ok. 6 000 funkcjonariuszy, była systematycznie powiększana. W 2010 r. osiągnęła liczebność ponad 21 000 żołnierzy, policjantów i cywilów, włączonych następnie do MONUSCO. W okresie 1999-2013 Rada Bezpieczeństwa utworzyła 19 operacji, m.in. UNMEE w Etiopii i Erytrei (2000), UNMIL w Liberii (2003), MINUSTAH na Haiti (2004) i UNMIS w Sudanie (2005)²¹⁶. W efekcie pod koniec 2005 r. personel operacji pokojowych ONZ liczył 84 000 funkcjonariuszy²¹⁷, pod koniec 2010 r. osiągnął 123 000²¹⁸, a w połowie 2013 r. wynosił 115 5000. W tej liczbie mieści się 82 000 żołnierzy, prawie 13 000 policjantów i 1800 obserwatorów wojskowych. Personel cywilny liczy 16 700, a więc ok. 14% wszystkich rozmieszczonych w 15 operacjach pokojowych²¹⁹. Dla porównania, w 2013 r. tylko w Afganistanie w ramach sił NATO służyło ponad 87 000 żołnierzy, czyli o 5000 więcej niż we wszystkich operacjach ONZ²²⁰. Zestawienie tych dwóch liczb obrazuje skalę zaangażowania organizacji innych niż ONZ w działania o charakterze zbliżonym do operacji pokojowych.

Jak wynika z powyżej analizy, od 1999 r. trwa okres ponownego rozwoju operacji pokojowych, zarówno pod względem liczebności personelu, jak i zakresu mandatu.

Złożyło się na to kilka czynników. Po pierwsze, destabilizacja objęła państwa i terytoria

216 Por. List of Peacekeeping…

217 United Nations Peacekeeping Operations Fact Sheet 31 December 2005,

<http://www.un.org/en/peacekeeping/resources/statistics/factsheet_archive.shtml>, dostęp z 27.10.2013.

218 United Nations Peacekeeping Operations Fact Sheet 31 December 2010,

<http://www.un.org/en/peacekeeping/resources/statistics/factsheet_archive.shtml>, dostęp z 27.10.2013.

219 Peacekeeping Fact Sheet, <http://www.un.org/en/peacekeeping/resources/statistics/factsheet.shtml>, dostęp z 27.10.2013.

220 International Security Assistance Force (ISAF): Key Facts and Figures,

<http://www.isaf.nato.int/images/stories/File/20131014_131001-ISAF-Placemat.pdf>, dostęp z 27.10.2013.

118

o strategicznym znaczeniu dla stałych członków Rady Bezpieczeństwa oraz mocarstw regionalnych, np. DRK (istotna z uwagi na potencjał surowcowy), Timor Wschodni (ważny z punktu widzenia bezpieczeństwa Australii) i Bałkany (tradycyjny obszar krzyżowania się interesów mocarstw). Po drugie, po zamachach terrorystycznych z 11 września 2001 r. do głównego nurtu debaty o bezpieczeństwie globalnym trafiły państwa dysfunkcyjne. Przywódcy mocarstw oraz czołowi przedstawiciele organizacji międzynarodowych przyjęli wizję zarysowaną przez George’a W. Busha w Strategii Bezpieczeństwa Narodowego z 2002 r. Prezydent USA podkreślał, że niestabilność państw pozornie nieistotnych dla globalnego układu sił stwarza warunki do rozwoju zagrożeń dla ładu międzynarodowego, przede wszystkim terroryzmu i przestępczości zorganizowanej²²¹. Działalność piratów u wybrzeży Somalii zdawała się potwierdzać tę tezę. Operacje pokojowe mogą być w tym kontekście postrzegane jako instrument pozwalający na stabilizację i wzmocnienie potencjału państw dysfunkcyjnych.

W warunkach dysfunkcyjności państwa utrzymanie pokoju stanowi tylko jedno z zadań operacji pokojowych. Świadczą o tym rozbudowane mandaty operacji, w wielu przypadkach obejmujące szkolenie lokalnych sił wojskowych i policyjnych. Po trzecie, pewną (choć trudną do oszacowania) rolę w rozwoju operacji pokojowych po 1999 r.

odgrywa wspomniany powyżej efekt CNN. Dalszy rozwój środków komunikowania masowego, w tym przede wszystkim tzw. mediów społecznościowych, ułatwił organizacjom pozarządowym prowadzenie kampanii na rzecz „zrobienia czegoś”

w przypadkach katastrof humanitarnych. Było to szczególnie widoczne podczas kryzysu w Darfurze, gdzie naciski ze strony opinii publicznej w państwach zachodnich zwiększyły presję na rządy (szczególnie chiński, w kontekście Igrzysk Olimpijskich w Pekinie w 2008 r.) oraz ONZ i miały (trudny do określenia) wpływ na powołanie operacji UNAMID²²².

2.3.9. Podsumowanie

Powyższa analiza wskazuje na to, że na przestrzeni kilkudziesięciu lat operacje pokojowe przeszły istotne przemiany. Nierzadko można spotkać się z twierdzeniem, że proces ten ma charakter ewolucyjny²²³. Zdaniem autora właściwsze wydaje się postrzeganie historii operacji pokojowych przez pryzmat przełomowych wydarzeń –

221 Por. National Security Strategy of the United States of America, September 2002, s. 1,

<http://www.state.gov/documents/organization/63562.pdf>, dostęp z 27.10.2013.

222 Relacjonowanie konfliktu w Darfurze przez media wzbudzało liczne kontrowersje. Problem ten analizują m.in. L. Kogen, M.E. Price, Deflecting the CNN effect: public opinion polling and Livingstonian outcomes,

“Media, War & Conflict” 4(2) 2011, s. 109-123.

223 Por. np. tytuł artykułu I. Popiuk-Rysińskiej Ewolucja operacji pokojowych….

119

konfliktów, które na skutek ich wagi dla globalnego układu sił niejako wymusiły jakościowo odmienny od wcześniejszych sposób reakcji ze strony ONZ, a w późniejszych okresach – organizacji regionalnych. Ewolucja implikuje systematyczny rozwój, natomiast powyższa analiza wskazuje, że po okresach dynamicznych zmian następowały lata zastoju, a nawet ograniczenia skali i zasięgu operacji. Na przykład, ONUC i UNTEA/UNSF (pierwsza połowa lat 60. XX w.) były bardziej rozbudowane (szczególnie z punktu widzenia mandatu) niż większość operacji prowadzonych w drugiej połowie lat 90. XX w. Proces rozwoju operacji pokojowych nie zachodzi więc linearnie. Zmiany są ściśle powiązane z dynamiką stosunków międzynarodowych, szczególnie z charakterem relacji pomiędzy stałymi członkami Rady Bezpieczeństwa ONZ. Ponadto, rozwój operacji pokojowych związany jest z występowaniem konfliktów w strategicznie ważnych regionach świata. W pierwszych dziesięcioleciach po II wojnie światowej decydujące znaczenie miał Bliski Wschód, w latach 90. szczególnie istotna była sytuacja na Bałkanach, natomiast w pierwszych kilkunastu latach XXI w. na znaczeniu zyskała Afryka Subsaharyjska. Na 19 operacji pokojowych, powołanych przez ONZ w latach 1999-2013, 13 – czyli ponad 2/3 wszystkich – zostało rozmieszczonych w Afryce Subsaharyjskiej²²⁴.

2.4. Kluczowe funkcje oraz zasady działania operacji pokojowych