Nadzór pedagogiczny w Polsce – rozwiązania prawne i podstawowe założenia

Obecny system nadzoru pedagogicznego wprowadzony został na podstawie Rozporządzenia mi-nistra edukacji narodowej w sprawie nadzoru pedagogicznego i obowiązuje od roku szkolnego 2009/2010. Sam fakt istnienia nadzoru pedagogicznego nie jest w Polsce niczym nowym4. Szczegó-łowe omawianie zmian zachodzących w nadzorze na przestrzeni ostatnich lat, wykracza poza zakres tej publikacji, warto jednak podkreślić, że od początku lat 90. XX wieku obszar ten podlegał częstym modyfikacjom. Rozporządzenie z 2009 r. było trzecią w ciągu sześciu lat znaczącą zmianą (a szóstą zmianą od 1991 r.) sposobu sprawowania nadzoru nad szkołami. Intensywność zmian w tym obsza-rze nie mogła pozostać bez wpływu na postobsza-rzeganie obecnych rozwiązań i podejście do ewaluacji dyrektorów szkół i nauczycieli. „Nowy” nadzór nie trafił na przychylny grunt, pojawiało się wiele wąt-pliwości dotyczących trwałości tego rozwiązania, co może mieć (i jak pokazują omawiane badania w niektórych przypadkach miało) negatywny wpływ na wykorzystywanie tych mechanizmów. W regulacjach prawnych nie ma definicji pojęcia nadzoru pedagogicznego, natomiast określone są konkretne działania, które na nadzór się składają. Zgodnie z art. 33 ustawy o systemie oświaty nadzór pedagogiczny polega na:

1. ocenianiu stanu i warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej szkół, pla-cówek i nauczycieli

2. analizowaniu i ocenianiu efektów działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej szkół i placówek

3. udzielaniu pomocy szkołom, placówkom i nauczycielom w wykonywaniu ich zadań dydaktycz-nych, wychowawczych i opiekuńczych

4. inspirowaniu nauczycieli do innowacji pedagogicznych, metodycznych i organizacyjnych.

Podstawowe cele obowiązujących sposobów prowadzenia nadzoru pedagogicznego, jak wynika z materiałów Ministerstwa Edukacji Narodowej, w tym uzasadnienia do Rozporządzenia5, to:

„ umożliwienie zespołom szkolnym (dyrektorom wraz z nauczycielami) efektywnej pracy nad po-prawianiem jakości pracy szkół i placówek poprzez dostarczanie informacji na temat tej jakości

„ dostarczenie informacji i narzędzi do sprawdzania poziomu wypełniania przez szkoły i placówki wymagań określonych w Rozporządzeniu

„ umożliwienie dokonywania analiz dotyczących jakości pracy szkół i placówek.

Nadzorem pedagogicznym objęte są zarówno publiczne, jak i niepubliczne szkoły (wszystkich ty-pów), przedszkola (w tym inne formy wychowania przedszkolnego), a także szereg placówek oświa-towych, jak np. biblioteki pedagogiczne, placówki psychologiczno-pedagogiczne, różnego rodzaju ośrodki szkolno-wychowawcze czy placówki doskonalenia nauczycieli6.

Nadzór obejmuje trzy podstawowe formy:

„ ewaluację działalności edukacyjnej szkół i placówek

4 Niekiedy wskazuje się, że pierwszy system kontroli jakości pracy szkół wprowadzony został w XVIII w. przez Komisję Edukacji Narodowej (MEN o nadzorze pedagogicznym, cz. I, Biblioteczka Reformy nr 28, MEN, Warszawa 2000).

5 Uzasadnienie do Projektu Rozporządzenia ministra edukacji narodowej w sprawie nadzoru pedagogicznego z 2009 r., dostępne na stronie Biuletynu Informacji Publicznej MEN [lipiec 2013].

6 Jak wynika z Rozporządzenia, placówki objęte nadzorem pedagogicznym to publiczne i niepubliczne placówki wy-mienione w art. 2. pkt. 3.–5., 7. i 10. ustawy o systemie oświaty, a także publiczne i niepubliczne placówki doskonalenia nauczycieli.

„ kontrolę przestrzegania przepisów prawa dotyczących działalności dydaktycznej, wychowaw-czej i opiekuńwychowaw-czej szkół, placówek i nauczycieli

„ wspomaganie pracy szkół i placówek oraz nauczycieli w zakresie ich działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej.

Rysunek 1. Formy nadzoru pedagogicznego

System nadzoru pedagogicznego Ewaluacja zewnętrzna Ewaluacja wewnętrzna Kontrola Ewaluacja Wspomaganie

Trzy formy pełnią różnorodne funkcje – z jednej strony o charakterze kontrolno-oceniającym, a z drugiej o charakterze wspomagającym. Przeprowadzone badanie dotyczyło wyłącznie jednej z form nadzoru – ewaluacji. Obejmuje ona ewaluację zewnętrzną – ewaluację prowadzoną przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny, a także ewaluację wewnętrzną, za którą odpowiada dyrek-tor szkoły.

A. Ewaluacja zewnętrzna

W Rozporządzeniu z października 2009 r. ewaluacja definiowana jest jako praktyczne badanie oce-niające przeprowadzane w szkole lub placówce przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny. Podstawę prowadzenia ewaluacji zewnętrznej stanowią określone w Rozporządzeniu wymagania, zgodnie z założeniami obejmujące priorytetowe i strategiczne kwestie związane z pracą szkół i pla-cówek. To, co istotne i odróżnia obecny nadzór pedagogiczny od wcześniejszych rozwiązań, to fakt, że wymagania te są jawne i jednakowe na poziomie całego kraju.

Do końca roku szkolnego 2012/2013 wszystkie wymagania podzielone były na 4 główne obszary:

„ efekty działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej placówki

„ procesy zachodzące w placówce

„ funkcjonowanie placówki w środowisku lokalnym

„ zarządzanie placówką.

I tak w przypadku szkół podstawowych, gimnazjów i szkół ponadgimnazjalnych określono 17 takich wymagań, w przypadku innych placówek 12 lub 15. Rozporządzenie ministra z 10 maja 2013 r., poza drobnymi modyfikacjami uściślającymi procedury prowadzenia ewaluacji zewnętrznych i zadania organu nadzoru, przeformułowało także wymagania i zmniejszyło ich liczbę – w przypadku szkół

do 12 wymagań. Wymagania nie są również dzielone na poszczególne obszary, natomiast ewalu-acja nadal prowadzona jest jako całościowa (obejmująca wszystkie wymagania) bądź problemowa (obejmująca wybrane wymagania). Szczegółowy opis wymagań znajduje się w Aneksie nr 1. Mo-dyfikacje w nadzorze obowiązują od roku szkolnego 2013/2014, tak więc szkoły objęte niniejszym badaniem, miały prowadzone ewaluacje według wcześniejszych zasad. Jak zostanie omówione w dalszych częściach publikacji, do przeprowadzonego badania wybrano szkoły, w których prze-prowadzana była ewaluacja całościowa, a modyfikacje w wymaganiach polegają przede wszystkim na łączeniu niektórych z nich, przesunięciach określonych zagadnień lub ich doprecyzowaniu (a nie zasadniczych zmianach przedmiotu ewaluacji). Tak więc zmiana w Rozporządzeniu nie ma nega-tywnego wpływu na możliwość wykorzystania wyników badania IBE.

Ewaluacja zewnętrzna obejmuje zbieranie i analizowanie informacji dotyczących wymagań, ale również ustalanie poziomu ich spełniania przez szkołę lub placówkę. W przygotowywanym przez wizytatora raporcie z ewaluacji, opisywany jest sposób działania szkoły w odniesieniu do konkret-nych wymagań, a także poziom spełniania tych wymagań na skali od A do E (A – bardzo wysoki, E – niski). Dyrektorzy placówek ocenionych na poziomie E zobowiązani są do ustalenia i wdrożenia działań, które pozwolą na poprawę stopnia spełniania danego wymagania.

Ewaluacja zewnętrzna prowadzona jest zgodnie z określonymi na poziomie ogólnopolskim pro-cedurami przez specjalnie przeszkolonych wizytatorów ds. ewaluacji, z wykorzystaniem wystanda-ryzowanych na poziomie kraju metod i narzędzi badawczych. Ujednolicenie procedur i sposobów badania, jak również jednakowe – i dosyć rozbudowane – szkolenia dla wizytatorów ds. ewaluacji, to kolejna kwestia wyróżniająca obecne rozwiązania od poprzednich. Do tego można dodać jeszcze: zastosowanie nowych rozwiązań informatycznych (platforma, na której gromadzone są wszystkie wyniki i publikowane raporty), jawność zebranych materiałów (raporty z ewaluacji ogólnie dostęp-ne na stronie interdostęp-netowej), większy nacisk na współpracę i partdostęp-nerstwo poszczególnych aktorów, jak również wykorzystanie różnorodnych metod badawczych i źródeł informacji.

W ramach ewaluacji zewnętrznej w każdej szkole prowadzone są:

„ wywiady grupowe (z uczniami, rodzicami, nauczycielami, pracownikami niepedagogicznymi, partnerami szkoły, przedstawicielami organu prowadzącego)

„ ankiety (wśród rodziców, wszystkich nauczycieli, uczniów, ankiety z dyrektorem)

„ obserwacje (szkoły, lekcji)

„ wywiady z dyrektorami szkół

„ analizy danych zastanych.

Do końca lipca 2013 r. na platformie systemu znalazło się ponad 8 tysięcy przeprowadzonych ewa-luacji, z tego ok. 1/4 stanowią ewaluacje całościowe.

B. Ewaluacja wewnętrzna

Ewaluacja wewnętrzna to praktyczne badanie oceniające przeprowadzane w szkole lub placów-ce pod nadzorem jej dyrektora. Dyrektor odpowiada za przeprowadzenie ewaluacji wewnętrznej w szkole oraz wykorzystanie jej wyników do doskonalenia jakości jej pracy. Zgodnie z Rozporządze-niem z 2009 r. ewaluację wewnętrzną przeprowadzać powinno się w odniesieniu do wszystkich lub części wymagań wobec szkół i placówek lub w odniesieniu do innych zagadnień uznanych w szkole za istotne. Rozporządzenie z 2013 r. zmodyfikowało ten zapis, podkreślając autonomię szkoły w od-niesieniu do przedmiotu ewaluacji, wycofano odniesienia do wymagań – szkoły przy wyborze za-gadnień poddawanych ewaluacji, powinny się kierować wyłącznie ich istotnością dla jej działalności. Dyrektor jest zobowiązany do opracowania planu nadzoru pedagogicznego na dany rok szkolny, który przedstawia Radzie Pedagogicznej w terminie do 15 września każdego roku. Plan taki zawierać powinien zgodnie z Rozporządzeniem z 2009 r. cele, przedmiot ewaluacji oraz jej harmonogram, jak również zakres innych czynności związanych z nadzorem pedagogicznym, ale nie bezpośred-nio z ewaluacją (tematykę i terminy kontroli przestrzegania przez nauczycieli przepisów prawa, te-matykę szkoleń i narad). Modyfikacja z 2013 r. zmniejszyła nieznacznie obowiązki szkół – od roku

szkolnego 2013/2014 w odniesieniu do ewaluacji wewnętrznej w planie nadzoru pedagogicznego konieczne jest wyłącznie podanie przedmiotu i terminu ewaluacji wewnętrznej.

Zapisy te jasno pokazują, że zgodnie z prawem wybór tematu, sposobu organizacji, metod wyko-rzystywanych przy ewaluacji wewnętrznej pozostaje w gestii dyrektora – w założeniach zakres i spo-sób prowadzenia ewaluacji wewnętrznej mają być autonomiczną decyzją szkoły, co zostało jeszcze wyraźniej podkreślone w ostatniej modyfikacji Rozporządzenia. Istotne jest, aby wyniki ewaluacji wewnętrznej były wykorzystywane do doskonalenia jakości pracy szkoły, co sprawdzane jest m.in. w ramach ewaluacji zewnętrznej.

Założenia leżące u podstaw nadzoru

Wdrażanie obecnych rozwiązań związanych z ewaluacją zewnętrzną i wewnętrzną, wspierane jest od samych początków w ramach projektu systemowego: Program wzmocnienia efektywności syste-mu nadzoru pedagogicznego i oceny jakości pracy szkoły, finansowanego z Europejskiego Funduszu Społecznego. Projekt realizowany jest przez Ośrodek Rozwoju Edukacji w partnerstwie z Uniwersy-tetem Jagiellońskim i firmą Era ewaluacji. Liczne materiały informacyjno-szkoleniowe przygotowy-wane w ramach tego projektu, dają szerszy obraz niektórych założeń i wartości leżących u podstaw ewaluacji w nadzorze pedagogicznym.

W samym Rozporządzeniu z 2009 r. podkreślane jest, że nadzór pedagogiczny sprawowany jest z uwzględnieniem:

1. jawności wymagań

2. współdziałania organów sprawujących nadzór pedagogiczny z organami prowadzącymi szkoły lub placówki, dyrektorami szkół i placówek oraz nauczycielami

3. tworzenia warunków sprzyjających rozwojowi szkół i placówek

4. pozyskiwania informacji zapewniających obiektywną i pełną ocenę działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej szkoły lub placówki.

Kwestie te są szerzej rozwijane w ramach wspomnianych materiałów projektu. Co więcej, pojawiają się dodatkowe założenia i wartości. Mowa więc o transparentności ewaluacji zewnętrznej przeja-wiającej się w jawności nie tylko wymagań, ale i procedur, narzędzi, jak i samych wyników. Mowa również nie tyle o samym współdziałaniu, ale o partnerstwie poszczególnych aktorów, uzgadnia-niu działań i angażowauzgadnia-niu wszystkich kluczowych interesariuszy w różne etapy ewaluacji, demo-kratycznym i włączającym charakterze procesu. Wiele uwagi poświęca się konieczności budowania partnerstwa pomiędzy wizytatorem a dyrektorem placówki. Podkreślana jest również elastyczność ewaluacji, która ma brać pod uwagę różnorodność szkół i środowisk, w których funkcjonują, jak również elastyczność procedur i wymagań wobec szkół, które mają być modyfikowane w zależności od potrzeb czy chociażby w odpowiedzi na zmieniającą się rzeczywistość, pojawiające się wyzwania i priorytety polityki edukacyjnej. Dużo uwagi zwraca się również na zespołowość prowadzonych działań, wspólne uczenie się i refleksję, które prowadzić mają do rozwoju pracy szkoły (Mazurkie-wicz, Berdzik 2010, 2011; Mazurkie(Mazurkie-wicz, Berdzik 2010, 2011).

W materiałach informacyjno-szkoleniowych często zresztą podkreśla się, że ewaluacja powinna sta-nowić inspirację do refleksji i dyskusji, które mają szczególnie istotne znaczenie dla rozwoju szkoły. Co istotne zwraca się uwagę, że wymagania pokazują szkole priorytety państwa, kierunki, w jakich powinna się rozwijać, natomiast krytyczna refleksja jakie działania do tego doprowadzą i wybór tych działań to przede wszystkim sprawa szkoły (Mazurkiewicz 2011).

Obok refleksji na temat jakości pracy szkoły nadzór pedagogiczny ma w założeniach także wzmac-niać profesjonalizm kadr szkoły rozumiany jako podejmowanie decyzji na podstawie danych (evi-dence-based policy). Jak pisze Grzegorz Mazurkiewicz: „Wprowadzenie ewaluacji do praktyki nadzoru pedagogicznego (w obu jej formach, zarówno zewnętrznej, jak i wewnętrznej), ma właśnie na celu wsparcie w szkołach (i innych placówkach oświatowych) profesjonalnej kultury organizacyjnej, dzię-ki której pojawia się nawyk analizowania informacji i podejmowania racjonalnych decyzji” (Mazurdzię-kie- (Mazurkie-wicz 2010, 2011). Wykorzystanie danych dostarczanych przez nadzór do analiz czy przygotowania

strategii dotyczyć ma zresztą nie tylko szkół, ale i innych szczebli systemu edukacji (organy nadzoru, organy prowadzące, instytucje z poziomu centralnego). W kontekście tych założeń istotne role peł-nią zarówno ewaluacja zewnętrzna, jak i wewnętrzna, które mają uzupełniać się i wzmacniać. Analiza powyższych założeń pokazuje, że zmiany w nadzorze pedagogicznym i cele – oczekiwania – twórców wobec nadzoru są znacznie większe niż mogłoby to wynikać z samego Rozporządzenia. Mazurkiewicz pisze zresztą wprost, że zmiany w nadzorze to nie tylko nowe procedury, ale zmiana sposobu myślenia o jakości pracy szkoły, która ze względu na lata przyzwyczajeń nie będzie łatwa, gdyż wymaga odejścia od myślenia o ewaluacji w kategorii kontroli – „podstawowym czynnikiem, który zadecyduje o sukcesie procesu ewaluacji w systemie nadzoru, będzie zdolność przekonania osób pracujących w szkołach, że badanie poziomu spełniania wymagań państwa ma służyć szkole w nieustannej próbie poprawiania jakości własnej pracy, że ma sens i przyniesie przydatne informa-cje, że jest bezpieczne i szkole nie zaszkodzi” (Mazurkiewicz 2012).