Nowelizacja konstytucji z dnia 6 grudnia 2015 roku

Nowelizacja konstytucji w roku 2005 i wprowadzenie bardziej przejrzystych reguł funkcjonowania armeńskiego systemu politycznego nie doprowadziło do rzeczywistej poprawy standardów życia politycznego w tym kraju. Pogarszająca się sytuacja ekonomiczna, postępujące zubożenie społeczeństwa, masowa emigra-cja zarobkowa, nierozwiązane problemy terytorialne z Azerbejdżanem oraz po-dejmowane próby przeprowadzenia „kolorowej rewolucji” w celu choćby mini-malnych zmian politycznych doprowadziły do dużej niestabilności armeńskiego systemu politycznego w latach 2006-2015. W tym czasie miały miejsce w Armenii coraz częstsze zaburzenia polityczne i manifestowanie przez obywateli niezado-wolenia z pogarszających się warunków życia. Odpowiedzią władz, jako gotowość do zmian, był projekt reformy konstytucji Armenii przewidujący zmianę ustroju parlamentarno-prezydenckiego i przekształcenie kraju w republikę parlamentarną po wyborach prezydenckich w 2018 roku.

Dość niespodziewanie 4 września 2013 roku prezydent Armenii Serż Sargsjan bez konsultacji z innymi organami władzy powołał prezydencką komisję konstytu-cyjną119, w składzie której znalazło się dziewięciu członków (byli i obecni ministro-wie, przedstawiciel Sądu Konstytucyjnego oraz dziekan wydziału prawa Uniwersyte-tu Państwowego w Erywaniu). Z prac nad nowelizacją konstyUniwersyte-tucji wyłączeni zostali przedstawiciele społeczeństwa obywatelskiego i opozycji. Nie sprzyjało to podjęciu

118 А. Искандарян, Армения в 2005 г.: конец постреволюционной эпохи, „Кавказ. Ежегодник Кавказского института СМИ”, Ереван 2007, s. 8-10.

119 Warto zauważyć, że poprzedniego dnia (3 września 2013 roku) doszło do spotkania prezydenta Armenii z prezydentem Rosji Władimirem Putinem. Podczas tego spotkania prezydent Serż Sarkisjan oświadczył, że Armenia nie podpisze gotowej umowy stowarzyszeniowej z Unią Euro-pejską, natomiast zamierza zostać członkiem Unii Euroazjatyckiej.

poważnej dyskusji publicznej na temat proponowanych poprawek. Tym samym część społeczeństwa armeńskiego potraktowała tę inicjatywę jako kolejną próbę ochrony interesów grupy rządzącej, a nie działania zmierzające do rzeczywistej modernizacji zdominowanego przez oligarchiczne struktury systemu politycznego Armenii120.

Propozycja kolejnej nowelizacji konstytucji była dość niespodziewana, gdyż Serż Sargsjan podczas swoich kampanii wyborczych w roku 2008 oraz 2013 nie wypowiadał się publicznie o konieczności zmian konstytucyjnych. Do tego cza-su czołowi eksperci w  dziedzinie prawa konstytucyjnego wypowiadali się jedy-nie o  potrzebie unormowania w  konstytucji dwóch problematycznych kwestii, związanych z samorządem terytorialnym i sądownictwem. Nie postulowali jed-nak tak radykalnej zmiany i ukształtowania republiki parlamentarnej. Zwracano uwagę, że jakiekolwiek ewentualne zmiany w konstytucji powinny zmierzać do rozwiązania trzech podstawowych i najbardziej pilnych problemów, przed jakimi stoi armeńskie państwo: ukształtowanie efektywnej władzy państwowej i transpa-rentnego podziału kompetencji, ukształtowanie efektywnego systemu prawnego jako podstawy państwa prawa oraz rozwój demokracji poprzez decentralizację i przekazanie większych kompetencji samorządom lokalnym121. Zwracając uwagę na potrzebę zmian systemowych, mówili o konieczności większej demokratyzacji dotychczasowych struktur, a nie kolejnej nowelizacji ustawy zasadniczej.

Istotnym czynnikiem, w wymiarze zewnętrznym i skierowanym na użytek spo-łeczności międzynarodowej, była manifestacyjna „gotowość” władz Armenii do szybkiej reakcji na ujawniające się i rosnące społeczne niezadowolenie. Z punktu wi-dzenia społeczności międzynarodowej, zaniepokojonej kolejnymi akcjami protestu w Erywaniu postrzeganymi coraz częściej jako próby wywołania „kolorowej rewolu-cji”, nowelizacja konstytucji ma dowieść determinacji armeńskich władz zdecydowa-nych na poważne zmiany w systemie politycznym pod wpływem społecznej presji.

Projekt znowelizowanej konstytucji został w sierpniu 2015 roku przez prezy-denta Serża Sargsjana przedłożony parlamentowi w celu dalszych prac. 5 paździer-nika 2015 roku Zgromadzenie Narodowe Armenii większością głosów przyjęło projekt zmian w konstytucji i wyraziło zgodę na przekształcenie Armenii w repu-blikę parlamentarną122. Podjęto także decyzje o przeprowadzeniu ogólnokrajowe-go referendum w celu zatwierdzenia tych zmian123.

120 E. Polak, Nowa konstytucja, stara Armenia, http://www.new.org.pl/2424,post.html, (dostęp: 3.08.2016).

121 M. Гимишян, Политическая и конституционная реформа в Армении, International Insti-tute for Democracy and Electoral Assistance (International IDEA).

122 W 131 osobowym parlamencie za nowelizacją konstytucji opowiedziało się 104 deputowanych (głównie z proprezydenckiej Republikańskiej Partii Armenii i Rozkwitającej Armenii), 10 było przeciw, a 3 wstrzymało się od głosu.

123 Парламент одобрил проект конституционных изменений, „Новое Время”, nr 2618 (104), 6.10.2015.

Podstawowym celem nowelizacji konstytucji jest przeniesienie ciężaru władzy wykonawczej na premiera i rząd przy jednoczesnym mocnym ograniczeniu upraw-nień prezydenta. Po zakończeniu drugiej kadencji Serża Sargsjana w 2018 roku kolejny prezydent Armenii będzie wybierany w wyborach pośrednich przez par-lament i  reprezentacje władz lokalnych na jedną siedmioletnią kadencję124. Nie będzie już zwierzchnikiem sił zbrojnych (funkcję tę będzie pełnił premier), a tak-że zostanie pozbawiony możliwości powoływania sędziów (co stanie się domeną parlamentu). Rola prezydenta ograniczy się do funkcji reprezentacyjnej. Z kolei szefem władzy wykonawczej zostanie premier wybrany przez większość parlamen-tarną. Zmiany dotyczą także Zgromadzenia Narodowego, które będzie wybierane w całości w systemie proporcjonalnym (do tej pory 41 deputowanych wybierano według ordynacji większościowej, a 90 według proporcjonalnej). Zmniejszona zo-stanie także liczba deputowanych z obecnych 131 do 101125.

Proponowana nowelizacja spotkała się protestami opozycji, która argumento-wała, że proponowane zmiany doprowadzą do powstania w parlamencie jeszcze większej reprezentacji proprezydenckiej Republikańskiej Partii Armenii, a  Serż Sargsjan jako przywódca tej partii po zakończeniu drugiej kadencji na stanowisku prezydenta może zostać wybrany premierem lub przewodniczącym parlamentu i w dalszym ciągu będzie miał praktycznie nieograniczoną władzę w państwie126. Najbardziej radykalne stanowisko przedstawił Armeński Kongres Narodowy pod przewodnictwem byłego prezydenta Lewona Ter-Petrosjana, który uważa, że pro-ponowane zmiany są w rzeczywistości formą zamachu stanu, który zabezpieczy obecnemu prezydentowi możliwość pozostania u władzy127.

Dużym zagrożeniem dla procesu alternacji władzy może stać się art. 89 zno-welizowanej konstytucji, który daje możliwość rozpisania ponownych wyborów parlamentarnych w sytuacji, gdy żadna z partii nie uzyska w nich „zrównowa-żonej większości parlamentarnej” pozwalającej na ukształtowanie w parlamencie

124 Проект новой конституции Армении: Непрямые выборы президента и парламент,

сфор-мированный по пропорциональной системе, http://www.panarmenian.net/rus/news/194898/

(dostęp: 3.08.2016).

125 А. Чилингарян, Проект принят: Слово за народом, „Голос Армении”, nr 104, 6.10.2015.

126 Sam prezydent Serż Sargsjan w  swoich wcześniejszych wypowiedziach sugerował, że po 2018 roku nie zamierza ubiegać się o urząd premiera czy prezydenta. Nie wspomniał jednak nic o stanowisku przewodniczącego parlamentu, co zdaniem części analityków jednoznacznie wskazuje, iż to stanowisko może być celem obecnego prezydenta, który po zakończeniu dru-giej kadencji nie zamierza odchodzić z polityki. Szerzej: Серж Саргсян не рассказал о 2018-м, https://regnum.ru/news/polit/2027278.html (dostęp: 4.08.2016). 127 Л. Арутюнян, Конституционная реформа в Армении: путь к демократии или уловка вла-стей, http://ru.rfi.fr/kavkaz/20150806-konstitutsionnaya-reforma-v-armenii-put-k-demokratii-ili-ulovka-vlastei, (dostęp: 3.08.2016); Проект конституционных реформ направлен в парла-мент Армении, http://www.vestikavkaza.ru/news/Proekt-konstitutsionnykh-reform-napravlen -v-parlament-Armenii.html (dostęp: 3.08.2016).

stabilnej większości. Zdaniem byłego prezydenta Armenii Roberta Koczariana, to bezpośrednia droga do jednopartyjnej dyktatury. Działania te porównuje się do modelu „Saakashvilego”, prezydenta Gruzji, który również poprzez zmianę gru-zińskiego systemu na parlamentarny chciał pozostać w dalszym ciągu u władzy po zakończeniu prezydenckiej kadencji128.

Cechą charakterystyczną był brak wiedzy szerszych kręgów społeczeństwa na temat nowelizacji konstytucji. W przeprowadzonych w Erywaniu badaniach so-cjologicznych przed referendum, 60,1% badanych uważało, że nie ma potrzeby zmiany istniejącej konstytucji. 53,2% respondentów nie wiedziała, że w kraju bę-dzie reforma konstytucyjna. Ponadto 81% respondentów, w takiej czy innej for-mie, wyraziła nieufność wobec procesu zmiany konstytucji, a 75,7% respondentów uznało, że w wyniku przemian ustrojowych w kraju nic się nie zmieni129. Moż-na powiedzieć, że armeńskie społeczeństwo „przyjęło” zmianę konstytucji dość łagodnie, chociaż opozycja organizowała akcje protestu (głównie w  Erywaniu i Giumri), które wywoływały trochę medialnego szumu. Ale mimo tego nie udało się powstrzymać zmian konstytucyjnych.

Oprócz negatywnych głosów pojawiły się też pozytywne wypowiedzi na temat tej nowelizacji. W armeńskich mediach przytaczano wypowiedź członków tzw. Ko-misji Weneckiej, którzy pozytywnie wypowiadali się o proponowanych zmianach i ich wpływie na armeński system polityczny. Jej przewodniczący Gianni Buquic-chio wyraził pozytywną opinię na temat reformy dodając, że proponowany projekt zmian konstytucyjnych jest w pełni zgodny z międzynarodowymi standardami de-mokracji130. Z  kolei Artak Dawtian, deputowany Republikańskiej Partii Armenii powiedział, że parlamentarny system rządów doprowadzi do poprawy konkurencji politycznej, co od dłuższego czasu było podstawowym problemem w Armenii. Inny deputowany z partii „Rozkwitającej Armenii” Wahan Babajan uważa, że reforma konstytucyjna, w pierwszej kolejności pozwoli pozbyć się dotychczasowego systemu scentralizowanej władzy i doprowadzi do osiągnięcia równowagi między trzema ro-dzajami władzy, czego nie było wcześniej. Po drugie, zostanie utworzony niezależny system sądownictwa, a po trzecie wzrośnie rola opozycji, gdyż wprowadzone zmiany dadzą opozycji skuteczną okazję do sprawowania funkcji kontrolnych131.

128 T. de Waal, All Change in Armenia, http://carnegieeurope.eu/strategiceurope/?fa=62215, (do-stęp: 3.08.2016). 129 Референдум о  внесении изменений в  Конституцию пройдет в  Армении, http://ria.ru/ world/20151203/1334858556.html (dostęp: 3.08.2016). 130 Глава Венецианской комиссии Джанни Букиккио высоко оценил проект конституцион-ных реформ в Армении, http://www.panorama.am/ru/news/2015/10/08/giani-bukikio/1459468 (dostęp: 4.08.2016). 131 Конституционные поправки в Армении не обеспечивают достаточной независимости судебной власти, http://analitikaua.net/2015/konstitutsionnyie-popravki-v-armenii-ne-obesp echivayut-dostatochnoy-nezavisimosti-sudebnoy-vlasti-politik/ (dostęp: 4.08.2016).

6 grudnia 2015 roku odbyło się referendum konstytucyjne, w którym udział wzięło 50,74 % (1,3 mln) uprawnionych do głosowania, z których 63,37% (825 ty-sięcy) opowiedziało się za nowelizacją konstytucji a 32,16% (421 tysiące) przeciw-ko zmianom w ustawie zasadniczej. Ogółem za nowelizacją przeciw-konstytucji opowie-działo się 32,16% uprawnionych do głosowania. Warunkiem uznania referendum i przyjęcia zmian był udział w nim co najmniej 50% uprawnionych do głosowania i poparcie zmian przez nie mniej niż 25% uprawnionych do głosowania.

Zwraca uwagę duża liczba głosów przeciwnych w Erywaniu i Giumri, dwóch największych miastach, w których odbywały się protesty opozycji (średnio w obu miastach około 52% głosujących było „za”, natomiast przeciw około 42%)132. Wy-niki referendum dają słaby mandat znowelizowanej konstytucji, która zamiast dokonać rzeczywistej zmiany systemu politycznego, najprawdopodobniej w dużej mierze przyczyni się do jeszcze większej konsolidacji dotychczasowego obozu wła-dzy, ograniczenia działania opozycji parlamentarnej oraz pogłębienia społecznej apatii wobec braku możliwości decydowania o losach własnego kraju.

Zdaniem armeńskiego politologa, Stepana Grigoriana, dyrektora Centrum Analiz Globalizacji i  Współpracy Regionalnej w  Erywaniu, dokonana zmiana konstytucji i przekształcenie Armenii w republikę parlamentarną nie doprowa-dzi w najbliższej przyszłości do znaczącej poprawy demokratycznych standardów obecnych częściowo w życiu politycznym tego kraju. Jego zdaniem Armenia nie jest gotowa jeszcze do przyjęcia parlamentarnej formy rządów, a obecna zmiana konstytucji jest jedynie działaniem kreowanym na użytek zewnętrznych aktorów politycznych a głównym jej celem jest zachowanie władzy przed dotychczasowy obóz rządzący. Pod pozorem demokracji dokonuje się operacja związana z utrzy-maniem władzy przy dość mocnym jej „odświeżeniu” w postaci parlamentarnej formy rządów. Stepan Grigorian zwraca uwagę, że Armenia w związku z konflik-tem o Górski Karabach funkcjonuje w reżimie „półwojskowym”, a realnie dzia-łający system wertykalny nie jest przygotowany na radykalne zmiany systemu politycznego. Ponadto kraj od dawna zmaga się z ogromną korupcją i wpływem oligarchów na system politycznym. To tym bardziej przemawia ze argumentami, iż kolejna nowelizacja konstytucji jest działaniem pozorowanym, które nie wniesie pozytywnego elementu do systemu133.

Interesujące, że kwestię konstytucyjnej reformy i zmiany formy rządu niejed-noznacznie oceniają nawet rosyjscy politologowie. Siergiej Markedonow określa konstytucyjną reformę w Armenii mianem ryzykownego lawirowania

132 Referendum on amendments to the Constitution of the Republic of Armenia, December 06, 2015

Referendum, Central Electoral Commission Republic of Armenia,

http://www.elections.am/re-ferendum/election-26015/ (dostęp: 4.08.2016).

133 Informacje uzyskane przez autora podczas wywiadu z Stepanem Grigorianem we wrześniu 2016 roku w Erywaniu.

kiwaniu względnej stabilizacji politycznej i uniknięcia gwałtownych perturbacji związanych z coraz większym społecznym niezadowoleniem. Wskazuje on na do-tychczasowe przykłady państw poradzieckich, które postanowiły eksperymento-wać z tą formą rządów. Przykłady Mołdawii, Ukrainy, Gruzji czy Kirgistanu jego zdaniem nie potwierdzają obecnej szeroko na Zachodzie tezy o zdecydowanie ko-rzystnym wpływie parlamentarnej formy rządów na systemy polityczne państw przechodzących proces transformacji ustrojowej. Zwraca on uwagę na dużą po-datność strony armeńskiej na sygnały płynące z ośrodków zewnętrznych. Refor-ma Refor-ma być polityczną demonstracją woli kompromisu elity politycznej, rozwoju konsensusu społecznego i „wygaszeniem” tlących się w społeczeństwie armeńskim dążeń do radykalnych zmian w systemie politycznym.

Podobnie jak poprzednia reforma w 2005 roku, ma być odpowiedzią władz na społeczne i międzynarodowe żądania i sugestie reform politycznych. Podobnie jak armeńscy naukowcy, uważa on, iż reforma służyć będzie głównie utrzymaniu władzy przez dotychczasowego prezydenta, który po zakończeniu drugiej kadencji w 2018 roku może zacząć pełnić funkcje premiera, który w republice parlamen-tarnej posiada kompetencje zdecydowanie większe od głowy państwa. Markedo-now zwraca jednak uwagę na przykład Gruzji, gdzie w 2013 roku taki scenariusz niespodziewanie nie powiódł się. Nie ma pewności, że w Armenii ten scenariusz się uda, gdyż mogą się uaktywnić siły wewnętrzne i zewnętrzne zainteresowane zmianą dotychczasowego lidera. Jego zdaniem w przypadku Armenii taka sytu-acja może doprowadzić do poważnych zaburzeń polityczno-społecznych związa-nych z niespodziewaną utratą władzy przez dotychczasowe elity, co w połączeniu z „rozmrażającym się” konfliktem w Górskim Karabachu może doprowadzić sytu-acji wysoce kryzysowej i nieprzewidywalnej134.