Nowelizacja konstytucji z dnia 27 listopada 2005 roku

Przyjęcie ustawy zasadniczej w  1995 roku w  Armenii, mimo formalnego ukształtowania nowych instytucji i  regulacji prawnych charakterystycznych dla demokratycznych systemów, nie doprowadziło do trwałej stabilizacji na armeń-skiej scenie politycznej oraz znaczącej demokratyzacji w  zakresie sprawowania władzy państwowej. Małe poparcie dla konstytucji w referendum było czytelnym

95 A. Markarov, Macroinstitutional Political..., op. cit., s. 162.

96 А. Маркаров, Институциональная трансформация в Армении 1990-2010 гг., „Вестник Ереванского университета”, 2011, s. 37-38.

sygnałem, że nie jest ona przez wszystkich akceptowana. Tym samym system pół-prezydencki, który sankcjonowała, również nie znajdował powszechnej aprobaty.

Nowa konstytucja powszechnie była kojarzona z urzędującym prezydentem Le-wonem Ter-Petrosjanem, który w miarę upływu czasu coraz bardziej był krytykowany za swój styl sprawowania władz. W kraju nadal miała miejsce bardzo ostra rywaliza-cja między głównymi partiami politycznymi i prezydentem. Dochodziło do częstych zmian na stanowisku premiera, przed każdymi wyborami dokonywano zmian ordy-nacji wyborczej, co znacznie ograniczało możliwość działania opozycji97. Po każdych wyborach opozycja formułowała zarzuty, że wyniki zostały sfałszowane, a na ulicach Erywania dochodziło do masowych protestów społecznych i prób zmiany wyników. Społeczność międzynarodowa (OBWE, Rada Europy, Departament Stanu USA, mię-dzynarodowe organizacje praw człowieka) wskazywała na szereg poważnych niepra-widłowości, naruszeń praw człowieka i swobód obywatelskich w Armenii podczas aktów wyborczych98. Nasiliły się opinie krytyczne wobec prezydenta Lewona Ter--Petrosjana zarówno ze strony opozycji, jak i społeczności międzynarodowej, które zarzucały mu dążenia ku władzy autorytarnej i nadmierne uprawnienia.

Zdaniem armeńskiego politologa Surena Zoliana, rok 1995 w Armenii należy postrzegać jako próbę stabilizacji systemu politycznego poprzez przyjęcie konsty-tucji, a wraz w nią implementację zachodniego modelu demokracji. Jednak jego zdaniem było to jedynie „pobożne życzenie”, które miało za zadanie jedynie po-zorowanie zmian (głównie dla „odbiorców zewnętrznych”) i zachowanie dotych-czasowego status quo. Była to droga wprowadzania nowych struktur, nazw, etykiet które szybko były konfrontowane z rzeczywistością. Publiczna polityka przybrała charakter imitacji, tak jak realny proces zmian uchodził w cień99.

Pierwsze lata funkcjonowania nowej konstytucji ujawniło wiele jej niedosko-nałości. Nieprecyzyjne przepisy ustawy zasadniczej odnoszące się do kompeten-cji i uprawnień prezydenta, a także brak norm regulujących wiele dziedzin życia społecznego doprowadziły do potrzeby jej nowelizacji i dostosowania jej do wy-mogów współczesnej praktyki konstytucyjnej. Potrzeba zmiany konstytucji lub jej gruntownej nowelizacji ujawniła się z całą mocą w związku ze staraniami władz Armenii o uzyskanie członkostwa w Radzie Europy100. Jednak pierwsze publiczne

97 K. Fedorowicz, Kształtowanie się systemu politycznego..., op. cit., s. 49.

98 Patrz raport Komisji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie: Armenia`s Parliamentary

Elec-tions and Constitutional Referendum July 5, 1995, Commission on Security and Cooperation

in Europe 1995, https://www.csce.gov/sites/helsinkicommission.house.gov/files/1995Armenia-ElectionsRport.pdf (dostęp: 3.08.2016).

99 С. Золян, Это сладкое слово стабильность: Армения в 2004, „Кавказ. Ежегодник Кавказ-ского института СМИ”, Ереван 2006, s. 96.

100 K. Fedorowicz, Rola siły i przemocy w kształtowaniu systemu politycznego Armenii [w:] Kaukaz:

mechanizmy legitymizacji i funkcjonowania elit politycznych, Tom VII, T. Bodio (red.), Warszawa

głosy o potrzebie nowelizacji konstytucji pojawiły się już w 1998 roku, niespełna trzy lata po przyjęciu ustawy zasadniczej.

Wiosną 1998 roku podczas przedterminowych wyborów prezydenckich w Ar-menii, jeden z głównych kandydatów na urząd, były prezydent Republiki Górskie-go Karabachu, Robert Koczarian, głównym elementem swojej kampanii wyborczej uczynił postulat zmiany konstytucji. Po objęciu urzędu prezydenta w maju 1998 roku, utworzył komisję do przygotowania reformy konstytucyjnej101. Początkowo w skład komisji zostali włączeni wybitni prawnicy i przedstawiciele partii parla-mentarnych, jednak w późniejszym okresie komisja kontynuowała prace jedynie w wąskim gronie ekspertów, głównie specjalistów w dziedzinie prawa konstytucyj-nego i publiczkonstytucyj-nego102.

Podejmowane działania zmierzające do nowelizacji konstytucji były motywo-wane głównie koniecznością dostosowania się do wymogów Rady Europy w celu uzyskania członkostwa w tej organizacji. Rada Europy rekomendowała noweliza-cję konstytucji, wobec której zgłoszone zostały zastrzeżenia związane z nadmier-nymi uprawnieniami prezydenta oraz potrzebą dostosowania ustawodawstwa do wymogów organizacji w zakresie ochrony praw człowieka oraz gwarancji niezawi-słości sądownictwa. W 2001 roku Komisja na Rzecz Demokracji Przez Prawo (tzw. Komisja Wenecka) na spotkaniu z władzami Armenii przedstawiła propozycje po-prawek do konstytucji.

Na ich podstawie komisja ds. przygotowania reformy konstytucyjnej powo-łana jeszcze w  1998 roku przez prezydenta Roberta Koczariana, przygotowała projekt znowelizowanej konstytucji. W  przedstawionym w  2001 roku projekcie przede wszystkim zagwarantowano równowagę między władzą ustawodawczą i  wykonawczą oraz niezależność sądownictwa. W  sposób bardziej szczegółowy określone zostały kompetencje prezydenta i zwiększone zostały możliwości działa-nia premiera, członków gabinetu i parlamentu. Ogólnie proponowany projekt był oceniany pozytywnie z punktu widzenia demokratyzacji i kształtowania właściwej instytucjonalizacji systemu politycznego103.

Po debacie w parlamencie w maju 2003 roku projekt został poddany pod re-ferendum 24 maja 2003 roku. Przedstawiony projekt konstytucji nie został jednak przyjęty w referendum z powodu braku wystarczającego poparcia. Chociaż speł-niony został warunek minimalnej frekwencji która wyniosła niecałe 51,96%, to projekt nie uzyskał wymaganego poparcia, gdyż głosy na „tak” i „nie” praktycznie były na takim samym poziomie. Minimalna była różnica głosów „za” (559 687) w stosunku do „przeciw” (552 257) i wyniosła 7 430 (poniżej 1%). Bardzo duża

101 A. Markarov, Macroinstitutional Political..., op. cit., s. 163-164.

102 С. Золян, Это сладкое слово стабильность..., op. cit., s. 96-97.

była liczba głosów nieważnych (98 tys.). Referendum nie zostało uznane za ważne, a władze zobowiązały się do przeprowadzenia w przyszłości kolejnego104.

W sierpniu 2004 roku w parlamencie został przedstawiony projekt konstytucji z nowymi poprawkami. Interesujące, iż został także przedstawiony alternatywny pro-jekt konstytucji lidera zjednoczonej opozycji, Arszaka Sadojana, lecz nie zyskał on aprobaty komisji konstytucyjnej105. Do dalszych prac skierowano projekt z 2003 roku z poprawkami, który po debacie na forum parlamentu 4 października 2005 roku został przyjęty. Prezydent Robert Koczarian 4 października 2005 roku podpisał de-kret w sprawie referendum konstytucyjnego i poddania projektu konstytucji pod ponowne głosowanie w referendum 27 listopada 2005 roku. Rządząca koalicja wzię-ła wówczas pod uwagę doświadczenia z 2003 roku, gdy społeczeństwo nie było za-znajomione z treścią poprawek i zareagowało obojętnie w kwestii udziału w referen-dum. Podjęto działania informacyjne aby wyjaśnić społeczeństwu znaczenie zmian i pokonać ogólną apatię społeczeństwa w tej kwestii106. W referendum wzięła udział wymagana konstytucyjnie większość uprawnionych do głosowania 1 514 307 osób (65,34%), za rewizją ustawy zasadniczej opowiedziało się 1 411 711 osób (93,20%) głosujących a przeciw 82 018 osób (5,42%). Ogółem za przyjęciem nowelizacji kon-stytucji107 głosowało 60,90% uprawnionych do głosowania108.

Zatwierdzona w  referendum znowelizowana konstytucja w  dużym stopniu umocniła pozycję ustrojową Zgromadzenia Narodowego, przyznając mu znacznie szerszy zakres kompetencji. Wzajemne relacje między parlamentem a prezyden-tem i rządem oparte zostały na zasadach zbliżonych do modelu rządów parlamen-tarno-prezydenckich. Wzmocniona została pozycja parlamentu i przede wszyst-kim rządu wobec prezydenta. Parlament ma wyłączność ustawodawczą w wielu kwestiach, które zostały szczegółowo przedstawione w konstytucji. Prezydent utra-cił możliwość inicjatywy ustawodawczej, a kompetencje związane z wydawaniem dekretów z mocą ustawy zostały znacznie ograniczone. Nadal posiada możliwość rozwiązania parlamentu przed upływem kadencji, ale tylko w ściśle określonych przypadkach109.

104 May 24 2003 Referendum (on Draft of Amendments to the Constitution of Republic Armenia, Central Electoral Commission Republic of Armenia, http://www.elections.am/resultsr2503/ (dostęp: 2.08.2016); P. Nieczuja-Ostrowski, Demokratyzacja w Armenii..., op. cit., s. 107.

105 A. Markarov, Macroinstitutional Political..., op. cit., s. 164.

106 А. Маркаров, Трансформация политических..., op. cit., s. 195-196.

107 W niektórych opracowaniach naukowych podaje się informację, że w 2005 roku została przyjęta nowa konstytucja. Nie jest to zgodne z rzeczywistością, gdyż w tym przypadku dokonana została istotna nowelizacja istniejącej konstytucji z 1995 roku, a nie uchwalenie zupełnie nowej ustawy zasadniczej. Patrz: A. Nowosad, Armenia – kraj między..., op. cit., s. 112.

108 November 27 2005 Referendum (on Draft of Amendments to the Constitution of RA), Central Electoral Commission Republic of Armenia, http://www.elections.am/resultsr2705/ (dostęp: 2.08.2016).

Nowym rozwiązaniem jest zobowiązane głowy państwa do konsultowania kandydatury premiera z większością parlamentarną oraz powołanie na ten urząd osoby, która cieszy się zaufaniem parlamentu. Wyłoniony w ten sposób rząd musi przedstawić parlamentowi do zaakceptowania program swojego działania. Nastą-piło istotne wzmocnienie pozycji premiera i rządu, który od 2005 roku ponosi odpowiedzialność polityczną wyłącznie przed parlamentem. Premier decyduje o składzie rządu i przewodniczy jego posiedzeniom. Z kolei prezydent nie może już nominować i odwoływać premiera wedle swego uznania, jak to czynił wcze-śniej110. Teoretycznie przepis ten znacznie ogranicza możliwość wpływu prezyden-ta na personalną obsadę rządu, jednak w sytuacji, gdy prezydent dysponuje silnym zapleczem parlamentarnym, daje mu taką możliwość.

Po zmianach prezydent przestał być gwarantem obowiązującej konstytucji, a stanął na straży jej przestrzegania. Od 2005 roku także prezydent nie jest już gwa-rantem niezawisłości organów sądowych. Do tego czasu prezydent był gwagwa-rantem niezawisłości organów sądowych, pełnił także rolę przewodniczącego Rady Są-downictwa, mianował sędziów, prokuratorów i członków Rady Sądownictwa111. W nowej konstytucji dokonano zmiany przepisów w systemie sądownictwa, a art. 91 znowelizowanej ustawy zasadniczej nie pozostawia w tym względzie żadnych wątpliwości, wskazując iż „wymierzanie sprawiedliwości w republice Armenii na-leży tylko do sądów”112.

Rada Europy zwróciła także uwagę, że dla lepszej i bardziej efektywnej ochro-ny praw człowieka Armenia powinna powołać instytucję Rzecznika Praw Oby-watelskich jako alternatywę dla klasycznej metody ochrony praw człowieka przez sąd. Już w 2004 roku na mocy odrębnej ustawy został powołany Obrońca Praw Człowieka, co znalazło swoje umocowanie w znowelizowanej konstytucji, która określiła tryb powołania i zakres jego obowiązków.

Należy zwrócić szczególną uwagę na mocno rozbudowane w konstytucji regu-lacje z zakresu praw i wolności obywatelskich. Wcześniej, w konstytucji z 1995 roku zakres tych regulacji był niepełny i nie gwarantował niezbędnej ochrony praw czło-wieka i obywatela. Wynikiem nowelizacji jest znaczne poszerzenie zakresu konsty-tucyjnej regulacji tych praw i ustanowienie bardziej skutecznych środków ochrony tych praw i wolności113. Jedną z nowych zasad ustrojowych wprowadzonych do konstytucji w 2005 roku była zasada rozdziału kościoła od państwa (formuła pań-stwa świeckiego). Jednocześnie w tym samym artykule (art. 8) umieszczono zapis, że Republika Armenii uznaje wyłączną misję Ormiańskiego Kościoła

110 The Constitution of the Republic of Armenia, http://www.president.am/en/constitution/ (dostęp: 2.08.2016); S. Bożyk, Zgromadzenie..., op. cit., s. 12-15.

111 K. Fedorowicz, Pozycja ustrojowa prezydenta w systemie politycznym Armenii, „Białostockie Stu-dia Prawnicze”, 2016, zeszyt 20, tom 2, s. 355.

112 S. Bożyk, System konstytucyjny..., op. cit., s. 60.

skiego jako kościoła narodowego w sferze życia duchowego narodu ormiańskiego, w dziele rozwoju jego kultury narodowej i ochronie bytu narodu. Tym samym w konstytucji podkreślono szczególną rangę tego kościoła114.

Nowelizacja konstytucji Armenii w 2005 roku postrzegana była jako dążenie armeńskich władz do liberalizacji życia społeczno-politycznego. Nastąpiło istot-ne osłabienie dotychczasowego prezydenckiego charakteru systemu polityczistot-nego, jednak praktyka pokazała, że parlamentarno-prezydencki model władzy nie jest konsekwentnie wcielany w życie. Pozycja prezydenta nadal jest silna, a istnienie silnej proprezydenckiej partii, dominującej w parlamencie, znacznie osłabia prag-matyczny wymiar wprowadzonych zmian ustawodawczych115. Zostały one „za-mortyzowane” poprzez specyficzny system partyjny, w którym brak jest dużych i  trwałych partii politycznych zdolnych do efektywnej rywalizacji politycznej. Praktycznie od 2003 roku w armeńskim parlamencie siłą dominującą jest propre-zydencka Republikańska Partia Armenii. Partia ta powstała jeszcze w 1990 roku jako jedna z pierwszych partii politycznych w kraju. Jest to ugrupowanie konser-watywne będące w  zasadzie głównym przedstawicielem klanu karabachskiego, które skutecznie zapewnia prezydentowi poparcie polityczne i  możliwość swo-bodnych manewrów na scenie politycznej, mimo ograniczenia jego kompetencji. O „ponadstandardowej” symbiozie ośrodka prezydenckiego z dominującą partią w parlamencie może świadczyć fakt, że obecny prezydent Armenii Serż Sargsjan jest przewodniczącym Republikańskiej Partii Armenii116.

Nowelizacja konstytucji w 2005 roku, w wyniku której osłabiona została po-zycja prezydenta, dawała możliwość pozytywnych zmian w kwestii współistnienia władzy wykonawczej i ustawodawczej. Szczególnie, że władzom Armenii uzależ-nionej od międzynarodowej pomocy finansowej zależało na polepszeniu wize-runku międzynarodowego kraju i choćby częściowym wyodrębnieniu go z „szarej strefy” postradzieckich reżimów politycznych117.

Jednak zdaniem armeńskiego politologa Aleksandra Iskandariana referendum konstytucyjne było nie tylko wynikiem międzynarodowej presji, ale także rzeczy-wistego czy też hipotetycznego zagrożenia „kolorową rewolucją”. Wobec pojawia-jących się w najbliższym otoczeniu radykalnych przemian politycznych („rewo-lucja róż” w 2003 roku w sąsiedniej Gruzji, tzw. „pomarańczowa rewo(„rewo-lucja” na Ukrainie w 2004 roku) władze postanowiły wobec państw zachodnich i własnego społeczeństwa okazać gotowość do demokratycznych zmian w postaci referendum

114 S. Bożyk, System konstytucyjny..., op. cit., s. 24.

115 R. Herbut, W. Baluk, Transformacja systemów politycznych państw obszaru byłego Związku

Ra-dzieckiego, Wrocław 2010, s. 63.

116 The Republican Party of Armenia (Executive Body), http://www.hhk.am/en/executive-body/ (dostęp: 2.08.2016).

w  sprawie modyfikacji konstytucji i  głębszego „zdemokratyzowania” mechani-zmów politycznych w państwie.

Iskandarian wskazuje, że nie odbyła się publiczna dyskusja dotycząca propo-nowanych zmian w ustawie zasadniczej, a jej metamorfoza była jedynie medial-nym działaniem na użytek międzynarodowej opinii. Jego zdaniem rok 2005 stał się w Armenii początkiem długotrwałego procesu, który można nazwać niwelo-waniem politycznego wpływu tradycyjnych partii opozycyjnych na życie politycz-ne kraju. Ponadto w Armenii nie wykształciła się jedna silna partia opozycyjna, a jedynie wiele małych grup, dla których wspólnym powodem do ewentualnego współdziałania jest niechęć do rządzących elit. To powoduje, że władze lekceważą słabą opozycję, która nie jest dla nich realnym zagrożeniem i nie powoduje ko-nieczności większej transparentności system118.