Pod tym względem europejska Karta Socjalna jest nader specyficzna. Stosownie do jej art. 20 „Zobowiązania”, pojęciem tym obejmuje się zarówno 19 praw punktowo wymienionych w cz. I Karty, jak też tychże 19 praw, ujętych
rowych i akcji zbiorowej – STUC (LO) and SCPE (TCO) v. Sweden, pkt 110. Warto przypomnieć, że – zgodnie z art.12 ust. 4 eKS 1961 – to standardy Konwencji nr 102 MOP mają wyznaczać minimum wymagane w systemie Karty. Z kolei – stosownie do art. 26 – MOP miała wyznaczyć przedstawiciela do udziału w pracach Komitetu ekspertów w charakterze doradcy.
16 Por. FIDH v. Belgium, sk. 75/2011, dec. z 18 marca 2013 r., pkt 52. Komitet wyraźnie zacytował również art. 4 Projektu i ust. 6 komentarza do jego art. 3.
Odpowiedzialność państwa-strony...
w odrębne artykuły, czasem z wielce rozbudowanymi paragrafami, sformułowa-nych w cz. II Karty.
Każde państwo-strona zobowiązuje się uznać prawa z cz. I za „deklarację celów, do osiągnięcia których dążyć będzie za pomocą wszelkich stosownych
środków, zgodnie z postanowieniami paragrafu wprowadzającego tę część”18.
Można by więc stwierdzić, że model zobowiązania przewidziany w cz. I eKS odpowiada typowemu dla II generacji modelowi zobowiązań, umocowanemu także w art. 2 Międzynarodowego Paktu Praw gospodarczych, Socjalnych i Kul-turalnych, a zawierającemu w sobie: 1) zobowiązanie rezultatu, tyle, że rezultat ów jest odsunięty w przyszłość, a także 2) zobowiązanie należytej staranności, zakładające podejmowanie w dobrej wierze z wykorzystaniem wszelkich dostęp-nych zasobów stopniowych kroków na rzecz pełnego urzeczywistnienia odnośdostęp-nych praw. O poważnym traktowaniu zobowiązań w rozumieniu cz. I Karty świadczy fakt, że w cz. IV Karty przewiduje się obowiązek przedkładania sprawozdań państw-stron nie tylko co do wykonywania zobowiązań w rozumieniu cz. II Karty (art. 12), lecz także co do „postanowień, które nie zostały przyjęte w chwili jej
ratyfikowania lub zatwierdzenia albo w drodze późniejszej notyfikacji” (art. 22)19.
Z faktu, że każdy artykuł cz. II rozpoczyna się formułą „W celu zapewnienia skutecznego wykonywania prawa (...)”, można by wysnuć pochopny wniosek, jakoby zobowiązania wynikające z cz. II Karty były zobowiązaniami rezultatu, podlegającymi natychmiastowemu i pełnemu wykonaniu. Tak jednak nie jest. Sformułowania treści wielu praw jasno wskazują na stopniowy i dynamiczny charakter ich realizacji, jak to jest w przypadku art. 1 ust. 1 i 4 (prawo do pracy), art. 5 i 6 (prawo do organizowania się i do rokowań zbiorowych), art. 9 i 10 (prawo do poradnictwa i do szkolenia zawodowego) itd., itd. Do wyjątko-wych raczej należą przypadki praw mających rzeczywiście gwarantować pełne i natychmiastowe ich urzeczywistnienie. Aczkolwiek dokonuje się w art. 20 Karty rozróżnienia między prawami fundamentalnymi z cz. II Karty (art. 1, 5, 6, 12,
18 Tam punkty cz. I poprzedzone są deklaracją: „Umawiające się Strony przyjmują za cel swej polityki, która będzie urzeczywistniana za pomocą wszelkich odpowiednich środków, zarówno krajowych, jak i międzynarodowych, stworzenie warunków, w którym następujące prawa i zasady będą mogły być skutecznie urzeczywistniane: (...)”.
19 Por. art. 20 ust. 1 (b, c), w zw. z ust. 2 co do wyboru artykułów i paragrafów podlegają-cych ratyfikacji, oraz art. 20 ust. 3 co do późniejszej notyfikacji państwa-strony, że „uważa się za związaną każdym innym artykułem lub numerowanym paragrafem części II Karty, którego jeszcze nie przyjęła zgodnie z postanowieniami paragrafu 1 niniejszego artykułu”.
Tadeusz Jasudowicz
56
13, 16 i 19) a pozostałymi prawami, nie da się stąd wywieść wniosku, jakoby to właśnie owe „prawa fundamentalne” miały podlegać pełnej i natychmiastowej realizacji. Wszystko zależy ad casum od tego, czy dane państwo-strona wprowa-dziło stosowne ustawodawstwo oraz zabezpieczyło je stosownymi gwarancjami jego skuteczności w praktyce, m.in. właściwymi rozwiązaniami instytucjonalnymi i gwarancjami proceduralnymi.
W jednej ze spraw Komitet, „w związku ze środkami zapewnienia szybkiego postępu ku osiągnięciu celów ustalonych przez Kartę”, podkreślił, że „urzeczy-wistnienie Karty wymaga od państw-stron podejmowania nie tylko działania prawnego, lecz także udostępnienia zasobów i wprowadzenia procedur
opera-cyjnych koniecznych dla nadania pełnego skutku oznaczonym tam prawom”20.
Bardziej generalnie zaś wskazał, że „such realisation of the fundamental social rights recognised by the Revised Charter is guided by the principle of progressiveness, which is explicitly established in the Preamble and more specifically in the aims to facilitate the »economic and social progress« of State Parties and to secure to their populations the social rights specified therein in order to improve their standard of living and their social well-being”21.
W sferze interpretacji zobowiązań – podobnie jak w sferze odpowiedzial-ności międzynarodowej – eKPS nie odcinał się od prawa międzynarodowego, przeciwnie – bazował na unormowaniu art. 31 Wiedeńskiej Konwencji Prawa
Traktatów22. Wskazując – co już wyżej odnotowałem – na ścisłe związki między
eKS a eKPC, zarazem przypominał ustalenie Deklaracji Wiedeńskiej z 1993 r., że wszystkie prawa człowieka są uniwersalne, niepodzielne, współzależne i pozostają we wzajemnym związku”, co owocuje „the complex interaction between both sets of rights”23. Tym bardziej dotyczy to katalogu praw w samej Karcie. Zdaniem
Komitetu, „the Charter was conceived as a whole and all its provisions complement
each other and overlap in part. In is impossible to draw watertight divisions between the material scope of each article or paragraph. It therefore falls to the Committee to ensure at the same time that obligations are not imposed on States stemming from
20 Centre of Housing Rights and Evictions (COHRE) v. Italy, sk.75/2011, dec. z 18 marca 2013, pkt 26.
21 Ibidem, pkt 27.
22 Por. FIDH v. France, sk. 14/2003, dec. z 8 września 2004, pkt 26: the Committee makes it clear that, when it has to interpret the Charter, it does so on the basis of the 1969 Vienna Convention on the Law of Treaties”.
Odpowiedzialność państwa-strony...
provisions they did not intend to accept and that the essential core of accepted provi-sions is not amputated as a result of the fact it may contain obligations which may also result from unaccepted provisions”24.
Nie ma więc Komitet wątpliwości co do tego, że Karta musi być interpre-towana „tak, by nadać życie i znaczenie fundamentalnym prawom socjalnym”; z tego zaś wynika, że „ograniczenia praw mają być pojmowane restryktywnie”, a więc „w taki sposób, by zachować nietkniętą esencję prawa i osiągnąć cel
ogólny Karty”25. W jednej z kolejnych spraw Komitet – przypominając powyższe
ustalenie – wyjaśnił: „It is precisely in the light of that finding that the Committee considers (...) that a teleological approach should be adopted when interpreting the Charter, i.e. it is necessary to seek the interpretation of the treaty that is most ap-propriate in order to realise the aim and achieve the object of this treaty, not that which would restrict the Parties’ obligations to the greatest possible degree”26.
Stwierdził też Komitet: „When the achievement of one of the rights in question
is exceptionally complex and particularly expensive to resolve, a State Party must take measures that allows to achieve the objectives of the Charter within a reasonable time, with measurable progress and to an extent consistent with the maximum use of available resources”27. W istocie Komitet operował tym standardem szerzej, wcale nie ograniczając się do praw wyjątkowo skomplikowanych i kosztownych; złożoność i kosztowność jest w pewnym sensie immanentną cechą praw so-cjalnych, wobec czego te kryteria „rozsądnego czasu”, „mierzalnego postępu” i „maksymalnego wykorzystania dostępnych zasobów” wyznaczają typową dla państw-stron Karty miarę należytej staranności w dążeniu do pełnego urzeczy-wistnienia tych praw.
Kreśląc obraz zobowiązań z Karty wynikających, nie można nie odnieść się do ich zakresu podmiotowego. W zasadzie wyznacza go postanowienie pkt 1 Załącznika do eKS z 1961 r., rozciągające zobowiązania – poza kręgiem obywateli – na cudzoziemców „tylko, o ile są obywatelami innych Umawiających się Stron
24 Por. FIDH v. Belgium, sk. 62/2010, dec. z 21 marca 2012, pkt 45. Dodawał Komitet: „the domestic legal system cannot exempt a State Party from the international obligations it entered into on ratifying the Charter”.
25 FIDH v. France, sk. 14.2003, pkt 28.
26 Por.: DCI v. Belgium, sk. 69/2011, dec. z 23 października 2012, pkt 30.
27 Autism-Europe v. France, sk. 13/2002, dec. z 4 listopada 2003, pkt 53. Dodał przy tym: „States Parties must be particularly mindful of the impact that their choices will have for groups with heightened vulnerabilities as well as for other persons affected including, especially, their families on whom falls the heaviest burden in the event of institutional shortcomings” – ibidem, in fine.
Tadeusz Jasudowicz
58
legalnie mieszkającymi lub pracującymi na terytorium zainteresowanej Strony”28.
Wynikałoby z dalszych sformułowań pkt 1 Załącznika, że to państwo-strona, jeśli chce, może ten krąg poszerzyć. To jego dobra wola, jego łaska. Czy na pewno?
I tu dotykamy bardzo humanitarnego oblicza Karty, a bezpośrednio orzecz-nictwa eKPS. Zajmując się sytuacją małoletnich dzieci cudzoziemców bezprawnie w danym państwie przebywających, Komitet przyznał, że nie mieszczą się one w definicji kręgu uprawnionych, stosownie do Załącznika; dodał jednak: „ograni-czenie zakresu podmiotowego zawarte w Załączniku nie powinno być odczytywane w taki sposób, by pozbawiać cudzoziemców wchodzących do kategorii bezprawnie obecnych migrantów ochrony najbardziej podstawowych praw wpisanych w Kartę bądź godzić w ich prawa podstawowe, takie jak prawo do życia lub integralności fizycznej albo prawo do ludzkiej godności”29.
Powiązał Komitet takie swoje rozumowanie z „przedmiotem i celem” Karty oraz „z innymi relewantnymi i zastosowalnymi normami prawa międzynarodowego, w tym – po pierwsze i nade wszystko – peremptoryjnymi normami powszechnego
prawa międzynarodowego (jus cogens)”30. Uznał więc tytuł „bezprawnych dzieci”
do korzystania z praw ujętych w art. 17 ZeKS; rozpatrując zaś problem z per-spektywy art. 11 Karty, stwierdził: „Uznanie, że państwa-strony nie są związane wymogiem ochrony zdrowia małoletnich cudzoziemców nielegalnie obecnych na ich terytorium, a w szczególności wymogiem zapewnienia dostępu do opieki zdrowotnej, oznaczałoby brak zapewnienia ich prawa do zachowania godności ludzkiej oraz wystawienie tych dzieci i młodzieży na poważne zagrożenia dla ich życia i integralności fizycznej”31.
Poza takim podmiotowym poszerzeniem zobowiązań z Karty wynikających, możemy doszukać się w orzecznictwie Komitetu poszerzenia substancjalnego, i to w paru wymiarach, Po pierwsze, czego tu nie sposób wyczerpująco przedstawić,
28 Dotyczy to korzystania z praw ujętych w art. 1–17 Karty, z zastrzeżeniem art. 12 ust. 4 i 13 ust. 4 i z dodaniem, że państwo-strona może to rozszerzyć „na inne osoby”.
29 Por. DCI v. Belgium, sk. 69/2011, pkt 28. Por. COHRE v. Italy, sk. 58/2009, pkt 33.
30 Ibidem, pkt 29. Komitet dodał: „Ten wybór przy stosowaniu Karty wynika z pewnej potrzeby przestrzegania peremptoryjnych norm powszechnego prawa międzynarodowego (jus cogens), takich jak normy wymagające od każdego państwa poszanowania i zabezpieczenia prawa każdej jednost-ki do życia i integralności fizycznej”. jego zdaniem, interpretacja, która by owocowała „brajednost-kiem uznania zobowiązania państw-stron co do zagwarantowania małoletnim cudzoziemcom bezprawnie przebywającym na ich terytorium korzystania z tych praw podstawowych, nie dawałaby się pogodzić z międzynarodowym jus cogens” – ibidem, pkt 33.
Odpowiedzialność państwa-strony...
chodzi o twórcze rozumienie przez Komitet substancji chronionej poszczególnych praw w Karcie umocowanych. Komitet dopatruje się nowych wymiarów czy aspek-tów praw chronionych, m.in. w związku z ich interakcją, czy to wzajemnie między
prawami Karty32, czy też z prawami z europejskiej Konwencji Praw Człowieka33.
Na charakter i zakres zobowiązań ogromny wpływ ma zagadnienie dys-kryminacji, z uwzględnieniem jej formy bezpośredniej i pośredniej, w związku z antydyskryminacyjną formułą Preambuły Karty z 1961 r. oraz art. e Karty Zrewidowanej. Bardzo wysoki procent stwierdzonych przez Komitet naruszeń praw z Karty wynika z potępienia prawa czy praktyk dyskryminacyjnych, w ści-słym zresztą powiązaniu z interpretacją art. 14 eKPC przez europejski Trybunał Praw Człowieka. Można generalnie stwierdzić, że zarzut dyskryminacji ogromnie wzmacnia roszczenie, wzbogaca sferę zobowiązań i potęguje szanse stwierdzenia ich naruszenia. Problem ten również zasługuje na odrębne opracowanie.
System Karty otwiera się także na problem limitacji korzystania z chronio-nych w niej praw. Chociaż mamy tu do czynienia z generalną klauzulą limita-cyjną, umocowaną w art. 31 eKS z 1961 r. i w art. g Karty Zrewidowanej, nie jest ona tylko ozdobnikiem, ale faktycznie działa w ocenie zobowiązań z Karty i w stwierdzaniu ich naruszeń, przy czym Komitet – niejednokrotnie odwołując się do ust. 2 art. 8–11 eKPC i co nieco wzorując się na orzecznictwie eTPC – wywodzi z limitacji realne wnioski, umiejętnie posługując się wchodzącymi tam w grę testami: legalności, celowości i konieczności, przy czym ten ostatni test często jest nazywany po prostu testem proporcjonalności. Z punktu widzenia badanego tematu ma to wielkie znaczenie, albowiem jeśli państwo w prawidłowy sposób korzysta z mechanizmu limitacji, a jego ingerencje spełniają wszystkie wspomniane wyżej testy, służy to do ekskulpacji państwa-strony: Komitet nie stwierdza naruszenia; państwo nie ponosi odpowiedzialności.
W tym kontekście również Komitet wielokrotnie dostrzega znaczenie mar-ginesu oceny, pozostawionego w danym zakresie państwu-stronie, nad którego to marginesu prawidłowym wykorzystaniem przez państwa-strony Komitet czuje
32 Najczęściej uwzględniane przez Komitet w ich interakcji, czasem na tyle silnej, że stwier-dzenie naruszenia jednego prawa przesądza automatycznie, w opinii Komitetu, o naruszeniu także drugiego prawa, są: art.16 i art. 31 (zwłaszcza w kontekście prawa do adekwatnego mieszkania i warunków eksmisji); art. 30 i 31 (zwłaszcza w kontekście znaczenia mieszkania czy schronienia w kontekście ubóstwa lub wykluczenia społecznego); art. 11 i 17 (w związku z ochroną życia, zdrowia i integralności dzieci i młodzieży) itd., itd.
33 Komitet odnotowywał zwłaszcza znaczenie art. 2, 3, 8 i 11 eKPC dla interpretacji praw chronionych w Karcie.
Tadeusz Jasudowicz
60
się powołany czuwać i ewentualnym nadużyciom zapobiegać. Na tym tle nasu-wa się refleksja bardziej ogólna: Komitet w kontekście uwzględniania problemu dyskryminacji, limitacji i marginesu oceny w znacznym stopniu bierze przykład z eTPC i wzoruje się na nim. Odnosi się czasem wrażenie, że jego orzecznictwo „tchnie orzecznictwem strasburskim”.
Problem zobowiązań wynikających z eKS, w jej obu wersjach, jest na tyle bogaty i frapujący, że zasługuje już nie tylko na opracowanie artykułowe, ale na poważną monografię. O jeszcze jednej kwestii chcę tu napomknąć. Otóż, wspo-mnianemu już wyżej poszerzaniu warstwy zobowiązaniowej eKS służy – ochoczo przez Komitet wykorzystywana – koncepcja zobowiązań pozytywnych państwa. Obejmują one wiele elementów, a w kontekście poszczególnych praw rozciąga-ją się na szereg obowiązków prewencyjnych państwa (obejmurozciąga-jących zbieranie i gromadzenie danych, rozpoznawanie zjawisk, badania statystyczne itp), jak również obowiązków warunkujących skuteczne urzeczywistnianie praw w Karcie chronionych (w tym gwarancje administracyjne, instytucjonalne, monitoringowe i kontrolne, aż po skuteczne gwarancje sądowe). Powstaje więc cała infrastruk-tura organizacyjna wypełniania zobowiązań, szczególnie istotna np. w kontekście urzeczywistniania zobowiązań z art. 30 i 31 Karty Zrewidowanej, m.in. na tle dopuszczalności, warunków realizacji i gwarancji, które muszą towarzyszyć ewen-tualnym eksmisjom.