W Polsce istnieje dość skomplikowany system organizacyjny zarządzania wodami. Ustawa wymienia aż pięć kompetentnych grup podmiotów w tym zakresie. Do administracji wodnej wchodzą zarówno organy administracji publicznej, jak i niektóre inne jednostki realizujące zadania państwa. Przed wejściem w życie ustawy Prawo wodne z 2001 r., żadna z wcześniejszych ustaw (z 1922, 1928, 1962 i 1974 r. ze zmianami po 1989 r.) nie wyodrębniała jednolitych organów administracji rządowej zarządzających gospodarką wodną. Mimo gorącej dyskusji i argumentów, że taki stan rzeczy – przy istnieniu kilku ministerstw nadzorujących wykonywanie zadań w tej dziedzinie – nie sprzyja ochronie, zachowaniu i odtwarzaniu zasobów wodnych kraju57, dopiero w obowiązującej ustawie Prawo wodne sprecyzowano wykaz organów właściwych w sprawach gospodarki wodnej58:
• Minister właściwy do spraw gospodarki wodnej,
• Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej – jako centralny organ administracji rządowej,
• dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej – jako organ administracji rządowej niezespolonej59,
• wojewoda jako centralny organ administracji rządowej na szczeblu regionalnym, • organy jednostek samorządu terytorialnego.
Ministrem właściwym do spraw gospodarki wodnej jest w Polsce Minister Środowiska, ale niektóre zadania leżą również w gestii innych ministrów. Natomiast w gestii Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej są zadania na poziomie operacyjnym. Podstawowymi jednostkami realizującymi zadania w tym obszarze są więc regionalne zarządy gospodarki wodnej, a mieniem Skarbu Państwa zarządzają oprócz nich także zarządy melioracji i urządzeń wodnych. Ponadto do podmiotów, w których kompetencjach znajdują się również zagadnienia wodne należy zaliczyć organy administracji morskiej, górniczej, geologicznej (tworzone na podstawie innych ustaw). Kolejną grupą są służby hydrologiczno-meteorologiczne oraz inspektoraty ochrony środowiska – chociaż nie wpływają bezpośrednio na podejmowanie decyzji, pełnią ważne funkcje informacyjne i monitorujące, wchodząc tym samym w strukturę zarządzania gospodarką wodną (rysunek 8). Nie wszystkie cieki wodne są w gestii regionalnych zarządów gospodarki wodnej (RZGW) oraz zarządów melioracji
57
J. Szachułowicz: Prawo wodne…, op. cit., s. 231.
58 Ustawa Prawo wodne. Dz.U. z 2005 r., nr 239 poz. 2019, art. 4.
59 Administracja niezespolona (specjalna) jest tworzona w różnych celach, zazwyczaj związanych z
wypełnianiem specjalnych funkcji, często nie powiązana terytorialnie z podziałem administracyjnym kraju, nie podlega zwierzchnictwu wojewody (tak jak administracja zespolona), np. urzędy morskie, leśne, górnicze, celne itp.; J. Szachułowicz: Prawo wodne…, op. cit., s. 32.
i urządzeń wodnych (WZMiUW), niektóre podlegają jednostkom zależnym od samorządów województw lub też zarządom parków narodowych.
Długoletnie kształtowanie systemu gospodarowania wodami oraz rozmaite funkcje jakie spełniają zasoby wodne, powodują, że pogodzenie różnych interesów jest bardzo trudne. Równoczesne gospodarcze korzystanie z wód i ich ochrona, zapobieganie kataklizmom, traktowanie wody z jednej strony jako zasobu strategicznego, a z drugiej jako zasobu „należnego” społeczeństwu, powoduje liczne konflikty, trudność w podejmowaniu trafnych decyzji.
Podstawową słabością systemu zarządzania wodami w Polsce był fakt, że organy wydające decyzje administracyjne były jednocześnie beneficjentami skutków finansowych tych decyzji. Wpływało to szczególnie niekorzystnie na jakość wód. Opracowywana po 1990 r. reforma systemu gospodarowania wodami miała za cel wyeliminowanie tych głównych bolączek, a więc60:
• wdrożenie zasad zarządzania w ramach obszarów hydrograficznych,
• połączenie wszystkich elementów systemu w ramach spójnego systemu zarządzania (zasobów wód powierzchniowych i podziemnych, ich ilości jak i jakości, planowania, ochrony i zabezpieczenia przed kataklizmami),
• zaprojektowanie nowego systemu finansowania,
• oddzielenie funkcji zarządzania i wydawania decyzji skutkujących wpływami finansowymi od funkcji administrowania majątkiem i tworzenia prawa.
Nie wszystkie założenia zostały wdrożone, a system ciągle ewoluuje. Istotny wpływ na kształt tego systemu ma proces dostosowywania do wymogów prawa unijnego, zwłaszcza RDW. Rysunek 8 prezentuje strukturę obecnego systemu zarządzania wodami – z głównymi jednostkami oraz zależnościami (podległość, doradztwo, współpraca, nadzór). W trakcie przygotowywania dysertacji trwa dyskusja nad reformą systemu zarządzania gospodarką wodną polegającego na uporządkowaniu kwestii własności i majątku (skupienie „w jednym ręku” i zarządzanie regionalne) oraz oddzieleniu ich od planowania (RZGW zlewniowo). Rozważa się również oddzielenie wydawania pozwoleń wodno-prawnych od poboru opłat za nie (aby podmiot wydający pozwolenia kierował się zasadami gospodarowania wodami i kierunkami wytyczonymi w planach, a nie chęcią zwiększenia wpływów z opłat).
Rysunek 8. Uproszczony schemat zarządzania gospodarką wodną w Polsce Oddziały terenowe PREZES RADY MINISTRÓW MINISTER SPRAW WEWNĘTRZNYCH I ADMINISTRACJI MINISTER ROLNICTWA I ROZWOJU WSI MINISTER ŚRODOWISKA MINISTER INFRASTRUKTURY ZARZĄDZANIE KRYZYSOWE Pełnomocnik ds. Programu Odra 2006 Prezes RZGW podległość współpraca doradztwo nadzór Państwowa służba hydrogeologiczna Państwowa służba hydrologiczno-meteorologiczna Nadzory wodne ZARZĄDY ZLEWNI RZGW GIOŚ WIOŚ Urzędy żeglugi śródlądowej Urzędy Morskie wojewoda Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych Oddziały terenowe oddziały terenowe KRAJOWA RADA GOSPODARKI WODNEJ Władze samorządowe Rada Regionu STAROSTA WOJEWODA Pozwolenia wodnoprawne
Źródło: Opracowanie własne na podstawie: materiałów z RZGW Kraków oraz Projekt Polityki wodnej …,op. cit.
W Polsce wydzielono dwie główne zlewnie podzielone na dziesięć obszarów zlewni zarządzanych przez siedem regionalnych zarządów gospodarki wodnej61. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej pełni funkcje nadzorcze, kontrolne i odpowiada za działania istotne dla całego kraju – jest centralnym organem administracji rządowej odpowiedzialnym przed ministrem. Kataster wodny został podzielony na krajowy i regionalne, przy czym w tym pierwszym ujęte są tylko zasoby o znaczeniu ogólnokrajowym. W zarządzanie wodami zaangażowane są także administracja rządowa na szczeblu regionalnym (wojewoda) oraz administracja samorządowa poszczególnych szczebli, przy czym wydawanie pozwoleń wodno-prawnych zostało w 2007 r. przekazane z zakresu obowiązków administracji państwowej do samorządowej. Marszałek województwa wykonuje zasadniczo prawa właścicielskie wobec wód publicznych stanowiących własności państwa, jednak funkcje właścicielskie są podzielone pomiędzy wymienione wcześniej organy. Rozproszenie pełnionych funkcji i zadań pomiędzy różne organy, prezentuje tabela 8.
61
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2006 r. w sprawie przebiegu granic obszarów dorzeczy i regionów wodnych, Dz.U. z 2006 r., nr 126, poz. 878.
Tabela 8. System zarządzania gospodarką wodną – rozproszenie funkcji i odpowiedzialności
Zakres Odpowiedzialne podmioty Zarządzanie
Władza i funkcje właścicielskie Prezes RZGW, Marszałek Województwa, dyrektor narodowego parku wodnego
województwo
Środki finansowe budżet państwa i fundusze celowe, RZGW, WZMiUW, władze samorządowe, niektóre inne podmioty
województwo, lokalnie (gmina) zlewniowo
Majątek Skarb Państwa (prawo wykonywane przez RZGW,
WZMiUW, władze samorządowe, niektóre inne podmioty)
województwo, lokalnie (gmina) zlewniowo Plany zagospodarowania
przestrzennego, plany gospodarki odpadami, programy ochrony
środowiska
administracja państwowa i samorządowa województwo
Warunki korzystania z wód regionu wodnego
RZGW zlewniowo,
region wodny
Strategie działania lokalne władze samorządowe, państwo lokalnie
Plany przeciwdziałania powodzi i suszy
RZGW zlewniowo,
region wodny Monitoring i informacja Wojewódzkie inspektoraty ochrony środowiska województwo
Państwowy Monitoring Środowiska województwo
RZGW zlewniowo
Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej kraj WZMiUW -wojewódzkie zarządy melioracji i urządzeń wodnych, RZGW – regionalny zarząd gospodarki wodnej Źródło: Opracowanie własne na podstawie: Zmiany polskiego prawa wodnego niezbędne dla pełnej transpozycji Ramowej Dyrektywy Wodnej, WWF, Warszawa, grudzień 2004, s. 3-15 oraz J. Szachułowicz, Prawo wodne – Komentarz, Wyd. LewisNexis, Warszawa 2007
Tak skonstruowany system – w którym pięć różnych organów dzieli się władzą oraz funkcjami kontrolnymi i właścicielskimi – wymaga szerokiej i dobrze zorganizowanej kooperacji pomiędzy przedstawicielami władzy państwowej, samorządowej i administracji wodnej (niezespolonej). Jednak w praktyce nie zawsze koordynacja wspólnych działań jest wystarczająco płynna, nawet w tak ważnych dziedzinach, jak uzgadnianie planów i strategii jednostek administracyjnych. Szczególne trudności sprawia nie tylko planowanie (z uwzględnieniem regionalno-zlewniowych priorytetów w powiązaniu z planowaniem przestrzennym), ale również monitoring, gromadzenie danych i ich przetwarzanie (dane są bowiem gromadzone przez jedne instytucje w układzie regionalnym, przez drugie – zlewniowym).
Jak wspomniano, nowo przygotowywany dokument strategiczny projekt polityki wodnej zakłada potrzebę dalszego reformowania systemu. W trakcie prac nad tym dokumentem postawiono diagnozę obecnej sytuacji, wskazano konsekwencje niewydolności systemu oraz sposoby postępowania i harmonogram reformy. Wydaje się, że uzasadnione jest bliższe przyjrzenie się tym kwestiom. Jako główne źródła niewydolności zarządzania wodami i majątkiem Skarbu Państwa zwskazano brak spójnego systemu organizacyjnego, prawnych i ekonomiczno-finansowych instrumentów wykonawczych warunkujących skuteczność
funkcjonalną i efektywność ekonomiczną gospodarowania wodami62 (szczegółową analizę zawiera tabela 9).
Jednocześnie rozważane są dwa warianty wprowadzania zmian, chociaż przeważa przekonanie, że zgodnie z unijną zasadą subsydiarności i korelacji polityk sektorowych z polityką regionalną, to samorządy powinny w dużej mierze odpowiadać za majątek Skarbu Państwa. I tak, w obszarze organizacyjnym proponuje się przekazanie całkowitej odpowiedzialności za majątek samorządom wojewódzkim (WZMiUW lub inna jednostka), wraz ze strukturami, które do tej pory podlegały RZGW. Tak więc całość majątku byłaby zarządzana w układzie wojewódzkim, ale samorządy wojewódzkie muszą realizować swoje zadania w zgodzie z planami gospodarowania wodami w układzie dorzecza oraz warunkami korzystania z wód regionu wodnego i zlewni. Rola KZGW i RZGW jako zarządcy majątku zostanie zlikwidowana, ale wzmocnione zostaną kompetencje zarządcze – przez przekazanie do RZGW wszystkich zadań związanych z wydawaniem pozwoleń wodno-prawnych. RZGW będą odpowiedzialne za planowanie oraz kontrolę wykonania pozwoleń wodno-prawnych i instrukcji gospodarowania wodami w odniesieniu do wszystkich użytkowników wód. Będą również spełniać funkcje koordynacyjne i kontrolne w zakresie inwestycji jednostek zarządzających majątkiem Skarbu Państwa, poprzez dystrybucję środków finansowych. Wprowadzane zmiany będą wymagać licznych modyfikacji prawa oraz procedur, m. in. takich jak: określenie zasad, które umożliwią samofinansowanie usług wodnych zgodnie z RDW, określenie zasad współfinansowania przez społeczności lokalne inwestycji zwiększających bezpieczeństwo przeciwpowodziowe i inne63. Zwłaszcza wdrożenie zasady „zanieczyszczający płaci” i pełnego zwrotu kosztów za usługi wodne wymagać będzie wzmożonego wysiłku, wdrożenia nowych rozwiązań administracyjnych, prawnych, ekonomicznych, współpracy międzyresortowej oraz położenia nacisku na edukację społeczeństwa.
62
Projekt Narodowej strategii gospodarowania wodami 2030. Ministerstwo Środowiska, Warszawa 2008, s. 54. 63 Ibidem, s. 57-63.
Tabela 9. Diagnoza problemów systemu gospodarowania wodami w Polsce
Wyszcze-gólnienie Zagadnienia wymagające modyfikacji
Diagnoza systemu
-niedociągnięcia systemu regulacji prawnych oraz w praktyce problem wykonalności zapisów prawa w gospodarowaniu wodami,
-niespójność systemu instrumentów ekonomicznych stymulujących racjonalność, przy konieczności wprowadzania pełnego samofinansowania się zadań w zakresie gospodarowania wodami,
-niedoskonałość zasad finansowania zadań w zakresie gospodarowania wodami, a w szczególności utrzymania majątku Skarbu Państwa i rozwoju infrastruktury wodnej w zlewniach rzecznych, -niejednorodne systemy gromadzenia informacji i monitoringu zadań dotyczących gospodarowania wodami,
-niedostateczne wykorzystanie konsultacji ze społeczeństwem i organizacjami pozarządowymi, -niejednolite rozwiązania w zakresie współudziału w procesie podejmowania decyzji,
Skutki niewydo-lności systemu
-ograniczona dostępność wody dobrej jakości dla użytkowników, a w konsekwencji rosnące koszty społeczne, gospodarcze i ekologiczne w skali zlewni rzecznej,
-ograniczona stymulacja racjonalności i efektywności działań użytkowników wody;
-nieoptymalne wykonywanie akcesyjnych zobowiązań Polski w zakresie ochrony wód, a w tym realizacji KPOŚK współfinansowanego z funduszy Unii Europejskiej za pośrednictwem krajowych instytucji centralnych,
-ograniczone możliwości formułowania i wdrażania zlewniowych polityk gospodarowania wodami uwzględniających planowanie działań oraz ich odpowiednie finansowanie w układzie zlewniowym, -brak długofalowej polityki gospodarowania majątkiem Skarbu Państwa w zlewniach rzecznych łączącej w harmonijny sposób efektywność funkcjonalną i ekonomiczną z zachowaniem bioróżnorodności przy akceptacji społecznej,
-degradacja i niedostateczne odtwarzanie majątku Skarbu Państwa w zlewniach rzecznych,
-brak przygotowania i wdrożenia nowoczesnych środków i metod ochrony przed powodzią i suszą, które pozwalą na pełne wykorzystanie potencjału naturalnej retencji w zlewniach rzecznych, przy zastosowaniu technik informatycznych w powiązaniu z topograficzną i ekonomiczną bazą danych, -brak dostatecznego powiązania polityk sektorowych i planów regionalnych w zlewniach rzecznych, -znaczne opóźnienia w realizacji zobowiązań akcesyjnych Polski w zakresie gospodarowania wodami, grożących nałożeniem na Polskę sankcji i kar pieniężnych.
Cel reformy pełna realizacja zlewniowej polityki gospodarowania wodami w zgodności z wymogami i standardami Unii Europejskiej spełniającej kryteria:
funkcjonalności i bezpieczeństwa,
zrównoważonego rozwoju (efektywność ekonomiczna, trwałość ekosystemów i akceptacja
społeczna). Wstępne
założenia reformy
-pełne wdrożenie zasady zlewniowego gospodarowania wodami,
-rozdzielenie kompetencji dotyczących zarządzania zasobami wodnymi od utrzymania wód i zarządzania majątkiem Skarbu Państwa należącym do gospodarki wodnej (kwestie organizacyjne i finansowe),
-przeprowadzenie reformy prawa obejmującej ustawowy i akty niższego rzędu,
-przeprowadzenie reformy instrumentów ekonomicznych i finansowych w zakresie gospodarki wodnej (m. in. „zasada zanieczyszczający płaci” i zwrotu kosztów za usługi wodne),
-przygotowanie i realizację pakietu rozwiązań w zakresie wymagań stawianych planowaniu, projektowaniu i realizacji zadań, w tym obejmujących inwestycje.